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摘要：農民工作為我國勞動者隊伍的重要組成部分，其失業現象是我國失業保險領域中最為薄弱、漏洞較多的環節。迄今為止國務院頒布的《失業保險條例》和各地實施的《失業保險》，取得了一定效果，然而仍然存在突出的應保未保問題、領取條件不合理、統籌層次不高等問題。然而農民工參與失業保險的可行性，源自經濟社會發展進步的推動和需要，來自國家的高度重視，來自農民工群體對失業保險的需求。應該做到擴大覆蓋范圍和提高保障效率并重，增強失業保險制度的就業促進功能，提高失業保險統籌層次，通過職業技能培訓破解失業難題，進而增強農民工參與失業保險的可操作性。

關鍵詞：農民工；失業保險；可行性；可操作性

2019年底我國共有2.9億農民工，他們業已變成國內產業工人隊伍的主體，也是推動國家現代化建設過程中必不可少的重要力量。依法維護他們的失業保險、勞動報酬權益等合法權益，關系他們最直接、最現實、最關心的利益，關乎社會和諧穩定與公平正義。國家和各地高度重視農民工的失業保險權益，相繼頒布了一大批規章制度，為解決他們的相關問題進行了相應的制度探索。

一、失業保險政策的探索

（一）國家制度規定

從相關統計來看，絕大部分農民工在城鎮第二、第三產業就業，不少農民工長期外出務工，已經不再依賴農業種植養殖為生活來源；積極參與城鎮中各種經濟社會活動的同時，農民工的人力資本積累通常較低，因而面臨較大的失業風險。1999年國務院公布實施了《失業保險條例》，為妥善處理失業保障問題，對農民工的失業保險繳費標準和待遇作出如下規定：“城鎮企事業單位按照自身職員工資總額的2%，為合同制農民工人繳納失業保險費。”合同制農民工自身無須繳納相關的失業保險費。2017年經過再次修訂后實施的《失業保險條例》標志著國內失業保險制度進入新發展階段。各省、直轄市、自治區政府紛紛做出針對性的修訂和完善，就包括農民工、城鎮勞動者等群體的失業保險基金繳納、生活補助的標準和辦法出臺相關規定。

（二）地方立法探索

江蘇等一些省市規定，農民工隊伍和城鎮職工的失業保險制度對接，應按照城鎮職工失業后失業保險金標準的2/3，一次性向農民工發放生活補助。江蘇省從2006年開始落實城鄉勞動者協同的失業保險制度。河南省、北京市等部分省市要求，農民合同制職工所在單位應該繳納相應的失業保險費，本人無須繳費；符合條件的失業農民工可領取一次性生活補助，當地政府部門還對領取標準和數額作出了詳細規定。其中值得一提的是，廣東省依據《社會保險法》，結合本省的經濟就業形勢變化修訂和完善《廣東省失業保險條例》，修訂后的《廣東省失業保險條例》已經于2014年7月1號起正式實施，重視發揮其促進就業、預防失業、保障生活的功能，持續完善失業保險制度、保障勞動者的合法權益。它實現了農民工和城鎮職工在失業保險領域的標準待遇統一，從制度程度消除了雙方的差異，采取了同等待遇、同等繳費，促進失業保險政策供給的均等化。廣東省還重視失業保險待遇的提高，強化失業保險對農民工的生活保障功能。新《條例》要求在失業保險金的基礎上提高求職補貼，標準是農民工失業前本人12個月繳費平均工資的15%，領取期限最長為6個月。

二、農民工失業保險現狀

國家和地方近些年來陸續修訂相關條例和制度，通過改善農民工的失業保障狀況取得了一定效果，然而農民工的失業與失業后保障的狀況仍然不容樂觀。

（一）應保未保問題突出

2014年我國農民工參加失業保險披露的調查數據顯示，其失業保險參保率僅為10.2%，外出農民工的參保率更低，僅達到9.8%。他們的工作機會存在的市場風險，部分情況下工資無法落實到位。因為農民工更愿意持有更多貨幣，不愿將資金用來繳納失業保險金。最關鍵的問題是，大多數農民工都存在非正規就業的問題，進而導致農民工的失業保險覆蓋率特別低。農民工本就處于弱勢地位，被社會逐步邊緣化。人們通常認為的農民工高工資是他們省吃儉用、沒有足額繳納社保費用。很多情況下他們的工資收入卻無法滿足自身和家庭的需求，部分時候不得不接受企業主不簽訂勞動合同的苛刻要求。

（二）領取條件不夠合理

比如，連續工作滿一年的條件，部分農民工的流動性強，自身技能存在不足，很多都屬于短期的臨時工身份，難以達到連續繳費滿一年的標準。城鎮企事業單位依據本單位職工工資總額2%繳納失業保險費，工資總額中涵蓋農民工，所以農民工失業時應該得到相應的補助。如果單位沒有為農民工繳納失業保險費，那么農民工無法從單位獲得生活補助；再就是一些農民工缺乏較強的社會保險意識，企業含糊其詞并且沒有為他們繳納失業保險費。只有勞動合同提前解除或合同期滿未再續訂勞動合同，農民工才可能領取相應的生活補助。事實上，超過60%的農民工沒有和用工單位訂立勞動合同，被排除在失業保險制度安排之外，不能享受到相應的失業保險待遇。

（三）失業保險統籌層次不高

由于各省市的經濟社會發展存在顯著差異，各個省市制定、實施自身的農民工失業保險措施，然而其規定不完全相同。一些省市已經制定和實施的農民工失業保險制度日趨成熟，然而部分地方的農民工失業保險制度卻遠遠不夠完善。而且，當前大部分地方的農民工失業保險僅處于地市級的統籌層次，但農民工群體具有顯著的流動性。如此一來農民工失業保險經費的跨市、跨省統籌困難和失業保險基金轉移環節，會不可避免地遭受利益損失。

三、農民工參與失業保險的可行性

（一）經濟社會的推動和需要

近些年來，隨著國家和地方的財政收入逐步增多，各地最低工資水平漸進性提升，生活保障能力逐步增強，經濟高質量發展對高素質勞動者的迫切需求，內需啟動能力有效提升，給付條件非常嚴格的失業保險制度出現了逐步放寬的情況，為逐步緩解農民工群體的隱性失業帶來的收入下降提供良好基礎。2017年末共有6202萬農民工參加了城鎮職工基本養老保險，同比增加262萬人，6225萬人參了基本醫療保險，同比增加1399萬；共有4987萬農民工參加了失業保險，同比增加238萬人。農民工全年參與各類職業培訓累計為898萬人次。2017年全國共為66萬名符合條件的農民工支付一次性生活補助。《失業保險條例》規定：“繳費。連續參保繳費滿1年的失業農民工，可以獲得一次性生活補助。”然而相比于當前國內農民工總量2.9億人的事實，農民工參與失業保險的數量僅為5000萬人，按照城鎮調查失業率6%進行測算，失業的參保農民工將近300萬人，其中失業農民工全年領取生活補助金的比例更少。將參保時間不到一年的失業農民工納入他們的常住地提供失業保障，以讓他們在城鎮穩定生活和工作，保障勞動力隊伍的有效供給。

（二）國家高度重視

2020年以來黨中央、國務院結合我國經濟發展形勢受到世界疫情形勢嚴重影響的情況，經濟社會發展面臨較大的不確定性，社會經濟受到難以預料的諸多因素的掣肘，作出強化基本民生保障力度的決策，要求，以消除疫情給基本民生保障帶來的消極影響，做好困難群眾的生活保障和政策兜底。2020年總理所做的《政府工作報告》將穩就業保民生作為該年度經濟社會發展的優先目標；他要求加大基本民生保障力度，完善相關制度和措施。國家正積極推動農民工增加自身的人力資本積累，以改善他們人力資本積累不高的現狀。農民工高素質的人力資本積累，可以使農民工適應經濟高質量發展過程中的產業結構調整、積極應對疫情導致的經濟形勢不確定等。全面建成小康社會目標的順利實現，其中一個重要原因是國家面向鄉村地區人力資本積累不多的農民工開展職業技能培訓，以化解他們更易于失去工作的問題。這其中，農民工失業保險的實施為他們能夠減緩或弱化他們在勞動力市場面臨的高失業風險，降低失業給其家庭正常生活和日常消費產生的多種不利影響。

（三）農民工群體對失業保險的需求

首先，農民工群體具有顯著的社會身份二重性，他們擁有農村土地承包的資格，又積極參與城鎮服務業與制造業。所以，賦予他們參與失業保險等社會保險，是尊重他們社會身份的重要體現，有利于促進他們社會身份的順利轉換。他們中的很多人都定期繳納各種稅費、權利意識、市民化意識和社會保險意識等不斷強化。而且，隨著他們外出務工時間不斷增多，他們越來越認同城鎮的醫療衛生、教育發展、生活方式等。但因為農民工的職業培訓技能不高、就業信息渠道不充足等因素，農民工失業后實現再就業的難度較大，迫使農民工群體越發需要失業保險為他們提供相應的失業保障。其次，《中華人民共和國勞動法》規定，工作時間較長的合同制農民工人，應與城鎮職工享有相同待遇。然而實際上，農民工的維權意識差、流動性強，很多農民工未被納入我國失業保險的統籌范圍內，2009年湖南省、廣東省農民工失業保險的參保率分別是8.6%和9.2%。農民工群體數量巨大、失業保險參保率如此之低，無法有效保障經濟壓力較大、物價水平持續高漲導致農民工失業后的生活保障。無論他們返回農村或滯留在城市，都對社會穩定產生重大影響，也會妨礙社會和諧與公平正義的實現。唯有逐步改進和完善農民工參與失業保險的適用條例、制度和規范，才能吸引更多農民工參與進來，促進社會公平正義的實現。

四、農民工參與失業保險的可操作性建議

（一）擴大覆蓋范圍和提高保障效率并重

首先，應逐步擴大農民工隊伍的失業保障范圍，持續提升失業保險經辦業務的效率。落實和執行是政策生命力的最主要來源，國家出臺的各項農民工失業保險措施和政策，應該和經辦的具體業務有機結合起來，多方協力推動。同志要求大力促進包括農民工隊伍在內的失業人員通過互聯網申領失業保險金，保障失業人員應保盡保、應發盡發。各地應該嚴格落實人社部《關于進一步推進失業保險金“安全辦、暢通領”的通知》，持續暢通農民工申領失業保險金的渠道，放寬申領時限，對經辦流程和前置程序進行優化和簡化，削減附加條件和證明材料，大力開展網上業務經辦。持續更新農民定期工繳納失業保險金的信息，吸引越來越多的農民工參與進來，逐步拓展失業保障的范圍，強化政策落實的實際效力，快捷方便地保障他們失業后的正常生活，引導符合失業保險條件的農民工失業人員與參保的農民工失業人員領取相應的失業保險待遇，增加他們的政策措施獲得感。

（二）增強失業保險制度的就業促進功能

迄今為止，不少地方頒布實施了《失業保險制度》，然而卻無法發揮失業保險制度的就業促進功能，未能及時有效地為農民工開展針對性的就業技能培訓和信息咨詢，不少農民工缺乏較強的職業技能發展意識，導致其就業的可持續性弱化。為此，可以建立與農民工工作特點相適應的彈性失業保險制度。即，相關部門結合農民工就業缺乏較強穩定性的特點，將不穩定的各種臨時性就業與相對穩定的各種規范化就業密切結合在一起，在相互聯系的基礎上做好區別對待。針對農民工群體處于相對穩定就業狀態的情況，應靈活設置他們的失業保險費率，如提供0-0.5％-1％等多個檔次。供農民工結合本身情況自主選擇，促進效率和公平相統一原則的落地。要結合農民工外出務工的季節性特點，縮短他們繳納失業保險的期限，從一年減少到半年，或不設置相應的期限限制，或實行累計繳納機制或分階段積累繳費的策略。針對農民工工作單位轉移的同時，國家和地方應該從上述兩種方式中選擇更恰當的方法來解決失業保險費用轉移的問題。借鑒德國“短工公司”（類似于國內的中介機構）的經驗，農民工在失業時間內，用工企業、中介機構和失業農民工緊密合作。首先，中介機構雇傭農民工，并結合他們的技能特長和職業技術的優勢，將其借調到用工企業，工人從中介機構得到勞動報酬，由后者處理自身失業保險金的轉移和代為發放，以順利度過失業農民工的失業期，緩解失業給他們帶來的諸多壓力。

（三）提高失業保險統籌層次

首先是各省市、國家相關部門應積極協調，統籌提示失業保險的級別和層次；結合農民工隊伍的工作特點、季節特征和失業保險需求等，構建全國范圍內專門的農民工失業保險統籌機制。它可以減少或避免農民工處于失業狀態或失業保險金跨區域轉移過程中的利益損失。而且，國家要指導各個省市構建合理科學的農民工失業保險銜接體系，完善轉移手續，減少轉移成本。其次，將農民工失業保險納入城鎮居民失業保險體系中，如今江蘇省、廣東省等多個省市已經陸續實施這種方法，并逐步取得預期效果，鑒于農民工群體具有顯而易見的流動性，國家要有效統籌、科學制定面向農民工群體的失業保險制度，而且各省市間同樣要構建農民工失業保險銜接體系，完善轉移手續，減少轉移成本。而且，要結合各地的待遇給付標準、補助領取條件、繳費環節設計等機動而靈活地調整，以適應農民工快速流動的特點。

（四）通過職業技能培訓破解失業難題

首先，結合世界各國的經驗和國內的實際情況，農民工領取失業保險的待遇要結合所在地區的經濟社會發展狀況。它可以涵蓋按月發放的失業醫療補助或醫療待遇、失業津貼、一次性失業補助、家庭成員生活補貼、就業技能培訓和就業咨詢等。其次，失業保險的更高要求在于推動失業人口的就業。盡管新生代農民工的文化程度普遍超過上一代農民工，然而他們的失業率仍然較高，33.5%的農民工都有過1-2個月的失業經歷，失業時間半年乃至更長時間的大致占到30%。通常情況下他們的失業都是受到勞動技能和學歷文化程度的限制。因此，相關部門應該低費或免費為失業農民工開展職業技能培訓，化解他們的職業技能障礙，增強他們的人力資本積累，提供就業咨詢，彌補他們的信息劣勢。再次，社保部門應該組織法律和政策宣講團隊，在農民工聚居場地宣講國家的各項社保政策和法律法規，強化他們的社保意識和權利意識，依法保護自身的合法權益。如此一來，他們在遭遇失業保險糾紛時正確尋求有效的解決方案。

結語

農民工為現代化事業建設作出了不容忽視的貢獻，是新產業工人隊伍的關鍵部分之一。因此，要從主觀意識、客觀層面把握適度科學的農民工失業保險制度，短期內要發揮其剛性生活保障、促進再就業的功能，意識到歷經長期演變農民工失業保險制度必將融合城鎮失業保險體系的趨勢。國家要通過頂層設計和漸進性的制度完善，逐步破解絕大部分農民工在失業保險體系中的缺位問題，通過打破制度桎梏和提升人力資本積累，為有效保障農民工的失業狀況和滿足其美好生活的需要而持續努力。

參考文獻

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作者：何巧云