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一、農業保險的產品屬性

對于農業保險的產品屬性，國內有關理論研究文獻很多。劉京生（2003）認為，農業保險具有商品和非商品的兩重性；陳璐（2004）提出，農業保險屬于混合產品中的第三種類型，是具有利益外溢特征的產品；馮文麗（2004）認為，農業保險具有正外部性，系統性風險、信息不對稱和正外部性是各國農業保險市場失靈的一般原因；孫秀清（2005）則明確提出，農業保險具有政策性，商業性經營已陷入困境，完全由政府主導政策性保險又面臨許多障礙。Hazell（1992）把商業性保險公司持續發展的條件界定為：（A+I）／P

（一）我國農業保險業發展歷程

我國農業保險業發展經歷了20多年的歷程，既有創建之初的快速發展，也有商業化運作的萎靡滑坡。從總體來看，大體可分為兩個階段：

第一階段：恢復與波動發展階段（1982——2003年）。1982年開始由民政部門、農業部門、保險公司等陸續開辦農業保險業務，業務發展呈現快速上升趨勢，1992年農業保險費收入達到8.62億元。同時，賠付率也大幅度上升，1991年農業保險的賠付率達到119%.隨著政府支持性措施減弱，特別是中國人民保險公司開始向商業性保險公司轉變后，農業保險業務逐步萎縮。2000年農業保險保費收入下降到3.87億元，2002年又減到3.0億元，全國農民人均繳納保費不足1元。據統計，1982—2002年農業保險的平均賠付率高達88%，遠高于農業保險經營盈虧平衡點79%的賠付率，導致農業保險業務長期虧損，各家保險公司相繼取消了農業保險的經營。只有中國人民保險公司上海分公司、新疆建設兵團財產保險公司仍在經營，但品種、規模很小。這一階段我國農業保險業經歷了恢復后快速發展到萎縮低迷的發展時期。

第二階段：破冰與升溫發展階段（2004年至今）。由于近年來“三農”問題的不斷升溫，加之加入WTO過渡期終結的日益臨近，農業保險對“三農”的保護傘作用日益突出，農業政策性保險受到了政府和社會的關注。目前，國內已設立了四家農業保險公司，即上海安信農業保險股份有限公司、安華農業保險股份有限公司、安盟農業保險公司、陽光互助農業保險公司。2004年3月中國保監會批準上海安信農業保險股份有限公司籌建，公司在原中國人民保險公司上海分公司農業保險業務的基礎上由上海11家企業共同投資組建，注冊資金2億元。這是我國第一家專業性股份制農業保險公司，是探索建立農業政策性保險制度的試點。安信農業保險公司的成立標志著我國農業保險的發展進人新的階段。安華農業保險公司是吉林省內5家企業共同發起，2004年7月由中國保監會批準成立的又一家政策性農業保險公司，注冊資本金2億元。安盟是法國第二大綜合性保險公司，最早由農民以互助形式組建，已有100多年歷史，在農業保險領域占據法國65%的市場份額，是世界農業保險領域的領先者。2000年3月安盟首次向中國保監會提出申請，2003年6月獲得在西部地區經營財險業務許可證，并且把四川作為安盟公司在中國發展的立足點，正在謀求以“財壽合一，肥瘦平衡”的理念贏得中國農村保險市場。安盟公司的進入標志著我國農業保險市場多元化模式的形成。2004年中國保監會在上海、黑龍江、吉林等9個省區市啟動了農業保險試點工作。2005年，按照中央一號文件精神的要求，政府有關部門正在加大農業政策性保險試點工作的力度，擴大試點范圍，通過試點探索我國農業保險發展的不同模式，并制定政策鼓勵商業性保險公司參與農業保險事業。為此，有人樂觀地稱中國農業保險發展的春天即將來I臨。

（二）我國農業保險商業性運營的困境分析

1.農業保險的外部性與商業運營的趨利性之間的矛盾。農業保險的準公共產品屬性，決定了農業保險具有較強的外部性，單一依靠市場機制的配置會造成市場的失靈，客觀要求政府履行其宏觀調控和公共管理的職責。農業保險的商業化運作，趨利性的目標追求，偏低的邊際收益，會導致農業保險經營者以經濟利益的回報程度來選擇保險險種，從而降低農業險種的投入和經營強度，因為農業保險經營者不會主動為政府或社會承擔外部性造成的經濟損失。矛盾的結果，必然是農業保險業發展特別是外部性突出的農業險種發展的萎縮乃至消失，農業保險供給不足。

2.農業保險的低補償性與農業產業的高風險性之間的矛盾。農業產業是受自然災害影響較為嚴重的產業，由于產業的弱質性和農業生產經營設施條件的匱乏，自然災害對我國農業產業發展造成的損失非常大，對欠發達地區的危害程度會更大，并且有逐步加重的趨勢，農業保險的賠付率居高不下。但作為農業產業發展“保護傘”的農業保險業，由于受自身收益和險種管理等因素的影響，對農業災害的補償水平卻很低，遠遠低于實際損失的價值。據測算，1998—2000年需要補償的農業損失平均每年為1681.59億元，通過農業保險平均年補償為4.5億元，僅占0.27%.

3.農業保險的高成本與農戶家庭的低收入之間的矛盾。農業保險以大數定律為基礎，投保多則保費低、保障足。農業產業的高風險、空間的分散性、時間的季節性、定損的復雜性，造成了農業保險的高成本性，農業保險需要比一般城鎮保險付出較多的人力、物力和財力，這就決定了農業保險實現正常運營必須要有高費率作保障，一些地區農作物保險的費率高達10%.然而，與城鎮居民相比，農民保險的支付能力有限，從而導致農業保險的有效需求嚴重缺乏。

4.農業保險的道德風險與法律法規的有待健全之間的矛盾。受農業自身屬性、小農意識和文化素質的影響，特別是法律法規制度的缺乏，導致農業保險中道德風險比較嚴重，監督控制成本難以降低。據統計，道德風險給保險公司造成的損失占農作物保險賠償的20%，而地域和個性的差異導致的逆選擇性，更使得農業保險經營者賠付率居高不下。問題的原因除了保險市場的信息不對稱等原因外，保障農業保險良性發展的有關法律法規的缺乏是重要原因。《保險法》是我國一部有關商業性保險的法律，對農業保險不適用。《農業法》也只是泛泛談及，沒有具體的法律規定，有關農業保險的法律法規幾乎仍是一片空白。

二、構建農業政策性保險體系的基本思路與模式選擇

（一）構建的基本思路

對中國的農業保險發展而言，不可能照搬國外的發展模式，不可能完全依賴政府的財政補貼，不可能選擇單一經營主體的道路，不可能缺乏政策性保險體系的構建。國家有關部門正在通過推進七種模式的試點來構建我國農業保險制度的基本框架，即政策性公司經營、相互制公司經營、商業性公司代辦、商業性保險公司經營、外資公司經營、互助合作經營、再保險運作。盡管模式很多，但從系統構建的角度看仍是點的安排，沒有實現從政府（包括中央、地方）支持政策的構建到政策性、商業性保險業務多元化經營主體的形成，以及政府、企業、農產之間效益平衡和持續循環的系統部署。

對我國農業政策性保險體系的構建，必須在借鑒、遵循國外先進經驗和共性規律的基礎上，著眼我國國情和農業、保險業發展的客觀實際，立足現有金融資源（主要是政策、機構），以政府支持、全社會廣泛參與為導向，以農業政策性保險業務為主線，以農業政策性金融機構職能完善為內容，以政策性業務商業化運作為特征，以農業政策性金融機構主辦，商業性保險公司、農村合作經濟組織、農村金融機構經營為組織形式，充分發揮政策性金融、商業性金融的整體效能，加快建立保障有力、運營高效的農業政策性保險體系，為政府支持和保護農業提供有效手段。

（二）構建模式選擇

根據國際經驗，綜合業內的觀點，構建農業政策性保險體系主要有三種模式：一是政府成立專門的農業保險機構，負責各地農業保險業務的直接經營；二是成立合作性保險組織經營原保險，政府成立專門農業政策性保險機構經營再保險（委托商業性保險公司經營或委托中國再保險公司經營）；三是由商業性保險公司經營原保險，政府成立專門農業政策性保險機構經營再保險。對構建模式的選擇，必須遵循科學、高效、可行、易管的原則，立足我國農業政策性金融機構的現狀，在農村金融體系改革的大框架下去構建。

第一種模式：經營成本高、財政負擔重。新成立的農業政策性保險機構專門經營農業保險業務，不僅要設立新的機構和遍布全國的網絡體系，還要聘用大量的人員，加之專門機構組織體系發展的慣性，勢必導致機構的迅速膨脹。其結果必然造成經營成本較高，財政負擔過重。同時，面臨政府精簡機構的大形勢，也不合時宜，缺乏可行性。但通過專門機構經營農業政策性保險的思路是可取的。

第二種模式：自愿互助難、組織基礎差。農業保險在我國起步較晚，加之農村人口素質較低，收入水平不高，農民的保險意識淡漠，在廣大農村通過農民自愿互助推進農業保險發展的難度非常大。從我國農民合作組織發展的歷史和現實來看，不僅組織基礎薄弱，而且通過成立合作性組織經營保險的政策背景也非常不成熟，與國情不符，更難以擔當如此重任。建立農業政策性保險機構經營再保險的思路應該借鑒，委托商業性保險公司或中國再保險公司經營再保險應有相應的激勵政策和財政資金投入，但必須明確由農業政策性保險機構經營再保險的主渠道作用。

第三種模式：合乎規律、符合國情。立足現有資源、促進多元化發展是我國農業政策性保險體系構建的重要準則。立足現有商業保險公司資源，發揮商業性保險公司經營農業保險的重要作用，不僅是國外的經驗，更是市場化運作的客觀需要。這樣可以充分利用商業保險公司的高效運行機制和網絡體系，實現節約管理成本、完善市場化體制的目標。但必須以單獨核算、分賬管理和政府對經營農業政策性保險進行財政補貼、稅收優惠政策為前提。立足現有農業政策性金融資源，設立專門的農業政策性保險部門負責經營再保險，不僅可以充分利用現有農業政策性金融資源，確保政府目標的真正實現，減少政府財政支出，避免新機構的設立和膨脹，還能夠實現農業政策性保險和農業政策性貸款的有機結合，更有利于實現有效監管，并且切實可行，易于操作。

（三）選擇模式的具體構建

我國農業政策性保險體系的構建，在具體操作上可考慮：由中國農業發展銀行履行農業政策性保險經營的職能，實現政策性銀行混業經營，主要負責再保險經營業務。農業政策性保險業務的經營主體是社會上現有的商業性保險公司、不同性質的經濟組織。以商業化、社會化保險公司和經濟組織經營為主，以農業政策性保險公司直接經營為輔，實現政策性業務、市場化運作、多元化經營。政府制定相應的財政、稅收政策，對經營農業政策性保險業務的商業性保險公司進行支持。財政承擔中國農業發展銀行的經營管理費用。保監會對農業政策性保險業務進行監管。具體見圖1.

選擇在農業發展銀行和商業保險公司基礎上構建農業政策性保險體系模式具有較強的科學性、可行性和可操作性。一是充分借鑒了國際上發展農業政策性保險業務的成功經驗，遵循了農業政策性保險發展的客觀規律。二是充分利用了現有農業政策性銀行、商業性保險公司的資源，實現了政策性貸款和政策性保險的有機融合，有利于發揮政府農業政策性金融政策的整體效能，有效規避信貸資產風險。通過商業性保險公司經營政策性業務是世界各國農業保險經營的趨勢，可以提高經營效益，避免市場壟斷，降低財政支出。三是為農業政策性保險體系的盡快構建提供了現實可行性，易于操作，在農業發展銀行基礎上進行構建，避免了設立機構的巨大財政成本投入，國家財政對農業政策性貸款的財政補貼政策體系已經形成，也可以避免通過中國再保險公司或新成立機構經營農業保險的再保險業務需要新建立財政補償體系政策的復雜性。四是符合政府推進農村金融改革、提高農村金融體系支農作用的主旨精神。

（四）外部環境的營造

采取立足現有政策性金融資源、商業性金融，充分發揮市場機制的作用，構建政策性業務、市場化運作、多元化經營的我國農業政策性保險體系的模式，必須營造良好的外部環境：（1）完善農業政策性銀行職能。作為我國惟一的農業政策性銀行，政府要在農村金融改革總體方案中，對中國農業發展銀行履行支持“三農”的職能進行進一步明確，將農業政策性貸款與農業政策性保險業務有機銜接，發揮農業政策性金融的整體支農效能，適應“三農”發展對農業政策性金融巨大需求的新形勢。農村信用社改革決不是農村金融改革的全部，在農村信用社改革日漸步人正軌后，農業政策性金融改革必然要擺上議事日程。（2）要制定農業保險的專門法律法規，對農業保險的性質、經營方式、保障條件、各級政府的職責、財政補償機制、再保險機制、農民參與形式、監管等內容進行明確和規范。（3）在農業政策性保險試點中，豐富農業政策性銀行經營農業政策性保險的內容。可通過中國農業發展銀行與中國人民財產保險公司的業務合作，盡快開展試點工作。（4）加強對農業政策性銀行、商業性保險公司經營農業政策性保險的監管。