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摘要：建立完善新型農村養老保險制度，是我國農村社會保障體系的重大改革。本文從我國農村養老保險制度的現狀以及面臨的問題出發，針對這些問題提出了一些政策性建議。

關鍵詞：新型農村養老保險政府責任對策和建議

2009年7月，人力資源與社會保障部做出重大決策，新型農村社會養老保險試點8月啟動，年內將覆蓋10%左右的縣（市）。新型農村養老保險試點的推行，意味著討論多年的新型農村養老保險終于從理論走向實踐。但“新農保”的實行仍然面對著許多挑戰，這關系到農村經濟社會能否持續穩定發展的大問題。

一、新型農村養老保險面臨的困難

1.新農保制度的吸引力不足，覆蓋范圍難以擴大。“新農保”計劃2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。而根據2008年中國人口信息數據，而鄉村總人口為7.2億人；2008年末全國參加農村養老保險的總人數為5595萬人。面對如此低的覆蓋面，在當前經濟條件和政策條件下，要想將新農村養老保險制全面鋪開還存在很大的難度。

首先，“新農保”支付的標準比較低，這嚴重影響了農民參保的積極性。

其次，大部分農民缺乏對養老保險的了解，致使很多農民參保意識不強。而且新型農村社會養老制度比較偏重于農村留守人員，對那些土地被征收的和城鎮務工返鄉的老農們沒有切實的政策，導致養老保障的覆蓋率低，保障得不到有效的提高，更不利于統籌城鄉社會養老保險體系的建立和實施。

2.籌資難，政府對農保重視不夠。我國新農保的籌資機制是個人繳費、集體補助和地方財政補貼三方共同分擔，且以個人繳費為主、集體補助為輔、國家補貼相比，體現了作為社會保障主體的政府責任。同時，新農保持續發展的關鍵在于地方政府財政支持能力和農村集體經濟的發達程度。在一些試點地區，政府還只是將農村養老保障重點放在縣、鄉鎮地區，而對于一些市區的農村養老保障的重視還有待提高。

目前從一些縣、鄉鎮地區的試點效果看，由于資金來源少，地方財政困難，在具體的實踐工作中，各級政府對建立新農保制度解決農村老年人養老問題的認識程度和重視程度仍然不夠。

3.受二元的社會經濟結構影響，城鄉養老保險制度差異大。我國二元的社會經濟結構決定了我國需用不同的養老保險制度來滿足不同人群的養老需求。我國城鎮養老保險制度發展較早，因此城市化發展較快，大多老年人對養老保險認識較好，籌資方式廣，許多老年人都能得到基本的養老保障。而農村養老保險制度發展較晚，農民對養老保險重視程度不夠高，政策不夠完善，資金少，因而受保障人群少，覆蓋面小。此外，二元體制下各地區的養老保險制度也大不相同。發達地區與貧困地區的農村養老保險制度存在明顯的差異，表現在籌資渠道、政府重視程度和農民意識程度以及對農保基金管理上的差別。城鄉二元經濟結構是我國目前存在的、短時期內不可改變的現實，從某種意義上來說，不同的農保發揮著不同的作用，但同時也存在著一些危害，這關系著我國能否建立健全統一的城鄉養老保險制度。

4.新農保投資管理政策不完善，基金保值增值難。在農保資金管理和運營上，新農保仍然以縣（市、區）為統籌單位，沿用了老農保低層次的管理運營模式。這主要表現為投資渠道單一、基金管理運營層次低、現行基金管理體制不健全、缺乏統一規范的基金投資管理辦法等方面。按規定基金主要存銀行和買國債，在銀行利率和國債收益率持續走低時，基金難以保值。因此，加強中央政府對新農保實施的領導，加大各級政府的財政投入力度，對新農保基金的管理和基金保值增值有著重大意義。

二、建立和完善農村養老保險的對策

1.加快養老保險法制建設，做到有法可依。農村社會養老保險制度必須以法律的形式保證其實施，而不僅僅是社會政策的形式。政府應當重視養老保險的建立，充分發揮強制權為社會養老保險提供完備的法律法規，即提供養老保險立法和各種具體的法律制度體系，根據我國實際情況和各地老年人分布狀況，使各級政府有效的行使自己的權利，結合財政、金融等相關政策體制，合理運用養老資金，在法律的規范下明確職責與權利，規范操作行為，以法制的形式使養老保險這項權利得以實現，確立農村社會養老保險制度的法律地位，符合我國經濟社會發展需要，也是我國構建和諧社會必須實行的政策，更有利于保障農村老年群體。

2.落實政府責任，加大對養老保險的財政投入力度。目前，部分農村地區建立養老保險制度的時機和條件基本成熟，但是還有一部分地區需要財政支持。在這些地區，政府必須加大財政支持的力度，由政府承擔更大的責任，我國養老主要是依靠國家養老為主，單純的依靠國家財政投入養老，農村養老保險的經費來源主要是依靠國家財政補貼和集體補貼來實現的，其中國家財政補貼是農村養老保險的主要資金來源，隨著我國經濟社會的形式的不斷發展，國家將進一步加大對養老保險的財政投入，加之地方政府的有效投入，共同支持農村養老保險制度的建設，強調政府責任的同時，作為農村養老對象的個體，也應該明確個人享受國家的養老政策情況下應該承擔的義務，只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保險所應有的“社會性”和“福利型”，才能調動農民投保的積極性。

3.完善農民養老金個人帳戶制度。我國農村養老保險采取農民個人和集體集資繳費的方式，這種方式是采用完全積累的個人帳戶制，個人繳費和集體補助都完全記入了個人帳戶，受益與繳費完全對應，所以農民理應繳納費用。我國農村養老保障制度采取多方籌集養老金的模式，但不是強迫農民參保，利用相關政策鼓勵和引導農民建立養老金賬戶，在農民自己個人繳納一定資金的基礎上政府再給予一定的財政補貼，引導農民自己管理好個人賬戶，逐步形成“以個人繳費為主，集體經濟繳費為輔和政策資助引導”的籌集機制。

4.規范農保基金管理，提高基金統籌管理層次。目前我國廣大農村逐步建立農村社會養老保險基金制度，這種專項基金作為農民的血汗錢，養命錢，所以必須確保基金的安全。在農村要實現這一目標，必須加強對基金的管理，提高農村社會養老保險基金的統籌層次，集中管理農村養老保險基金，成立專門的機構統一管理，國家通過立法制定基金運行的管理辦法，專門機構依法獨立操作。國家為保證上述措施的有效實施，必須建立適合農村養老保險法律監督體系，使農村社會養老保險基金的籌集做到有法可依、有法必依，順利進行，基金的保值增值達到利潤最大化。

5.發揮家庭養老的優勢，節約養老成本。1996年10月我國實施的《老年人權益保障法》，對老年人的權利做出了明確的規定，子女對老人的贍養是義不容辭的責任。“農村集體組織應切實貫徹此法，使老人的日常生活得到切實保障，對無故不盡贍養義務的子女，視情節輕重，輕則批評教育；重則訴諸法律強制其履行義務”。農村相對于城市經濟比較落后，各種就業機會等不如城市多，許多農村人口向城市轉移，留守老人的問題也日益突出，這部分老人的生活來源主要依靠個人的積累和子女的支援，但日常生活照料卻難以自行解決。因此，政府也可以從制度建設上鼓勵農村家庭養老，例如給予稅收政策的優惠和適當的收入補貼。現階段，由于我國經濟與社會發展中的許多問題和原因，農民養老不可能完全依靠社會，家庭養老仍然是老年保障的主要形式，必須充分發揮家庭養老的優勢，積極實現保障方式的轉變，由傳統的家庭保障轉變為家庭保障與社會保障并舉。

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