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[摘要]存款保險法律制度是直接針對銀行擠兌和破產倒閉而設計的，目的在于保護存款人的利益，增強公眾對銀行體系的信心，減少擠兌的可能性。我國建立該制度，將有利于維護金融安全，營造公平競爭的市場環境，完善銀行的退出機制，從而提高金融業的效率。

[關鍵詞]存款保險；擠兌；道德風險；公共安全網

一、存款保險法律制度的起源和概況

從19世紀到20世紀30年代，大約每隔20年，世界上就會發生一場大的金融恐慌，造成大批銀行破產。在上世紀30年代的那場大危機中，僅美國一年就有2000多家銀行倒閉。為了應付這種情況，美國國會于1933年通過了《格拉斯——斯蒂格爾法》和《國家住宅法》，隨后設立了聯邦存款保險公司（FDIC）和聯邦儲蓄貸款保險公司（FSLIC），標志著現代存款保險法律制度的建立。存款保險是指符合條件的銀行和各吸收存款的非銀行金融機構（以下簡稱“銀行”）將其吸收的存款按一定的保險費率向存款保險機構投保，當投保的存款機構面臨危機或者破產而不能支付存款時，由存款保險機構代為支付法定數額的保險金。

存款保險法律制度有以下基本功能：一是提高銀行體系的公信力，減少存款人在金融機構出現問題時的擠兌行為，防止個別金融機構倒閉的傳染效應，維護整個金融體系的穩定；二是對存款人的存款提供全額或部分的保險，保護一般存款人的利益；三是建立處理有問題銀行的合理程序，以利于經營不善的金融機構退出市場，降低銀行特別是大銀行的道德風險。作為存款保險制度核心的存款保險機構的主要職能除了保護存款人的利益外，依據不同的情況，許多國家紛紛賦予其金融管理、金融援助和破產管理的職能。在多數西方國家，該制度和銀行業審慎監管、最后貸款人制度統稱為金融監管的三道防線，構成金融監管的基本制度，形成銀行的公共安全網。金融機構倒閉在任何國家都是不可避免的，許多國家建立并完善存款保險法律制度，至1999年全球共有68個國家和地區推行存款保險法律制度。

隨著改革的深入，我國金融體系中潛在的風險正在逐步地暴露，先后發生了中銀信托投資公司、中國農村發展信托投資公司、海南發展銀行以及34家城市信用社等金融機構由于經營風險巨大而被行政關閉的事件，以及其他一些城市和地區金融機構的信用危機和擠兌事件。這些事件表明保護存款者利益、維護金融體系穩定的任務已經提上了議事日程。但在是否引進存款保險法律制度及如何建立我國的存款保險制度等問題上，國內學者的觀點不一致，甚至截然對立。建立存款保險制度是一個涉及面很廣的問題，本文僅就建立存款保險法律制度的利弊，在整個社會經濟、法律制度框架下進行考察。

二、存款保險法律制度的優勢

在現代存款保險法律制度建立之后，1941~1980年間，美國只有242家銀行倒閉，每年平均只有6家銀行倒閉，銀行的倒閉率大大降低了，存款保險法律制度功不可沒。但是，存款保險法律制度的意義決不止于此，在金融和金融監管發展史上，該制度都具有非常深遠的意義。

1.完善金融公共安全網。英國學者道爾將金融監管的基本制度劃分為審慎或預防性監管和保護性監管。審慎監管包括資本充足率要求、流動性要求和一般性銀行監督和檢查等，保護性措施則包括最后貸款人制度和存款保險制度。審慎監管、最后貸款人制度和存款保險制度三者在維護金融安全方面的直接目的、方式和效果各不相同，具有不可替代性。（1）審慎監管在銀行的安全防范措施中處于核心地位，通過加強對銀行市場準入和銀行經營風險的監管，控制銀行風險的形成、積聚和外化，達到事先預防風險和維護銀行系統穩定的功能。但是完善的審慎監管也不能保證風險的完全消除，一旦銀行出現危機，審慎監管則無能為力，需要最后貸款人和存款保險制度作為補充，作為處理銀行危機的手段。（2）由中央銀行行使的最后貸款人職能旨在防止銀行的暫時性流動性危機向清償性危機和系統性危機轉化，通過直接對面臨危機的銀行提供流動性援助來維護金融穩定。中央銀行的這種職能從某種意義上說，是一種事實上的或隱性的保險。該制度具有操作迅速和見效快的特點。但最后貸款人職能的行使是有其局限性的。中央銀行的最后貸款人職能與其同時具有的貨幣政策職能往往相抵觸，過分地利用最后貸款人職能可能導致貨幣供應量的失控，損害穩定貨幣的政策目標。最后貸款人職能行使標準的模糊性和決策的隨意性限制了其防范銀行危機功能的發揮，但是明確的最后貸款承諾又會使銀行過于依賴央行的最后貸款人職能，增強了銀行冒險的積極性。因此，央行行使最后貸款人職能時常常會面臨兩難境地。（3）存款保險制度為存款人提供了直接的保護，其法定性和可預見性增強了存款人對銀行的信任，可以有效地防止銀行擠兌的發生。但是由于保險基金數目的有限性以及資產與負債的不對稱，當面臨銀行體系的大動蕩時，中央銀行的最后貸款人職能顯然是存款保險的必要補充。而且，存款保險制度帶來道德風險和逆向選擇問題，必須通過加強審慎監管以降低其負面影響。再者，審慎監管的完善也會降低銀行危機發生的可能性，降低危機對央行和存款保險機構的壓力。由此可見，三者必須相互補充，相互配合，才能達到維護金融安全的目的。

2.完善銀行的市場退出機制。在市場經濟條件下，優勝劣汰是市場機制發揮作用的必然要求。金融監管要尊重市場機制的作用，遵循適度監管的原則，保持銀行間的適度競爭。當個別金融機構因為經營不善而被市場淘汰的時候，只要不觸發系統性危機，危及金融系統的安全穩定，就應該讓其破產。否則，金融機構的競爭意識就會淡化，經營活力就要受到制約。然而，金融機構的破產畢竟不同于一般的企業，銀行的破產會對社會產生巨大的震蕩，甚至引起銀行的擠兌風潮，危及金融安全。銀行機構的特殊性常常使監管當局面臨兩難選擇，所以，必須建立存款保險制度，從機制上保證金融機構退出市場時其負面效應降至最低。可見，存款保險制度是金融市場退出機制中重要的一環，其存在為金融監管機構采取果斷措施，促使那些效率差的金融機構退出市場，消除了后顧之憂，從而有利于提高金融體系的運作效率。

3.促進銀行公平競爭。在建立存款保險制度之前，人們一般認為大銀行比小銀行安全，大銀行一旦出現問題，國家也不會坐視不管，相比之下，小銀行就處于劣勢。同樣，國有銀行由于有國家的信譽作擔保，比起中小銀行和非國有銀行，這些銀行就會有天然的優勢。建立存款保險制度之后，可以在一定程度上淡化這些金融機構的特殊優勢，有利于增強中小銀行和非國有銀行的競爭力，促進公平競爭，從而提高銀行業市場的效率。

4.穩定貨幣供應量。存款是貨幣供應量的主要組成部分，如果存款性金融機構大規模倒閉，存款大量減少，銀行貨幣供應和擴張功能就會受到損害。同時，如果中央銀行不能適時適量補充這些減少的貨幣，則貨幣供應量將大幅減少，造成經濟的大幅波動和蕭條。存款保險制度既可以預防和減少擠兌的發生，也可以通過對存款人的賠償來補充減少的貨幣供應量，恢復銀行的貨幣供應和擴張功能。因此，弗里德曼和施瓦茨通過實證研究認為，存款保險制度有利于貨幣制度的穩定。

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三、存款保險法律制度的弊端

存款保險制度發揮的公共安全網作用會誘導存款者忽視金融機構的經營狀況和風險，增強了銀行冒險的積極性，導致監管機關過分依賴存款保險制度而放松監管職責。存款保險制度在上述三個方面造成的道德風險問題，成為學者詰難存款保險制度的主要理由。從一般意義上說，道德風險可以視為從事經濟活動的人在最大限度地增進自身效用時做出不利于他人的行為。在保險行業，道德風險是指從保險公司的觀點來看，保險對保險者的行為可能起著逆向調節的效果。存款保險制度引發的道德風險問題具體表現如下：

1.存款者的道德風險。由于存款保險制度保護了存款人的利益，使存款人除了對較高的收益率感興趣之外，無積極性關心銀行的經營業績和安全性，沒有必要監督銀行的業務活動，對存款機構的風險情況也會掉以輕心，甚至缺乏積極性把存款從潛在的破產銀行中取出。存款保險降低了存款人監督銀行的自我保護激勵，使低效率甚至資不抵債的銀行能夠繼續吸收存款，并以低利率與競爭者爭奪市場份額，從而埋下隱患，加大金融體系內部的風險。

2.投保銀行的道德風險。雖然存款保險制度保護的是投保銀行的存款和銀行體系，而不是投保銀行。本身，但是，對存款人的保護意味著存款人擠兌的威脅對吸收存款的機構施加的懲戒不復存在。市場紀律的弱化導致投保銀行在制定經營策略時將存款保險視為一個可以依賴的重要因素，傾向于從事風險較高和利潤較大的銀行業務，如高息攬儲、發放風險較大的貸款，從而增大了其承受的不適當的風險。同時，由于存款保險公司對規模不一、風險等級不同的銀行以統一的保險費率收取不與風險掛鉤的保險費，使得同樣規模但風險性較大的銀行不需要付出更多的保險費，它承擔的風險將由經營保守的銀行所補貼。而利用存款保險獲取補貼的唯一辦法是采取比通常更具風險的姿態，導致經營穩健的銀行紛紛向冒險的銀行看齊，銀行采取冒險行動的沖動和動機增強了。對存款者的保護扭曲了銀行的行為，因為他們知道，一旦出現危機，存款保險公司將挽救它們。特別是當一家銀行出現危機而未被關閉時，銀行就傾向于利用存款保險基金孤注一擲，因為這時全部的損失將由存款保險公司承擔。

3.金融監管當局的道德風險。監管機關工作的重心在于確保金融體系的安全和穩定，而安全穩定最明顯的標志是不發生銀行倒閉事件。存款保險制度由于防止擠兌而使銀行不會因為市場的懲戒作用而倒閉，同時存款保險機構對處于危機的銀行進行的救助使銀行難以倒閉，因此造成監管機關對存款保險制度的依賴。監管機關過于依賴存款保險制度的結果是放松監管的職責，表現為：一是對銀行過度承擔風險的失察；二是對銀行冒險的縱容或者容忍，甚至掩蓋問題。監管當局的道德風險造成的后果是非常嚴重的，它延誤了解決危機的時機，使社會承擔了更為嚴重的代價。

四、建立存款保險法律制度利弊的比較

任何制度都不是至善至美的，在選擇某種制度的時候，我們應該對其利弊進行權衡，在設計具體制度的時候，應該發揮其積極功能，抑制其負面效應。在理論上，任何保險行業都存在道德風險問題，而保險業并未因此從市場上消失。所以，問題的關鍵是如何從制度上防范和控制道德風險。存款保險制度保護的是存款，不是破產的銀行，因此，該制度導致存款人的道德風險，但不會直接激發銀行的道德風險。有限責任的法律制度和銀行業高負債經營的特點使道德風險內生在銀行的運營當中，無論有沒有存款保險制度，銀行業高風險、高收益的沖動都是存在的。將銀行的冒險沖動控制在合理的范圍內，這也屬于委托人和人之間的利益控制問題以及監管問題。銀行業本身就存在道德風險問題，存款保險制度只是在設計不當和伴隨著監管的放松時才會加劇問題的嚴重性。實行單一的保險費率，弱化了存款人的監督激勵，以及對破產銀行處理不當，使存款保險制度強化了銀行本身就有的道德風險。

1.借鑒美國的《聯邦存款保險公司改進法》，我們可以通過制度的設計與執行有效地控制道德風險。例如：將銀行的風險程度與存款保險費率掛鉤；加強對銀行業的監管，防止銀行的過度冒險，抵銷存款保險對銀行體系的扭曲效果。這是防范銀行業道德風險的有力武器。監管當局可以對銀行貸款和投資的種類施加明確的限制，對銀行的資本金要求做出強制性規定；在存款保險法或者金融監管法中明確規定存款保險機構在處理危機時采用各種方式的條件、限度和期限，使其有章可循，減少其決策的隨意性，有效地遏制監管者的道德風險。應當指出，存款保險制度的缺陷并不能掩蓋其巨大的價值，不能否認其對經濟和社會發展將做出的難以估量的貢獻。

我國通過最后貸款人等手段自始至終對存款人的利益予以保護，實行的是隱性的存款保險制度。隨著我國經濟金融改革的不斷深入，其不適應性越來越明顯。首先，隱性的存款保險制度缺乏一個有形的保險基金和明確的“游戲規則”，帶有隨意性和模糊性，不能有效地維護公眾信心。其次，在隱性的存款保險制度下，損失最終均由國家負擔，金融機構不承擔經營失敗的成本，這是不合理的。再次，國家對銀行信用的支持基礎是財政能夠及時救助出現危機的銀行或者政府可以增發貨幣救助出現危機的銀行。但是，由于我國的財政承擔著越來越重的經濟和社會改革的成本和費用，財力有限，已經無力承擔救助成本。而貨幣發行制度的改革使貨幣發行越來越脫離政府的控制，具有更強的獨立性，而且，最后貸款人職能的發揮也是有限的，因此，完全依賴國家信用的基礎已經動搖。我國金融改革的目標是使金融機構真正成為市場活動的主體之一，使銀行從對政府的嚴重依賴中逐漸脫離。在市場化進程中，隨著政府的退出，由于信息的不對稱、不充分，極容易造成存款人的信心崩潰。因此，建立由政府支持的存款保險制度對于維護存款人的信心，在推動商業銀行市場化的同時保持金融體系的穩定極為重要。

2.在市場的競爭中，中小商業銀行既要受到四大商業銀行壟斷地位的限制，又要受到外資銀行的沖擊。中小銀行生存條件的艱難會引起存款人擔心，很容易造成擠兌風潮。建立存款保險制度有利于營造相對公平的競爭環境。當所有的存款人，特別是小額存款人存款的償付得到了來自政府的承諾，存款人將不會歧視中小銀行，從而淡化四大國有銀行的特殊優勢，有利于公平競爭。同時，存款人在選擇銀行的時候，將更注重銀行的服務質量和效率，使銀行面臨更大的競爭壓力，有提高效益的動力。

3.建立和完善金融機構的市場退出機制是提高金融運行效率、優化資源配置和從根本上防范化解金融風險的必由之路。1999年廣東國際信托投資公司開創了我國金融機構的破產先例，清算時對自然人只支付本金不支付利息。金融機構的破產本無可厚非，但卻在境外債權人中激起強烈的反響，嚴重地影響了中國的信用。正是由于我國沒有建立存款保險制度，使我國在處理市場退出時面臨著非常尷尬的局面：不讓其破產，有違市場經濟規則；讓其破產，又會引起社會震蕩。由于沒有建立存款保險制度等機制以保障金融體系和社會的穩定，我國政府通常對金融機構的市場退出采取過于謹慎的態度，貽誤了處理銀行危機的時機，阻礙了市場優勝劣汰機制作用的正常發揮。

綜上所述，存款保險制度有效地解決了銀行擠兌問題，遏制了銀行的系統性風險，維護了金融體系的穩定，還有利于營造公平競爭的市場環境，完善銀行的市場退出機制，從而提高金融業的效率，并且作為金融監管體系的一部分，為防范和化解金融風險發揮了不可取代的作用。雖然該制度也產生了一些負面影響，比如道德風險和逆向選擇，但是這些負面效應可以通過制度的設計與執行而得到有效的控制。由是，我們認為制度創新刻不容緩，建立我國的存款保險制度勢在必行。

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