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編者按：本文主要從農業保險體系中政府責任的現狀分析；農業保險中政府責任的合理界定；建國后我國農業保險經歷了曲折發展的五個階段、農業保險與其它保險相比發展速度較慢、政府與市場的角色定位沖突、政府在農業保險中的定位不科學與不合理導致政府與市場角色的沖突、政府責任缺位、農業保險立法滯后、政府財政支持力度不足、政府監管責任不清、缺乏專門針對政策性業務的監管、分類明確農業保險中的政府責任、確定政府在農業保險中承擔的責任種類和具體的責任、分層明確農業保險中的政府責任、政策性農業保險中的政府責任、分級明確農業保險中的政府責任、分別確定中央政府和地方政府在農業保險中的責任等，具體請詳見。

建國后我國農業保險經歷了曲折發展的五個階段，即1950年到1958年的探索階段，1982年到1986年的恢復試辦階段，1987年到1992年的平穩發展階段，1993到2003年的停滯萎縮階段和2004年至今的經營方式多元化改革階段。回顧我國農業保險的發展歷程，可以看出我國農業保險的啟動、恢復、快速發展、萎縮直至停辦都是政府介入的結果，可以說，政府責任的合理界定是保證農業保險持續、健康發展的關鍵和基礎。目前我國的農業保險仍處于較低發展水平，因此有必要對農業保險體系中政府責任的問題進行深入探討。

一、農業保險體系中政府責任的現狀分析

農業保險與其它保險相比發展速度較慢，這是各國經營農業保險的通性。但是，我國農業保險的發展表現得尤其遲緩，個中原因值得深思。農業保險中存在的自然災害嚴重、逆選擇和道德風險問題在其他國家同樣存在，但并不必然產生農業保險停滯不前的后果。我國農業保險的發展緩慢，究其原因是由于政府行為與責任的定位與運作存在問題。

（一）政府與市場的角色定位沖突

政府在農業保險中的定位不科學與不合理導致政府與市場角色的沖突，政府應發揮作用的地方沒有得到很好的發揮，而不應介入的地方卻介入較深，這在一定程度上導致政府與市場的責任不清，給農業保險的可持續發展留下隱患。

新中國建立后實行了長期的計劃經濟體制，走政府主導型的經濟發展道路，政府對經濟的干預不斷加強。由于經濟市場發育極不成熟，市場經濟國家所采用的政府干預經濟的方式不適合于中國經濟，因此，政府擁有強大的國營經濟，以此來控制市場和重要的行業就十分必要。保險業方面，1949年我國設立了中國人民保險公司，經營管理全國各種保險業務，而開展農業保險業務是其重要職能，各級中國人民保險公司都設立了農業保險機構，經營管理農業保險。就是說，在新民主主義經濟體制與計劃經濟體制下，政府對農業保險的責任就表現為國有的中國人民保險公司直接經營農業保險業務。由于保險公司與財政之間建立了“利益共享、風險共擔”的風險承擔體制，財政承諾對保險公司不足支付進行“兜底”，保險公司的經營不再存在業務經營效益上的后顧之憂且可以獲取財政的隱性補貼，這樣，政府意向與農業保險業務發展間自然形成了上傳下達的關系：只要政府給政策，保險公司在機構設置、人員配備上就會大干快上，業務推動上也不惜借助一切手段甚至是行政手段強制展開，政府的過度介入又不可避免地導致“政府失靈”及農業保險的發展陷入困境；只要政府叫停，農業保險就會馬上停辦。

在經歷了30多年的計劃經濟后，中國經濟逐漸向市場經濟轉變，中國人民保險公司的經營體制也在經濟和金融體制改革的推動下進行面向市場的改革。計劃經濟下政府介入農業保險的方式逐漸失去作用，中國人民保險公司代表政府經營農業保險的職能受到削弱。雖然中國人民保險公司仍代表政府經營農業保險，但是由于農業保險虧損嚴重，當中國人民保險公司以“經濟人”角色從事商業保險業務后，必然理性地選擇減少虧損較大的農業保險供給，增大盈利性險種開發的經營方式。由于中國人民保險公司經營農業保險缺少國家財政支持，導致其經營虧損無處補貼，而虧損無人補貼，保險公司只能盡可能向農民收取保費，進而導致了農民支付高額保險費率，保費支付過高又使得農民不歡迎農業保險。農民拒絕農業保險反過來導致農業保險業務進一步萎縮，從而經營農業保險更加虧損，但國家對農業保險缺少有力的財政支持，又使農業保險陷入虧損無人補貼的狀態。這是一個惡性循環的怪圈，其源頭就是政府介入農業保險的方式沒有轉變，政府與市場的角色定位失誤直接導致了農業保險發展的頹勢。

我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，政府干預經濟的手段必須轉變。就農業保險而言，改變目前困境的重要突破口在于重新界定政府在農業保險中的責任，政府要改變計劃經濟體制的經營方式，采取市場手段介入農業保險的發展。

（二）政府責任缺位

1.農業保險立法滯后。農業保險的性質不同于一般商業保險，其經營理念、經營模式、經營手段及管理規則與商業性保險有著本質的區別。因此，政府在農業保險中應擔任制度提供者的角色，它需要通過立法來對農業保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的作用、農民的參與方式、稅收規定、各有關部門的配合、資金運用等方面都進行規范。但我國從1982年恢復辦理國內保險業務至今仍沒有專門的農業保險法律或相關的農業保險實施條例。用來規范商業保險行為的《保險法》從根本上來說并不適用于農業保險，只在第149條規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定。”2002年修訂的《農業法》在第46條中規定：“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。農業保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農民和農業生產經營組織參加農業保險。”雖然它清楚界定了農業保險應按政策性保險來實施，國家鼓勵和支持建立互助合作性保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務，但是，如何建立互助合作性保險組織，如何鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務，并沒有新的法律、法規進行明確規定。同時法律中嚴格的“自愿保險”的規定也不利于農業保險的發展。

法律制度的滯后使得中國農業保險的身份至今不明，因此在實踐中保險公司對農業保險的經營，通常得不到政府應有的支持，造成目前“農民保不起，公司賠不起”，農業保險整體發展水平低的嚴重局面。農業保險法律制度的缺位還導致政府對農業保險的定位不明確。從國外農業保險發展實踐看，政府在開展農業保險中應有的職能和作用通常是以法律的形式加以明確。但中國由于農業保險法律的空白，政府應在農業保險發展中發揮什么樣的作用以及如何發揮作用等都沒有明確，這增加了政府介入農業保險的隨意性，缺乏對政府行為的有效約束，影響了政府在農業保險發展中主體作用的發揮，更直接制約了農業保險的發展。

2.政府財政支持力度不足。從國際經驗看，政府在財政上支持農業保險的方式一般有保險費補貼、經營主體管理費用補貼、再保險補貼以及稅收優惠，而縱觀我國恢復農業保險業務的20多年，中央政府所給予農業保險惟一的優惠政策就是免征保險機構的營業稅，這對促進農業保險的發展顯然是遠遠不夠的。財政支持乏力的結果是中國目前的農業災害損失保險補償不僅水平低，而且農業保險業務本身不斷萎縮。

我國政府對農業保險的財政支持乏力，除了因為財政能力有限以外，還主要源于政府對農業及農業保險的定位偏差：其一，受經濟發展過程中長期重工輕農政策和向城市傾斜的發展戰略的影響，我國絕大部分資源和政策都以城市建設為主進行分配與制定。國民收入的分配格局主要是向城市傾斜；國家的財政收入主要用于城市建設和市民發展，注重培植城市的經濟增長點；實行先城市后鄉村、先市民后農民的資源分配戰略；農村的建設和農民的發展主要由農民自己解決，忽視了農村的發展。由于經濟發展的戰略采取了先城市后鄉村、先市民后農民、先工業后農業，國家公共資源的分配和公共產品的供給主要集中在城市、市民和工業。表現在財政支出上，也是將重點放在城市建設和國有企業改革，對農村及農業的投入明顯不足。其二，農業保險和農業災害救濟作為農業風險管理的兩種手段，兩者各有所長。在農業風險較低的地區，農業保險更為有效；而在高風險地區，農業災害救濟不可或缺。而我國一直將農業保險定位于“政府災害救助的補充”，可有可無。因此，政府對農業生產和農民遭受的自然災害和相關災害的救濟歷來都比較重視，相應地，政府很少采取對農業保險計劃的資金支持。政府的這種農業補貼方式只會造成農民對災害救濟的過度依賴，其結果只會使政府負擔越來越重，而農民自身的“造血功能”越來越差。

3.政府監管責任不清。1980年以前，我國保險機構僅有中國人民保險公司一家，農業保險是其開辦的一個商業險種，中國人民保險公司隸屬于中國人民銀行，兩者之間是上下級垂直領導關系，由中國人民銀行直接監管。從1980年起，具體執行保險監管職能的是中國人民銀行非銀行金融機構管理司的保險處。1995年，中國人民銀行設立了保險司，專門負責包括農業保險在內的保險監管。現在的保險監管機構是1998年成立的中國保險監督管理委員會。在農業保險監管上存在著以下問題：農業保險監管成本高，有效性差。我國保險監管起步晚，技術和經驗缺乏，目前監管的重點仍在條款及費率的審批、手續費標準管理等方面，而對關系到保險行業穩定發展的償付能力、資產負債質量等方面的規定還相當缺乏。監管的科學性、前瞻性不夠，既帶來了繁重的監管任務和監管成本，又不能達到有效監管的目的。缺乏專門針對政策性業務的監管。對不同性質的保險業務，實施不同的監管規則，這是國際慣例。保監會對不同性質的保險業務實施相同的監管規則，將農業保險業務按照商業的監管規則來運作，致使一些扶持農業保險的政策難以落實，這實際上是監管上的滯后。建立對農業保險政策性業務進行管理的監管機制，使扶持政策和優惠措施真正落到實處，是發展我國農業保險必須解決的問題之一。

二、農業保險中政府責任的合理界定

農業保險作為一項解決農業風險問題的社會制度安排，其分配的一部分是公共資源，增加的是社會公共利益，其實施運行需要借助政府的力量，需要政府承擔責任；承擔農業保險責任是政府歷史的、本源的職責。盡管在各國農業保險發展的實踐及理論研究中，政府應當承擔什么責任、發揮什么作用始終是爭論的焦點，但不論怎樣，政府在農業保險發展過程中責無旁貸。

科學確定政府在農業保險中的責任應遵循以下原則：政府主導與責任分擔，在堅持政府主導推進農業保險的同時，將政府職責與社會負擔相結合；設計、監管與實施合理分離；財權與事權相統一，實現農業保險的財政管理體制與業務管理體制的統一，合理劃分中央和地方各級財政對農業保險的預算；有限與有效，合理確定和劃分各級政府在農業保險中的職責，提高工作效率。基于上述原則，現用三分法來明確我國農業保險體系中的政府責任，歸納出農業保險中的政府責任框架體系。

（一）分類明確農業保險中的政府責任

分類明確農業保險中的政府責任，就是確定政府在農業保險中承擔的責任種類和具體的責任。基于上述原則，政府應該承擔財政責任、監管責任和實施責任。

政府的財政責任。政府應建立固定的財政機制，以保證其財政責任得以充分履行。固定的財政機制是指包含穩定的財政來源、確定的支出比例、明確的支出項目等的體制制度。具體承擔的財政責任如下：直接的財政支出，對第一級政策性保險直接給予財政補貼，為了促進和體現公平，這部分的支出比重應該加大；通過稅收優惠間接提供的財政補貼，具體項目應該包括政策性保險的各個險種；承擔農業保險相關機構的運行費用，包括必要的經營管理費用、巨災救濟費用等；為了支持社會力量參與農業保險，應該幫助民間機構解決一些運行中的資金問題。但這部分支出不宜太快增加，要注重通過提高機構的運行效率來逐漸降低運行成本。

政府的監管責任。政府的監管責任應該不斷得到強化，一是因為目前中國監管不足，二是因為監管對農業保險的發展具有極其重要的作用。承擔監管責任的政府部門，應具有權威性和獨立性，以保證監管的效力。應該遵循效能原則確定最佳政府規模，引入機制提高效率，樹立先進的管理理念；健全法律制度、規范政府的監管行為。

政府的實施責任。農業保險的實施內容包括農業保險的推廣和宣傳，政策性農業保險中農業保險費的收取、農業保險保費補貼、經營管理費用補貼的核準及發放、農業風險基金的建立和管理等。從提高政府工作效率來看，農業保險的實施應該盡量交由社會及商業保險機構去完成，這不僅能節約政府資源，也是農業保險逐漸走向社會性的最好體現，而且使政府集中更多的精力于制度運行的監管上。

（二）分層明確農業保險中的政府責任

第一級政策性農業保險中的政府責任。國家重點扶持的重要農作物和畜禽保險應列為第一級政策性農業保險，在一級政策性農險中，政府應該處于主導地位，這不僅是由農業保險制度的準公共品屬性決定的，也是在農業發展中政府的當然責任。隨著農業保險制度的發展，伴隨著責任共擔機制的逐漸成熟，政府主導在財政支出上的體現會越來越明顯，而對其監管責任也會愈來愈強調。

第二級政策性農業保險中的政府責任。第二級政策性農業保險是各地方政府根據自己的財政實力，在第一級政策性農業保險的基礎上，為進一步增強本地農業發展中抵御風險的能力，自行采取的一些具有保障作用的措施機制。這是提高農業保險保障水平的重要手段，政府應該鼓勵和支持，在一定的繳費比例內予以稅收優惠。

商業農業保險中的政府責任。商業性農業保險是政策性農業保險層次的必要補充。在中國政府財政實力還較為有限的情況下，政策性農業保險的保障廣度和深度也處于較低水平。商業性農業保險作為一種有效處理農業自然風險的財務手段，在穩定農業和農村經濟，提高農業抵御自然災害能力和農民受災后恢復生產的自救能力上發揮重要的作用，政府應引導和支持商業性農業保險體系的發展，為其發展創造良好的人才、技術、信息條件。

（三）分級明確農業保險中的政府責任

分級明確農業保險中的政府責任，就是分別確定中央政府和地方政府在農業保險中的責任。

中央政府的農業保險責任。中央政府與地方政府的各項資源不對稱，因而優勢也就不同，中央政府在宏觀把握和整體規劃、管理能力上要明顯強于地方政府，因此，中央政府應擔負農業保險的監督和管理責任，同時還有對地方政府的指導和監督責任。由于高風險地區、貧困地區的客觀存在和地區間嚴重的發展失衡，為了促進公平，中央財政的支出應側重于對貧困地區、高風險地區及重點扶持農牧作物等方面，以更好地體現農業保險制度的公平性。

地方政府的農業保險責任。地方政府應該更多地承擔組織實施責任，各地方政府可以根據本地區的特點和農業生產發展的要求，采取各種形式發展本地區農業保險。地方財政應該主要用來彌補第二級政策性農業保險的經營損失，承擔農業保險的推廣費用，支持農業保險的發展。