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摘要：中國農(nóng)村正處于劇烈的社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村原有的養(yǎng)老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成。本文簡要回顧了我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在我國的發(fā)展變遷過程，就新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新性進行了分析。但是，新型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施又面臨一系列障礙，需在今后推進新農(nóng)保制度建設(shè)時進一步改進。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，政府責任，制度銜接

國家統(tǒng)計局根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，鄉(xiāng)村總?cè)丝跒?.2億人；全國農(nóng)村60歲以上人口大約1億。截止到2008年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)也為5595萬人，農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋面不足10%，2008年底有512萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，相當于全國僅僅有5%左右的老人領(lǐng)到了退休金。我國傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式如土地養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老也在城鎮(zhèn)化的過程中慢慢地削弱。伴隨著城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)的是種種難題，如人口老齡化現(xiàn)象，空巢老人現(xiàn)象，種種問題給我國的農(nóng)村老人養(yǎng)老提出了新的挑戰(zhàn)。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有助于解決農(nóng)村養(yǎng)老困境，消除農(nóng)民的養(yǎng)老的后顧之憂，是中國建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的組成部分，也是整個國家朝著社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的一項重要舉措。

一、中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的變遷歷程

我國正式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度最早是由民政部負責的，1992年民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(民辦發(fā)[1992]2號)，我國開始了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立。1998年，轉(zhuǎn)由勞動和社會保障部承擔。1999年《國務院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組保險業(yè)整頓與改革方案的通知》文件指出，當時我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會保險的條件，進行清理整頓，停止接受新業(yè)務，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險。至此，涉及億萬農(nóng)民的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度處于收縮徘徊狀態(tài)。2007年勞動與社會保障部《關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)[2007]31號)，提出推進新型農(nóng)保試點工作的指導原則、辦法、試點選擇。選擇城鎮(zhèn)化進程較快、地方財政狀況較好、政府和集體經(jīng)濟有能力對農(nóng)民參保給予一定財政支持的地方開展農(nóng)保試點，為其他具備條件地方建立農(nóng)保制度積累經(jīng)驗。根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定，從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱新農(nóng)保)試點。2009年試點范圍為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴大試點，到2020年前基本實現(xiàn)全覆蓋。

二、“新農(nóng)保”制度的創(chuàng)新點

“新農(nóng)保”實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇，國家財政全額支付最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金；年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，其符合參保條件的子女應當參保繳費，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。實行個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成的籌資辦法，中央財政對中西部地區(qū)最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)補50%。“新農(nóng)保”制度將管理人員工資和經(jīng)費列入財政預算，同時不再從保費收入和基金運營收入中提取經(jīng)費，并根據(jù)農(nóng)保工作的特殊性探索建立激勵和獎勵機制，保障經(jīng)費需求。這與“原農(nóng)保”政府只給予政策扶持、幾乎不承擔財政責任不同，“新農(nóng)保”強調(diào)了政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險中應有的責任，也加強了農(nóng)民個人在養(yǎng)老保險中的責任意識。“新農(nóng)保”提高繳費標準至每年100-500元5個檔次，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家設(shè)立了調(diào)整機制，農(nóng)村居民可以根據(jù)人均純收入增長等情況適時調(diào)整繳費檔次，確定了新的繳費標準，改善了“老農(nóng)保”保障水平過低的問題。“新農(nóng)保”實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，改變了老農(nóng)保的單一的個人賬戶的模式。新農(nóng)保基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，解決了基金的安全管理問題。

三、新農(nóng)保制度實施的障礙分析

(一)“新農(nóng)保”制度設(shè)計的吸引力不夠，“擴面”面臨較大難度

“新農(nóng)保”計劃2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。而根據(jù)2008年中國人口信息數(shù)據(jù)，而鄉(xiāng)村總?cè)丝跒?.2億人；2008年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)為5595萬人，但是面對如此低覆蓋面，當前經(jīng)濟條件和政策條件下，農(nóng)村養(yǎng)老保險全面鋪開還有很大的難度。首先，“新農(nóng)保”支付標準低，嚴重影響農(nóng)民參保的積極性。如果按照一人一年交100元，國家補助繳費30元，交足15年以后，個人賬戶積累額1950元，按照現(xiàn)行個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139，每個月的領(lǐng)取14塊錢，跟國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金55相差不大，對農(nóng)民的吸引力不足，實際的養(yǎng)老保障功能難以真正發(fā)揮。其次，農(nóng)民的參保意識不夠強，相當部分的農(nóng)民對保險認識不足，了解不夠，會致使參保意識不強。再次，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的設(shè)計偏重于農(nóng)村留守人員，對于被征地農(nóng)民和返鄉(xiāng)的進城務工人員沒有做出合理的設(shè)計，這使得制度的有效覆蓋面降低，推行后難以形成全面的保障網(wǎng)，也不利于以后政府倡導的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的建立。

(二)“新農(nóng)保”的融資面臨可持續(xù)性考驗

國家統(tǒng)計局根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，鄉(xiāng)村總?cè)丝跒?.2億人；中央財政對中西部地區(qū)最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)補50%，中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元，16—59周歲每位參保人員補貼30元，兩項加起來，乘以龐大的人口基數(shù)，總計支出將達數(shù)千億每年。在融資機制上，新農(nóng)保堅持個人繳費、集體補助和財政補貼三方分擔的原則。這使得這項制度的融資面臨一系列問題：1.集體經(jīng)濟十分薄弱，落實新農(nóng)保制度，最大的難點是集體補助是否落到實處，否則，籌資的壓力難免轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民。2.由于公共衛(wèi)生、醫(yī)療技術(shù)的改進和個人健康意識的提高，人類總體生存狀況有所改善，死亡率降低，會帶來預期壽命的增加，可以說，政府是這個計劃的主要出資人和最終擔保人，完全暴露在聚合性的長壽風險之下。3.在目前地方財政普遍吃緊，而承擔的社會事務不斷增加的條件下，新型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一個剛性的制度安排，在一些財政情況不太好的地區(qū)，融資而言就是一個壓力。因此，無論此項投入由中央財政全額承擔，還是由“中央財政根據(jù)地區(qū)不同給予補貼”，支付壓力是顯而易見的，是否會“斷炊”、崩潰，成為很現(xiàn)實的問題，特別是對財力脆弱的地方財政而言。

(三)“新農(nóng)保”制度與其他制度銜接不夠通暢

長期以來我國一直延續(xù)二元的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)在社會保障體制方面也呈現(xiàn)出明顯的二元特征。為滿足不同群體的養(yǎng)老需求，我國現(xiàn)存的養(yǎng)老保險制度形式多樣，針對不同群體有不同的保障規(guī)定。除群體間的制度差異外，地區(qū)間也有明顯的制度差異，如城鄉(xiāng)間的養(yǎng)老保險制度差異、發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)的養(yǎng)老保險制度差異。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)不會改變，二元體制下的人口流動也就在所難免，形式多樣的制度規(guī)定雖然發(fā)揮過一定的積極作用，解決了部分群體的養(yǎng)老問題。但隨著城市化進程的加快，我國養(yǎng)老保險制度差異所造成的危害越發(fā)明顯。

(四)“新農(nóng)保”基金統(tǒng)籌層次低，保值增值渠道狹窄

“新農(nóng)保基金”納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，但是新農(nóng)保沿襲了老農(nóng)保基金管理機制和運營渠道，仍以縣級為統(tǒng)籌單位，保值增殖主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不能直接用于投資。近年來“一年期存款利率”常常是低于物價上漲指數(shù)，譬如2008年，CPI的上漲幅度是5.9%，而一年期儲蓄利息卻不過4.14%。而2009年一年期定期存款利率已經(jīng)降到2.25%，農(nóng)保基金的保值和增值將成為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面臨的主要難題之一。絕大部分基金的管理、運營集中在一般不具備相應的基金管理人才、技術(shù)和投資主體資格的區(qū)縣一級，而由區(qū)縣級管理農(nóng)保基金存在著管理手段缺乏、規(guī)模不經(jīng)濟、易于受當?shù)匦姓α扛深A的問題。縣級統(tǒng)籌，使得基金分散、運營層次低、社會化程度低、基金調(diào)劑范圍小，難以形成規(guī)模效益；體制上存在政事不分的弊端，縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實際上擔當了管理者和投資者的雙重角色；容易致使違規(guī)存放農(nóng)保基金、違規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象的發(fā)生。由于缺乏健全的監(jiān)管機制，導致農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理風險難以得到有效控制。

四、相關(guān)政策建議

“新農(nóng)保”雖然讓農(nóng)村老人能享受“老有所養(yǎng)”的待遇，但目前“新農(nóng)保”的養(yǎng)老保障仍處于初級探索階段，養(yǎng)老金能否在農(nóng)村“普惠”，還有著多方面的難題要解決。因此，在制度設(shè)計時應注意：1.關(guān)于舊農(nóng)保政策的朝令夕改，政策變化無常，致使農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度失去信心。應當確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位，使其具有制度上的穩(wěn)定性。要盡快制定《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》，在《社會保險法》立法中加強新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的地位，通過立法達到政策穩(wěn)定。2.農(nóng)民的制度化保障不應一味地追求“標準的”社會保險模式。目前，我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平條件下，建立城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一模式還難以實現(xiàn)，應根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平，不同人群的農(nóng)村養(yǎng)老方式，不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)狀根據(jù)實際情況，設(shè)計多檔位、多樣化的養(yǎng)老保險品種，供不同經(jīng)濟水準的人群參保選擇，循序漸進，逐步向統(tǒng)一模式靠攏，全國不可搞一刀切。3.為保證新農(nóng)保試點工作的順利開展，各級財政部門應將加強對新農(nóng)保基金的管理，建立健全新農(nóng)保政策配套制度，明確各級政府在社會保險中應承擔的財政責任，各級政府要按分級財政負擔合理比例，徹底改變地方政府財政責任模糊狀態(tài)。4.新農(nóng)保的開展要有針對性地做好宣傳教育工作。農(nóng)村社會保險制度的建立意味著農(nóng)民必須從世代相傳的傳統(tǒng)保障意識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代保障意識，意味著農(nóng)民的心理、生活習慣及價值取向等方面的深刻變化。為此，應結(jié)合農(nóng)民的切身利益將養(yǎng)老保險的必要性、緊迫性對農(nóng)民進行宣傳和引導，調(diào)動人們參保的積極性，使廣大農(nóng)民能夠接受并廣泛參與。

注釋：

徐清照.現(xiàn)階段新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的優(yōu)點與缺陷分析——以山東省為例.山東經(jīng)濟.2009(5).155-157.

宋緒男.新舊制度并行下農(nóng)村社會養(yǎng)老制度發(fā)展摭探.社會保障研究.2009(3).13-17.

許斌.型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的軟肋在哪里.

鄭秉文.新農(nóng)保在試點過程中可能存在五大問題.

方曉紅.經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的思考——以江蘇省無錫市為例.安徽冶金科技職業(yè)學院學報.2009(1).100-106.

王章華.關(guān)于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式的思考.南昌大學學報(人文社會科學版).2009(2).135-160.