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一、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的主要特征

財(cái)政部頒布的《關(guān)于規(guī)范管理社會保障基金的財(cái)政專戶問題通知》[財(cái)社（2012）3號]，提出“社會保險(xiǎn)基金的收取與運(yùn)營都由國家立法部門強(qiáng)制控制，地方政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資中，需按照相應(yīng)的規(guī)范妥善執(zhí)行。結(jié)余資金不能任意使用，也不能用到其他的投資活動中”。

二、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的運(yùn)作現(xiàn)狀

老保險(xiǎn)參保人數(shù)、實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)、基金收入、支出與累計(jì)結(jié)余都在不斷地增加，都在呈上升的趨勢。從人社部公布的數(shù)據(jù)來看，我國2017年1-11月，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)51065萬人，基金收入為2854.3億元，基金支出為2160.4。①可以看出，在2016年的基礎(chǔ)上，也在不斷地增加。從上述的數(shù)據(jù)中可以看出，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)作及管理面臨一個(gè)較大的重要性問題，事實(shí)上，它還面臨著嚴(yán)重的考驗(yàn)。因此在“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”參保人群、基金規(guī)模不斷增加的情況下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能否實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)不僅關(guān)系我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善發(fā)展，更影響著城鄉(xiāng)居民的老年生活水平。

三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的困境

（一）基金統(tǒng)籌層次低，管理分散化。當(dāng)今，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金暫時(shí)形式的是縣級管理，其中參保人繳納的保費(fèi)主要在縣級歸集中，另外投資管理由縣級社會保障部門負(fù)責(zé)，并且縣級管理機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)的投資管理人員、投資主體資格及風(fēng)險(xiǎn)管控體系，其中對縣政府而言，風(fēng)險(xiǎn)管理最小的選擇是銀行存款及國債投資的運(yùn)營。在縣級統(tǒng)籌狀況下，縣級社會保障部門成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理主體，基金的收繳、管理、支出及監(jiān)督的權(quán)力都掌握在縣級單位手里，造成了基金管理的分散化，也給基金投資和監(jiān)管環(huán)節(jié)的有序運(yùn)作埋下了巨大的隱患。分散的碎片化基金無法發(fā)揮投資的規(guī)模化效應(yīng)，現(xiàn)代的多元化資產(chǎn)配置策略也無法靈活運(yùn)用，基金投資風(fēng)險(xiǎn)大且收益無法保證。過低的統(tǒng)籌層次使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理出現(xiàn)投資管理人才匱乏、管理信息不暢、管理流程僵化、監(jiān)管不力等問題。（二）資金籌資不力，缺乏有效激勵(lì)機(jī)制。按黨的十八大提出的“全覆蓋、保基本、有彈性、可持續(xù)”方針，幾年來，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展得到進(jìn)一步深入。目前我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金原則上由三方承擔(dān)，包括個(gè)人、集體、國家，具體要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平及各方能力而定。由于其起步時(shí)間晚，發(fā)展相對還不完善，資金籌集范圍窄，一般主要是個(gè)人繳納、政府補(bǔ)貼的方式。目前在一些經(jīng)濟(jì)條件較差地方，大多數(shù)居民個(gè)人繳費(fèi)往往選擇較低的繳費(fèi)檔次，雖然各地政府一直在積極探索適合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式，但是在一些經(jīng)濟(jì)水平不高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱，政府財(cái)政積累資金不足，可支配收入不多。根據(jù)我國國情，城鄉(xiāng)居民相對集聚的區(qū)域，大多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政可支配少，基礎(chǔ)薄弱，地方政府可投入財(cái)政資源少。另外，盡管政策文件中有對集體補(bǔ)助的表述，但缺乏指導(dǎo)性，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)依靠集體經(jīng)濟(jì)來支援城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展顯然遙不可及，集體補(bǔ)助很難落實(shí)。根據(jù)人社部公布的數(shù)據(jù)測算，自2012年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)運(yùn)行以來，2012-2016年五年間，個(gè)人繳費(fèi)占城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入的比重分別為33%、31%、29%、25%、25%。②總體來看，在基金實(shí)際運(yùn)營過程當(dāng)中出現(xiàn)了過度依賴中央財(cái)政、個(gè)人繳費(fèi)檔次偏低、集體補(bǔ)助缺乏的現(xiàn)象，使基金來源面臨著重重挑戰(zhàn)，基金發(fā)展缺乏內(nèi)生動力。（三）缺乏成熟投資運(yùn)營機(jī)制，基金保障效果不良。據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出收入比從2012年的62.9%提高到了2016年的73%，這無疑給城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)收支平衡帶來了很大的壓力。與此同時(shí)，人口老齡化程度的加深、高通貨膨脹率、基金規(guī)模的擴(kuò)大，使得基金投資運(yùn)營成為關(guān)乎基金保值增值的首要問題。但在過去我國采取了保守型的投資策略，只有國債和銀行兩種投資方式，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)縮水嚴(yán)重。因此我國于2015年8月出臺了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，拓寬了基金投資的渠道，使基金管理模式向采取中央集中運(yùn)營、市場化投資運(yùn)作的方式轉(zhuǎn)變，但目前該養(yǎng)老保險(xiǎn)投資方案缺乏具體操作方案尚未落地實(shí)行，所以目前城鄉(xiāng)居民社保基金投資收益仍然較低。可以預(yù)見的是由于統(tǒng)籌層次較低，以省級為單位委托全國社會保障基金進(jìn)行投資，可委托投資的基金規(guī)模有限;且我國金融市場尚不完善、缺乏成熟機(jī)構(gòu)投資者等原因都給基金投資運(yùn)營帶來較大市場風(fēng)險(xiǎn)，因此基于委托關(guān)系而成立的基金信托管理模任重而道遠(yuǎn)。繳費(fèi)檔次低、政府補(bǔ)貼有限、基金投資收益率低最終造成的后果就是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)給付水平偏低，保障效果不良。以2017年為例，全國城鄉(xiāng)居民月基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低為每人每月70元，江蘇省最高為每人每月135元，這一標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，保障效果不良。（四）監(jiān)管機(jī)制存在漏洞，基金違規(guī)問題凸顯。首先，我國社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系包括行政監(jiān)督、專門監(jiān)督(審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督)、內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督及法律監(jiān)督。但由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，縣市級人社部門既是基金的管理者又是監(jiān)管人，從“執(zhí)行與監(jiān)管分離”的角度看，基金監(jiān)管缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因此造成了眾多基金違規(guī)操作的問題。其次，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律層次較低，特別是各級地方城鄉(xiāng)對基金的監(jiān)督與管理只依靠簡單的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)管相關(guān)政策法規(guī)滯后，使得基金監(jiān)管無法可依。再次，內(nèi)部監(jiān)管效果不良。我國的內(nèi)部監(jiān)管由統(tǒng)籌地區(qū)社保各級監(jiān)管委員會和內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但是監(jiān)管人員由于缺少相關(guān)監(jiān)管知識和手段，使得內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制不能發(fā)揮應(yīng)有作用。最后，基金運(yùn)營管理信息不夠公開透明，基金管理的監(jiān)督與管理缺乏公開與公正性，且又因?yàn)槌青l(xiāng)居民的權(quán)利與法制意識不強(qiáng)，社會監(jiān)管很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。并且，隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入金融市場投資運(yùn)營，如何做好金融混業(yè)背景下的基金監(jiān)管也成為了基金管理的重大課題。

四、解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理管理困境的對策

（一）逐步提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌，有利于形成較為龐大的基金規(guī)模，有利于各地區(qū)養(yǎng)老基金間的互濟(jì)與聯(lián)動，有利于緩解不同地區(qū)基金給付水平的差異。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍處于地級統(tǒng)籌階段，想要完全實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌還需要經(jīng)歷很長的一段時(shí)間，全國統(tǒng)籌則需要經(jīng)濟(jì)與制度的全面支持。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌，是對養(yǎng)老基金統(tǒng)一而有效的管理，是縮小區(qū)域養(yǎng)老基金發(fā)展差異的有效手段。在養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌方面，可以先將基礎(chǔ)養(yǎng)老基金展開全國統(tǒng)籌，在基礎(chǔ)養(yǎng)老基金差距逐漸縮小的過程中，推進(jìn)其他養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次。或者可以先將地市級養(yǎng)老基金統(tǒng)籌，逐漸發(fā)展為省級養(yǎng)老基金統(tǒng)籌，再逐步向全國養(yǎng)老基金統(tǒng)籌方向邁進(jìn)。實(shí)行全國統(tǒng)籌后，可以通過合理劃分市、省及國家各級管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的效率。縣市級社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)。省級社保管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各市、縣的基金調(diào)劑和管理部分后備金。國家社保部門負(fù)責(zé)基金管理政策的頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)基金管理在各個(gè)環(huán)節(jié)的發(fā)展方向。（二）完善基金收繳支出制度體系。1.健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)多方供款機(jī)制。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在財(cái)政補(bǔ)貼方面，仍舊遵照中央財(cái)政補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老基金，地方財(cái)政依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r設(shè)定完備的補(bǔ)助層次。其中中央財(cái)政對中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老基金實(shí)現(xiàn)100％補(bǔ)助，對東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)50％補(bǔ)助。這樣的補(bǔ)貼機(jī)制雖然實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼政策的全覆蓋，卻不能因地制宜地解決當(dāng)前城鄉(xiāng)養(yǎng)老金較低的現(xiàn)狀。其中與國際社會保障投入比例相比，中央財(cái)政的補(bǔ)貼金額較少。其次國家在集體補(bǔ)助方面的制度規(guī)定，并沒有明確的任務(wù)與資金分配，這是導(dǎo)致集體補(bǔ)助額度較低的主要原因。除此之外，要利用各種繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，提升農(nóng)村居民的參保比例。城鄉(xiāng)居民中涵蓋較多的工人、自由職業(yè)者與農(nóng)民，其由于受教育程度、經(jīng)濟(jì)狀況等限制，對養(yǎng)老基金參保沒有明確的意識。地區(qū)財(cái)政可以通過繳費(fèi)年限補(bǔ)貼、多繳多得、長繳多得的繳費(fèi)方式，激勵(lì)廣大城鄉(xiāng)居民踴躍參保。2.確立待遇給付增長機(jī)制。2014年7月1日起，全國基礎(chǔ)養(yǎng)老基金數(shù)額從每人每月55元提高70元，這一政策變化使全國1.4億城鄉(xiāng)居民受益。但相比于物價(jià)水平、工資水平的增長，基礎(chǔ)養(yǎng)老基金數(shù)額的增長幅度依然較小，待遇給付增長機(jī)制還需要長時(shí)間的調(diào)節(jié)與適應(yīng)。因此在待遇給付過程中，不僅要從基礎(chǔ)養(yǎng)老基金數(shù)額、物價(jià)與工資水平等方面考慮，還要從地區(qū)差異、特殊人群方面著手，使待遇給付增長機(jī)制保持穩(wěn)定發(fā)展。（三）建立政府主導(dǎo)下的市場化投資運(yùn)營機(jī)制。要想實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值就必須促使基金向市場化、多元化、專業(yè)化的方向改革發(fā)展，集中投資運(yùn)營下的信托管理模式是必然選擇，該模式的實(shí)質(zhì)就是政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)營、多元化投資。全國社會保障基金理事會可以作為政府主導(dǎo)的集中基金管理機(jī)構(gòu)對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行統(tǒng)籌管理。鑒于政府部門在基金投資運(yùn)營能力、金融市場風(fēng)險(xiǎn)控制能力的局限性，建議由全國社保基金理事會作為委托人選拔有資質(zhì)的外部機(jī)構(gòu)投資者作為人來負(fù)責(zé)具體的基金投資運(yùn)作。為了兼顧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的安全性和收益性，政府尤其是全國社保基金理事會必須肩負(fù)起監(jiān)管的責(zé)任，一方面，通過適度政策優(yōu)惠吸引資本市場中具有成熟管理經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)法人積極參與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營；另一方面，制定嚴(yán)格的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)營機(jī)構(gòu)資格選拔條件，對基金投資的規(guī)模、投資品種、投資風(fēng)險(xiǎn)及收益做明確規(guī)定，并引入市場競爭機(jī)制，力求監(jiān)管適度，確保基金保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（四）完善基金監(jiān)管體系。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，并沒有明確的法律條文予以支持，這為不法分子提供牟利的空檔機(jī)會。與此同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管人員，缺乏專業(yè)的業(yè)務(wù)知識與素質(zhì)水平，監(jiān)管的力度與產(chǎn)生的效果較差。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金運(yùn)營賬目，又從來不對外公開披露。因此審計(jì)與稅務(wù)部門的行政監(jiān)管，就顯得尤為必要。各職能部門間要形成廣泛的協(xié)調(diào)，養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)也要對養(yǎng)老金的業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)核算，展開嚴(yán)格審查。

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作者:宋雨 單位:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院