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「摘要」金融風險加劇促使中國人民銀行考慮建立存款保險制度。建立存款保險制度必須具備的法律環境包括存款機構具有破產能力、存款機構市場退出法治化、其他相關法律制度，沒有實現存款機構市場退出法治化是我國建立存款保險制度的法律障礙所在。

「關鍵詞」存款保險，存款機構，法律環境

所謂存款保險制度是指由經營存款業務的金融機構（以下簡稱存款機構）按照所吸收存款的一定比例向特定的保險機構繳納保險金，當投保金融機構出現支付危機、破產倒閉或者其他經營危機時，由特定的保險機構通過資金援助、賠償保險金等方式保證其清償能力、保護存款人利益的一種特殊的保險制度。存款保險制度始于20世紀30年代的美國，當時為了挽救在經濟危機的沖擊下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國國會在1933年通過《格拉期—斯蒂格爾法》（Glass—steagallAct）設立了聯邦存款保險公司。20世紀60年代中期以來，金融業的自由化、國際化使金融風險明顯上升，絕大多數西方發達國家相繼在本國金融體系中引入存款保險制度，部分發展中國家和地區也進行了這方面的有益嘗試。本文無意對存款保險制度的具體內容與建立存款保險制度的經濟、社會條件作出探討，只對我國是否具備建立存款保險制度的法律環境做出分析。

一、建立存款保險制度需要具備的法律環境

存款保險制度作為保護存款人利益的一項法律制度，其作用的發揮具有一定的被動性、事后性，即在一般情況下只發揮其穩定存款人對存款機構信心的消極作用，只有當投保存款機構出現支付危機、破產倒閉或者其他經營危機時，存款保險制度保護存款人利益的積極作用才能充分發揮。美國聯邦存款保險公司采用以下方法保護存款人：1、存款承擔。即聯邦存款保險公司為瀕臨倒閉的銀行找到買主或合并者，使其并入穩健的銀行。由合并者承擔倒閉銀行的全部負債，存款人（包括大額存款人）不會遭受任何損失。在使用這種方法時，聯邦存款保險公司常常給合并者提供一定的資助金。聯邦存款保險公司經常使用存款承擔方法處理瀕臨倒閉的銀行。2、賠償存款。聯邦存款保險公司索性讓銀行倒閉，由聯邦存款保險公司賠償存款人存款，每一帳戶最高賠償限額不超過10萬美元。這種方法不利于大額存款人（存款超過10萬美元）。1986年，聯邦存款保險公司宣布，目前一般要避免使用支付存款方法，多采用銀行合并方法，以便保護所有的存款。3、對瀕臨倒閉的銀行提供資金，幫助其恢復營業，聯邦存款公司很少使用這種方法（出處一）。日本存款保險公司主要運用兩種方法來處理銀行倒閉問題。第一種是償付法，日本存款保險公司在最高限額內賠付存款金給存款人；第二種稱為購買和接管法，日本存款保險公司找到一家愿意兼并倒閉銀行的合作者來對銀行進行重組，并由它接管倒閉銀行的良性存款，日本存款保險公司通過對合作者提供資金援助來幫助倒閉銀行順利破產或者被兼并。這基本上也能夠代表其他各國的存款保險制度對保護存款人利益所提供的措施。

存款保險制度作為一項特殊的財產保險制度，其確立和運作需要通過制定專門的《存款保險法》或《存款保險條例》來規范。本文所說建立存款保險制度需要具備的法律環境是指為使存款保險制度能通過《存款保險法》或《存款保險條例》來發揮其應有的作用需要具備的法律條件，包括存款保險制度發生作用的法律前提、存款保險制度對存款人保護措施運作的法律支撐。從存款保險制度發揮其積極作用的前提、存款保險法律關系的建立、存款保險制度對保護存款人利益所提供的措施來看，存款保險制度設立與運作所需要具備的法律環境包括：1、存款機構具有破產能力，這是存款保險制度發揮作用的前提；2、存款機構的市場退出法治化，存款機構市場退出法治化是存款保險制度主要價值之一，若存款機構市場退出采取行政方法處理，則沒有建立存款保險制度的必要；3、其他相關法律制度，主要是為存款保險制度實際運作提供法律支撐，比如財產保險的法律制度，法人合并相關法律制度，包括合并所產生的必然后果債權債務的概括承受制度等。

二、關于存款機構的破產能力

存款機構是依法可以經營存款業務的法人組織，我國的存款機構包括國有獨資商業銀行、股份制商業銀行、城市合作銀行也稱為城市合作商業銀行、城市信用合作社、企業集團財務公司、城市信用合作社聯合社、農村信用合作社、農村信用社縣聯社、金融信托投資機構、外資銀行、外國銀行分行、合資銀行、農村合作商業銀行等，其中企業集團財務公司職能吸收其成員的存款，金融信托投資機構吸收的是信托存款，外國銀行分行不具有法人資格，另外郵政企業也可以依法開展郵政儲蓄、匯款業務。破產常常被用來指稱在債務人無力償債的情況下依其財產對債務人進行公平清償的法律順序。在傳統破產法上，破產意味著一種法律上的地位，它必然伴隨著倒閉清算的結果。按照現代破產法的概念，破產指債務人處于無力償債的事實狀態，債權人和債務人即可選擇再建型程序也可選擇破產清算型程序?，F代法上的破產也稱為廣義的破產，傳統意義上的破產也稱為狹義的破產程序（出處二）。本文所說的破產采取狹義之說。

存款保險制度的最主要的目的之一就是保護存款者的存款利益，只有存款利益有損失的風險，保護存款利益才有必要。存款機構和存款者依法成立存款法律關系后，存款機構就負有向存款者支付利息并及時滿足存款者在存款余額范圍內提取本金和利息要求的義務，存款機構的義務保障著存款者存款利益的實現。若一國金融主管當局對出現經營危機或支付危機的存款機構總是采取財政資金援助或者通過行政主導型兼并等辦法處理，不允許存款機構破產即所謂的存款機構無破產能力，則總有相應的存款機構保障著存款者的存款利益，存款者的利益不會有損害的風險。只有當存款機構破產清算時，由于存款機構無能力承擔所負的全部義務，存款者的存款利益才有受到損失的風險，存款保險才具有“保險”的意義，這也是本文采取狹義破產說的原因。因此，存款機構具有破產能力是建立存款保險制度的必備法律要件之一。當然這里并不是說存款保險制度發揮其積極作用時必然伴隨著存款機構的破產，存款保險機構可以針對具體情況對“問題存款機構”采取對其扶持、尋找合并者、讓其破產等多種措施。

從《金融機構管理條例》、《商業銀行法》、《城市信用合作社管理規定》等法律法規的規定來看，我國存款機構的破產要經過中國人民銀行同意或者批準，但誰有權利向中國人民銀行提起并沒做出規定。但總的來說，從法律規定層面上看，我國的存款機構是可以破產的，也就是我國的存款機構是具有破產能力的，經濟學界更是發出了降低我國陷入困境銀行的退出壁壘的呼聲（出處三）。

三、關于存款機構市場退出法治化

根據市場主體的市場退出后是否有其他主體來承受其權利義務，市場退出可分為有承受者的市場退出和無承受者的市場退出，前者例如法人的合并與分立，后者例如法人的破產。這里所說的市場退出指無承受者的市場退出。存款機構具有破產能力只是表明存款者存款利益有損失風險的可能性，真正實現存款機構市場退出法治化，徹底擺脫政府包辦型存款機構市場退出，是存款者存款利益的損失風險從可能性變成必然性的關鍵環節。由于金融機構在現代經濟中的重要地位，各國對金融機構雖把他們作為法人對待，但無不把它們作為特殊的法人來進行規范，尤其存款機構的破產清算因對社會經濟秩序影響較大，更是作為特殊對待。

在《金融機構撤銷條例》（以下簡稱《條例》）頒布之前，我國對金融機構的市場準入制度作了大量的規定，但對金融機構的市場退出方面的規定卻是很少，并且極其粗略籠統，原則性規定占據了很大比重，常常引發實踐中各種變通辦法的相繼出臺，而且這些規定中有許多是與法律的基本原則和價值取向相背（出處四）.從95年央行接管中銀信托投資公司第一案到99年底關閉接管重組破產案共11起，大部分支付不能，除廣東國際信托投資公司外，都是由國家保證個人的存款，但實際上是由股東和政府出資填補，對個人存款以外的負債，采取的措施是任意的，這就是所謂的政府主導型的市場退出。這種行政式的做法使得個人存款者的利益有了相當可靠的保障，使得存款保險制度沒有了生存的土壤。筆者認為，這樣實際上就是等于銀行在經營中把營利留給自己，把風險交給國家來承擔，這比存款保險制度帶來的道德風險和逆向選擇問題的負面效應更壞，也是商業銀行不良資產一直居高不下的原因之一。

總的來說，《條例》對撤銷條件、清算組組成、清算職責、清算事務委托、債權申報、清算財產、債務清償等做出了規定，具有一定的可操作性。從維護金融秩序、保護國家利益和社會公眾利益的角度出發，《條例》吸收了實踐中優先保證個人存款者的利益的做法，其第二十三條規定：“被撤銷的金融機構清算財產，應當先支付個人儲蓄存款的本金和合法利息。”此規定對保護個人存款者利益、穩定社會經濟秩序甚為有用，但筆者認為這樣的規定缺乏足夠的法理依據，因為在法律上所有的存款者與存款機構之間都是一樣的存款法律關系，無論存款者轉移給存款機構的時使用權還是所有權（注釋一），并不會因為存款者是個人或者法人與其他組織而有區別，因此在金融機構清算時，個人存款者和法人或其他組織存款者應該處于相同的法律地位，應在同一順序得到清償。個人存款者優先受償的規定在實際上等于賦予個人存款者一個特權，這與以“法律面前人人平等、消滅特權”為宗旨的社會主義法治建設是背道而馳的。存款機構市場退出沒能實現法治化，由此產生的特權使個人存款者的利益仍然幾乎沒有損失的風險，這是我國建立存款保險制度的一大障礙。

真正實現存款機構市場退出法治化，使得個人存款者和法人或其他組織存款者處于相同的法律地位，用設有最高賠償限額的存款保險制度來保護個人存款者的利益，才是實現社會主義法治的正確道路。之所以這樣說，原因如下：首先，通過存款保險制度，能夠使得個人存款者的利益達到相當的保障，利于經濟秩序的穩定；其次，在個人存款者利益有保障的前提下，當存款機構清算時，在法律制度上就可以對在存款法律關系中處于相同地位的存款者給與同樣的待遇，避開了與社會主義法治精神相背離的特權安排；再次，因設有最高賠償限額，即完整地保護了處于相對弱勢地位的個人存款者，又能使經濟實力相對較強的個人存款者和其他存款者對存款機構的選擇承擔一定的責任，減少因存款保險制度產生的道德風險和逆向選擇的負面效應。

四、其他相關法律制度

存款保險制度作為一種特殊的財產保險制度，它的建立需要一般的財產保險法律制度為其提供可以存款為保險對象的理論支撐，并調整其中涉及的三方主體即存款者、存款機構、存款保險機構的法律關系。存款保險制度的實際運作必然要有相關的法律制度作為支撐，包括法人的合并、債權債務的概括承受等。此等相關的法律制度雖然其涉及面較廣，但我國現行法律制度對其基本上都有相關規定，還有一些是需要在制定《存款保險法》或者《存款保險條例》予以明確的，或者說只是一種價值趨向的選擇問題，對建立存款保險制度并不會產生法律障礙，因此在此就不作探討。