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［摘要］在經濟快速發展的新時期，我國提出“城鄉統籌發展”的新思路，并在國內首次建立了重慶市和成都市統籌城鄉綜合改革試驗區，以解決城鄉經濟、社會的可持續協調發展問題。城鄉統籌發展中的農業發展問題，是我國經濟發展的基礎問題。在城鄉統籌的農業發展中，需要強有力的金融支持。科學、合理地建立農業保險法律制度，是以金融支撐促進農業經濟發展的重要方面。

［關鍵詞］城鄉統籌；農業保險；法律制度

Abstract:Duringtheperiodoffasteconomicdevelopment,ourgovernmentbringsforwardahomologoussuggestion:[WTBX]theruralandurbanoverallplan[WTBZ],andhasestablishedacomprehensiveexperimentalcommunityforthefirsttimeinChongqingandChenduDistrictsoastoresolvetheproblemofruralandurbandisparityandsustainabledevelopment.Howtodevelopagricultureintheprocessofruralandurbanoverallplanistheessentialissueofoureconomicdevelopment.Theruralandurbanoverallplanneedsfinancialsupport.Therefore,toconstitutealegalsystemfortheagriculturalinsuranceisagreatmatterofpromotingagriculturedevelopment.

Keywords:ruralandurbanoverallplan;agriculturalinsurance;legalsystem

我國歷來重視農業發展問題，歷屆政府都將“三農問題”作為政府工作的重中之重，并在全國范圍內先后采取了農村費改稅、免除農業稅、聯合醫療保險等惠民措施，切實減輕農民負擔、增加農民收入。但是，在我國工業經濟飛速發展并取得舉世矚目的成就的同時，由于我國農地面積廣闊、農業就業人員基數大、農業技術發展水平不高，導致農業發展舉步維艱，城鄉經濟、文化差距進一步擴大，農業仍然是制約我國國民經濟發展的瓶頸。

在解決“三農”問題上，“統籌城鄉經濟社會發展，推進現代農業建設，全面深化農村改革，大力發展農村公共事業，千方百計增加農民收入”，已被寫入了“十一五”規劃。我國農業問題有了良好的政策環境，必將迎來高速、穩定、健康發展的新時期。統籌城鄉發展，必然要求以工促農、以城帶鄉的發展模式，要讓更多的優惠措施、更多的公共服務進入農村，建立地位平等、開放互通、互補互促、共同進步、平等和諧的城鄉經濟社會發展新格局。農業在具備良好的政策環境的前提下，要積極、穩健地搞活農村經濟，必須建立強有力的金融支持。為此，必須通過建立和完善農業信貸，加大對農業的經濟投入力度。通過建立農業保險法律制度、積極有效地在廣大農村開展農業保險，分散農業生產、經營風險，增強農民防災、抗災能力，促進農業經濟發展。農業保險法律制度的建立，對我國農業發展有重大的促進意義。我國應在分析城鄉統籌發展與農村金融體系支撐的基礎上，結合我國農業發展的實際情況，構建我國的農業保險法律制度。

一、城鄉統籌發展與我國農業生產的基本國情

城鄉統籌發展的目標，就是要逐步調整城鄉二元結構、改革城鄉二元體制，完善支農政策體系，加大財政對農村的投入、加快農村基礎設施和社會事業建設、加強合作經濟組織建設和農村社會化服務體系建設［1］。城鄉統籌發展，應結合我國農村實際，重點解決農業和農村發展的薄弱環節。我國農業生產的基本國情體現于以下方面：

首先，我國農業生產經營分散、個體農戶生產經營規模小、抗災能力差。我國是一個傳統的農業國家，人口多，人均占有耕地不足，小農經濟的發展歷史悠久，以家庭為單位的農業生產一直占據農業經濟發展的主導地位，農戶生產經營規模小，難以形成農業的規模化經營。由于我國的地理狀況、氣候條件等自然原因，農業災害頻頻發生，農民的抗災能力較弱。我國農業自然災害發生的頻率、用于保護農業生產自然環境的成本、農業生態恢復成本分別高出世界平均水平的18%、27%和36%［2］。

其次，由于長期小農經濟意識的影響，我國大多數農民的現代經濟、生態農業觀念不強、農業生產技術落后。由于經營分散、規模小，部分農民至今仍“守著自家一畝三分地過日子”；由于許多農民缺乏突破傳統農業生產而轉向經營現代農業的理念，經濟型的綠色農產品生產不足；在農業生產技術方面，牛耕火種的情況在我國農村仍然存在。

農業災害歷來是我國農業發展的障礙，必須發揮全社會的力量來克服這一問題。因此，從立法的角度建立有效的農業風險分散機制，建立和完善農業保險制度,從減輕農民損失的角度間接增加農民收入，也是城鄉統籌發展的重點之一［3］。

二、城鄉統籌發展與農業保險支撐

城鄉統籌發展不是一個單一的概念，具有豐富的內涵：一方面，從思想上要改變過去重工業、重城市而輕農業、輕農村的觀念，將工業促農業、城市帶鄉村、城鄉協調共同發展作為指導思想；另一方面，要通過農村體制改革和農村政策調整打破城鄉界限，加大公共政策對農村的扶持力度，將基礎設施建設更多地向農村轉移，加強農村金融體系建設，減少城鄉分割、縮小城鄉差距。由于我國工業化發展水平迅猛，城鄉矛盾日益突出，城鄉統籌發展的提出，有利于緩解和逐步解決這一矛盾。建立農業保險法律制度，是推進農村金融改革和創新的重要組成部分，對現代農業的發展，為統籌城鄉協調發展，具有以下重要的意義：

首先，我國傳統農業單一經營模式的改變，是農業經營與農村金融協調發展的需要。我國農民素有依靠勤勞的雙手創造財富的優良傳統，但是，這種傳統的生產方式也容易禁錮農民的思維：在農業經濟的發展上主要是依賴于氣候、地理、水文等自然條件和農民的辛勤勞作，而忽視金融運作對農村經濟發展的快速促進作用。農業金融的運作和對農業發展的支持，有利于農村水利、交通等基礎設施的建設，有利于更多的農副產品走進城市，更有利于農民經濟思維的形成,農村經濟的繁榮有賴于農村金融的拉動。

其次，農業保險法律制度的建立，農業保險的運營，是深化農村改革，統籌城鄉經濟發展的必然要求。農業金融體系的建立，是城鄉統籌建設、促進農村經濟發展的重要措施之一，而農業保險又是農業金融體系的重要組成部分。國家采取的種種增加農民收入的措施，僅僅能從外因的角度有利于農業發展，但是，農業的發展僅僅靠政府的扶持并非長久之計，也不能從根本上解決我國三農問題。現階段，我國農業的發展不是缺政策環境，而是缺少分散農業經營風險的法律機制。統籌城鄉經濟協調發展過程中，必須深入農村內部，從內因的角度增強農村經濟發展的動力。農業保險法律制度的建立，能夠規范農業保險的運行，為農業的發展建立金融支撐。

第三，農業保險可為農業生產經營保駕護航。城鄉統籌發展，側重于圍繞如何促進現代農業發展這一主題，而現代農業的發展缺少農業保險，則是不完善的。發達的保險業是商品經濟發展高級階段的產物，在市場經濟高速發展的過程中，任何行業的經營者，都面臨著不同程度的經營風險，采取將風險由特定的一個主體轉向由不特定的眾多主體承擔的保險經營模式，有利于生產經營者長期穩定發展，農業生產經營也不例外。因此,農業保險對農業生產經營風險的分散和保障作用有利于農業的長期穩定發展。

三、我國當前農業保險的立法以及運作狀況

（一）我國農業保險的立法概況

農業保險具有不同于普通商業保險的特殊性，其發展對國家的政策、法律具有很強的依賴性，而我國在農業保險方面的立法幾乎為空白

［4］。同時現行相關立法也缺乏可操作性。20世紀80年代至今農業保險運作狀況不佳，在很大程度上是因為缺乏規范的法律、法規的正確引導，我國農業保險要有長遠的發展，必須納入法治建設的軌道。

我國《保險法》在附則第一百五十五條中規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定。”這種附則規定在于彌補法律條文的不足，是在重點考慮之外而為法律的完善而增加的，本身在《保險法》中仍處于邊緣地位。從1995年以來，《保險法》已經實施了13年，但是“由法律、行政法規另行規定”的農業保險法卻未見蹤影。現行《農業法》第四十六條規定：“國家建立和完善農業保險制度。國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。農業保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農民和農業生產經營組織參加農業保險。”根據該條，一方面，我國當前對農業保險投保實行自愿原則，并不仿照美國、印度等國家在一定程度上實行強制保險，并鼓勵建立民間互助合作保險組織和商業保險公司經營政策性保險［5］；另一方面，這一法條規定也過于原則，并沒有涉及如何建立民間互助合作保險組織等方面，在實際操作中難度較大。

在國家政策方面，2004年《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策意見》明確規定：“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”，2006年《國務院關于保險業改革發展的若干意見》規定：“積極穩妥推進試點，發展多形式、多渠道的農業保險”，“認真總結試點經驗，研究制定支持政策，探索建立適合我國國情的農業保險發展模式，將農業保險作為支農方式的創新，納入農業支持保護體系”。這些政策的先后出臺，顯示了政府對農業保險重視、明確了當前政府積極發展農業保險的態度，但是，其與《保險法》、《農業法》的上述規定一樣，都有可操作性不強的弱點，難以有效實施。

（二）當前我國農業保險的運作情況

我國的農業保險起步較晚，20世紀80年代初，我國才開始推出真正意義上的農業保險。經過將近30年的發展，在農業保險運作方面既有經驗也有教訓，主要體現于以下方面：

1．經營環境

此處的經營環境主要是指農業保險的基礎環境——農業生產狀況和農民參加農業保險的意識狀況，這一基礎環境狀況不佳是導致我國農業保險實施不力的直接原因。20世紀80年代初，農村勞動力充足，農民外出務工的意識還未形成，因此農業發展迅猛，并扮演著為工業發展提供支撐的基礎角色。農民在良好的政策環境下，努力使農地增產、家庭增收。1982年推出的農業保險政策，以分散農業經營風險、增強農民抗災能力為優勢，在全國廣大農村迅速鋪開，并取得積極的效果。

進入20世紀90年代中期，農民在市場經濟浪潮的沖擊下，其心理愿望已經不再停留在80年代吃飽飯、穿暖衣的水平上，考慮得更多的是如何以自己的勞動力投入為家庭創造更多的財富。因此，他們開始進行投入與產出的比較，得出了進城務工比在農村種地合算的結論，民工潮開始了，西部地區大量的青壯年勞動力涌向東南沿海城市，開始將財富夢付諸實踐，有資料顯示，我國農民工數量已經超過2億人

［6］。這批人幾乎都是農村中的主要勞動力。農民正在對農業生產失去興趣，農業保險處于停滯狀態。

2．經營主體

我國農業保險政策剛剛推出時，由于其新穎性而受廣大農民的歡迎，因此發展迅猛。此時，國內的大部分農業保險業務都由中國人民保險公司經營，同時，在局部地區由地方保險公司經營地區性農業保險，如原新疆建設兵團財產保險公司（后更名為：中華聯合財險公司），這兩家企業在我國國內經營農業保險業務的時間最長，經驗也較為豐富。2004年后，保監會先后批準在國內成立幾家地區性農業保險公司，它們包括上海安信農業保險公司、黑龍江陽光農業相互保險公司、吉林安華農業保險公司、法國安盟財產保險公司成都分公司等［7］。從經營農業保險的主體的角度來看，商業保險公司數量在增多，這表明我國農業保險由獨家經營轉向多家經營并存的階段。

3．經營狀況

1982年，中國人民保險公司首先在國內推出農業保險產品，并廣受農民歡迎。在此后近十年時間里，我國農業保險經營狀況良好。這一時期是我國農業保險發展的黃金時期。1992年后，我國農業保險經營每況愈下，截至2004年，農業保險發展每年平均負增長5.9%［8］，保費收入跌入谷底，我國農業保險實施面臨失敗的危險。這種情況引起了國家的高度重視，2004年《國務院關于促進農民增加收入若干政策意見》明確指出，要加快我國農業保險制度的創建和實施。

4．農業保險市場供求狀況

一方面，我國農業保險設計存在缺陷，農業保險產品的種類、覆蓋面有限，特別是自然災害嚴重的地區，農業保險更為薄弱；另一方面，農民年均收入低，承擔農業保險費用的能力較差。在過去的近30年里，我國農業保險采取商業保險公司運作的模式，由于商業保險公司趨利避害的本性所決定，其偏向于在自然災害較輕的地區開展保險服務，但受災較輕地區的農民參與農業保險的熱情并不高，而在重災區，農民即使有愿望，也很難購買到稱心如意的農業保險產品，現有農業保險的商業經營模式難以調和供需矛盾。

四、立足我國實際情況，在城鄉統籌發展中構建我國農業保險法律制度

基于以上農業生產經營的具體國情、農業保險立法以及運作狀況，在城鄉統籌發展的大環境下構建我國農業保險法律制度，必須著力克服以上問題，使我國農業保險法律制度能夠切實地減輕農民農業生產的風險負擔。目前我國構建農業保險法律制度應當解決以下方面的主要問題。

（一）農業保險法律形式

我國現行《保險法》是規范我國保險業規范經營運作、調整保險法律關系的基本法律，但是，其立法精神主要是為適應我國市場經濟的發展、分散各行業經營風險為目的，其采取的是商業化保險模式［9］。這一立法精神并不適合我國農業保險法律制度的構建。這是因為：首先，我國農業保險主要體現政府對農民、農業的扶持，應當采取政策性保險的模式。經過20世紀80年代至今的商業保險公司經營農業保險的實踐證明，我國不能單一地采取農業保險商業化經營的模式，而應在農業保險領域更多地引入政府的干預和引導、監督和管理。其次，如果將農業保險納入現行《保險法》的框架予以構建，不僅在法律規范上難以調和政策性保險與商業保險的矛盾，也難以使商業保險與農業保險在法律規范中做到和諧一致。

因此，我國的農業保險法律制度應采用新的立法模式，即制定以政策性保險為基礎的農業保險專門立法。構建農業保險法律制度應循序漸進。由于我國制定《農業保險法》的立法精神、立法原則等基本問題尚處于法理探討階段，且在學術界并未形成統一意見，制定《農業保險法》較為困難。目前，可以通過先制定一部《農業保險條例》，待運作成熟、并經實踐證明切實可行之際，再考慮制定《農業保險法》。

（二）農業保險立法的基本原則

1．自愿保險原則

是指農民在投保時間、地點、投保對象、投保標的物種類等方面享有自由選擇的權利。農業保險自愿原則已經由我國《農業法》明確規定，2002年修訂《農業法》時保留這一原則是經過慎重考慮的，是符合我國實際情況的。一方面，我國農業人口眾多，自然災害發生頻率較高，影響范圍較大，若實行農業保險強制原則，則政府在保費補貼以及保險金補貼方面負擔過重，雖然在市場經濟高速發展的今天，我國政府也難以承擔巨大的農業保險費用開支；另一方面，我國經營農業保險的保險公司至今還沒有承受農業巨災風險的能力，1998年的特大洪水、2006年四川、重慶的旱災，均造成上千億元的農業損失，若實行強制保險，國內還沒有一家保險公司有如此巨大的財力為此善后。所以，實行自愿原則，還是我國當前農業保險的較優選擇。

2．政府引導原則

是指政府通過采取種種措施，諸如保費補貼、農業生產小額貸款等方式，激發廣大農民參與農業保險的熱情，讓更多的農民參與其中。由于我國政府財力有限，不得不放棄強制保險的模式，故必須采取有效的措施，盡量使農業保險的覆蓋范圍更廣、受益農民更多。采取這一原則，實際就是政府對參加了農業保險的農戶一方面補貼其保費支出，另一方面采取其他如農業災害防范技術指導、農業生產小額貸款等配套措施，吸引農民參加農業保險。這一點與美國的實際強制保險原則具有相似之處，美國采取的模式是：農民若不參加特定的農業保險項目，即不能獲得政府對農戶特定的扶持［10］。

3．獨立經營核算原則

是指經營農業保險的保險公司，對其農業保險業務和其他財產保險業務分開經營、獨立核算。這一原則是由我國農業保險當前面臨的實際情況決定的，即農業保險不應納入普通商業保險運作的模式中。首先，我國的農業保險應定位為政策性保險，“惠民”的本性決定其由政府主導開展；其次，商業保險公司經營農業保險業務，除管理費等運作費用的支出以外，在政府農業保險基金的扶持下，商業風險小；保險公司開展農業保險業務，同樣可以在災害發生較少的年份賺取利潤。應當指出的是，不納入普通財產保險運作模式，是指不像其他財產保險一樣，保險公司以賺取利潤為第一要務。

4．政府補貼原則

就是指政府補貼參保農民的部分保費支出以及發生巨大農業災害時補貼保險公司部分保險金，是我國農業保險得以順利運營的重要保障［11］，實質上就是指政府對參保農戶以及保險公司進行補貼。

（三）農業保險的經營模式

農業保險的經營模式是以政策性保險為基礎的政府主導的保險公司經營模式。政府主導下的保險公司經營模式，是指全國的農業保險業務由商業保險公司經營，但是商業保險公司經營的農業保險業務必須接受政府的監督、管理和審查［12］。由于農民的部分保費以及發生嚴重自然災害后賠償的部分保險金來源于政府，故政府監督、審查商業保險公司農業保險經營情況具有很強的可實施性。同時，我國的一些保險公司，如中國人民保險公司、中華聯合財產保險公司等具有經營農業保險業務的經驗，且配備有農業保險理賠、核算等專業技術人員，讓其繼續開展農業保險業務可以節約政府的管理、培訓等成本。此外,還應逐步探索、積極穩妥推進試點，發展多形式、多渠道的農業保險，特別是鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，并開展農業保險活動。

（四）農業保險基金和政府補貼

建立農業保險基金。基金來源于政府財政，在每年的政府財政預算中保證農業保險基金的及時到位，并專款專用。對農業保險基金的管理、使用在農業保險法中規定嚴格的程序，防止該基金在農業保險開展過程中流失。農業保險基金的管理和使用由農業主管部門負責，通過政府審查合法的方式支出。農業保險基金的使用有兩個方向：第一，用于補貼農民繳納的保費，具體補貼比例應視財政能力和投保農民數量而定；第二，用于補貼商業保險公司在發生嚴重自然災害后的保險金支出。農業保險基金來源于政府財政預算，并通過劃撥的方式，獨立建賬、管理。至于農業保險基金的管理，建議由國務院授權農業主管部門進行。政府補貼，主要內容包括補貼的對象、補貼的數量、補貼的范圍以及補貼的方式等。

有學者認為，再保險應當是我國農業保險立法應當重點考慮的內容之一［13］。再保險從國外立法來看主要是指由政府成立農業保險公司，專門為在國內提供農業保險服務的商業保險公司提供再保險支持，如美國通過聯邦農作物保險公司為各商業保險公司提供再保險［10］。日本也采取由中央統一向國內共濟會提供再保險。

然而，在我國已經建立了“農業保險基金”的情況下，再建立農業再保險機制將成為多余。因為，一方面，農業保險基金與農業再保險都是由政府組建，在為商業保險公司提供救助這一點上具有共性，若二者同時建立，難免重復；另一方面，農業再保險的建立需要創建一套新的機制，即使像中國再保險（集團）公司這樣的國有企業也不具有經營農業再保險的經驗。因此，在現階段以不設農業再保險為宜。

（五）保險合同及保險理賠

在保險合同部分，可以參照《合同法》規定保險合同原則上應該具備的條款，以及合同生效、變更、解除、效力終止細節。保險合同部分應著力體現當事人間的意思自治，尊重農民靈活地選擇適合自身的保險產品，允許雙方當事人約定保險范圍以及其他具體事宜。同時，規定投保人，即農民，有權隨時解除合同，但是應扣除其相應的手續費和已經承保期間的保費；保險人不得享有隨意解除合同的權利，除非農民具有欺詐、虛假理賠等情節。

在理賠部分，建立集中理賠模式，避免農民單獨理賠帶來的諸多不便，即靈活地劃定某一轄區的農戶集體提出理賠要求，并由保險公司的理賠技術人員統一評估、集中賠付；規定農民理賠請求的期限以及保險公司調查、核算以及賠付的期限，以體現農業保險的效率。

總之，在我國城鄉統籌發展過程中，將金融支持引入農村，必將極大地激發廣大農民獻身農業、積極發展現代農業的熱情，農業保險法律制度的建立，必將對我國農村經濟產生巨大的影響。城鄉統籌發展，必定要圍繞如何增加農民收入這一問題，農業保險法律制度的建立，對規范性地分散農民的經營風險具有重大的作用。這一法律制度的構建和完善需要在實踐中不斷探索，以建立適合我國國情的農村保險法律制度。

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