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摘要：我國養老保險經歷了勞動保險時期、制度創新及改革時期和全面建設時期，最重要的是完成理念上從身份本位的福利制度到作為公民權利的共享制度的轉變。作為一項制度的探索，我國積累了豐富的經驗：堅持中國共產黨領導、試點先行，逐步拓寬、保持適度保障水平和關注轉制遺留問題等。進入新時代，我國養老保險尚面臨一些問題，中華人民共和國成立七十年來積累的養老保險制度改革和完善的經驗對推進以公民權利為本，全民覆蓋的養老保險是巨大財富。

關鍵詞：養老保險；身份本位；公民權利；七十年；經驗

養老保險制度建立初期，享有保障是以身份為依托，身份不同決定能否享有養老保險及享有水平，原有養老保險是身份本位的制度。這里的身份本位是指基于戶口身份、單位性質和職業性質等而建構的社會等級身份，有別于西方福利國家所遵行的社會公民身份。身份本位的另一面就是公民權利。公民權利本是一個現代政治學概念，馬歇爾將公民權利劃分為基本的法律權利、政治權利和社會權利三類。在廣義上理解，公民權利即作為一國公民其能夠享有的最基本的保障措施，如享有基本養老保險就是社會權利的體現。公民權利應該成為社會保障的理念基礎，而社會保障制度的建立和發展則是促進和實現公民權利的一個基本手段。養老保險不是特殊群體的福利制度安排，應成為一種普惠性制度，成為公民基本權利。

一、養老保險歷程回顧

學界對我國社會保險的歷程有二分法和四分法。對于養老保險，筆者傾向于采用三分法：1949年到1985年，為勞動保險時期；1986年到2008年，為制度創新及改革時期；2009年至今，為全面建設時期。（一）勞動保險時期。中華人民共和國成立后，《中國人民政治協商會議共同綱領》提出逐步實行勞動保險制度。1951年2月23日由政務院通過《中華人民共和國勞動保險條例》，規定勞動者及其供養的直系親屬在退休、喪葬等方面的待遇。后來政務院對《勞動保險條例》進行修改擴大實施范圍，包含了商業等13個產業和部門，但覆蓋的人群依然很少，僅是城市就業人群或部分特殊行業職工才能享有，城市中未在正規單位就業人員和農村居民并不在勞動動保險范圍之內。此階段養老保險不能稱為一種獨立的制度安排，其是勞動保險制度的一個子項目，呈現出保障水平低、覆蓋人群少的特點，體現為一種身份本位的福利安排，符合當時的基本國情。中華人民共和國成立后工業優先發展方針，針對重點領域重點人群實施養老保險，加之財力有限，基礎薄弱，無法在所有企業實施，以及政府缺乏治國理政經驗，在探索中發展。“”運動開始，勞動保險領域出現躍進現象，體現最明顯的是農村合作醫療的“一哄而起”，“”開始后負責勞動保險的工會陷入癱瘓，原本建立在勞動保險內的養老保險項目基本被終止。“”之后，1978年召開的第五屆全國人大一次會議通過的《憲法》第49條對勞動者的養老作了原則性規定。同時國務院頒布《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》等法規文件，對恢復“”期間破壞的養老保險起了重要作用。總體上，1985年之前，原有養老保險在恢復、修補，處于徘徊的階段。（二）制度創新及改革時期。由于經濟體制改革，原有養老保險加重了企業負擔，無法釋放企業發展活力，因此在經過多次會議、外出學習和境外社會組織及學者的幫助下，南充、自貢等地不斷對養老制度進行實踐總結，成功經驗在全國推廣。1986年國務院頒布《國營企業實行勞動保險合同暫行規定》，建立了勞動合同制工人的養老保險制度，這份文件確立了企業、個人、國家三方負擔養老保險繳費的原則。國務院1991年和1995年頒布的條例以及1993年黨的十四屆三中全會都對養老保險制度改革提出具體的建議。1997年國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》標志著我國社會統籌與個人賬戶結合養老模式形成，此后2005年，國務院頒布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》成為目前職工基本養老保險制度的實施依據。此階段養老保險制度是對原有保障項目的創新，實施中秉持“效率優先、個人責任”理念，工具性色彩濃，是國有企業改革的配套措施，是推進改革開放的手段，覆蓋人群僅是各種所有制企業職工，依然是身份本位的。但養老保險制度重塑責任分擔的社會保障新觀念，尊重國情與借鑒國外經驗相結合，亦有利于實現制度創新，傳統社會保障制度已經實現了向新型社會保障體系整體轉型，社會保障體系日益體現出政府主導、責任分擔、社會化多層次性等基本特征。可以說，此階段為全面建設時期的養老保險制度奠定雄厚的改革基礎。（三）全面建設時期。2009年9月1日國務院頒布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》要求探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險。2009年全國試點，后在全國范圍內實施，于2014年與城鎮居民養老保險合并稱為城鄉居民基本養老保險，2104年機關事業單位基本養老保險制度改革亦開啟。自此，我國形成機關事業單位養老保險、企業職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險的制度格局，打破了原有身份本位的格局，享有基本養老保險成為公民基本權利，最主要的體現是養老保險的全民覆蓋。截至2018年年末，全國參加基本養老保險人數為94293萬人，其中參加城鎮職工基本養老保險人數為41902萬人，參加城鄉居民基本養老保險人數為52392萬人，覆蓋率在90%以上。作為一項福利制度，養老保險在中華人民共和國成立初和改革開放時期是身份本位的福利機制，現已轉變為一種公民權利。養老保險制度是從滿足特殊群體的需要發展為滿足全體社會成員的需要，補缺型社會福利制度慢慢地在一定程度上被普惠型社會福利制度替代，社會成員的公民權利得到社會福利制度的保障。

二、養老保險積累的經驗

（一）堅持中國共產黨的領導。中華人民共和國成立之初，勞動保險制度建立是在中國共產黨領導下進行的，之后由于中國共產黨治理國家經驗不足出現“”運動、“”，導致原制度遭到破壞。此后養老保險制度都以中國共產黨來領導，模式是黨的重要會議研究通過關于發展養老保險的決定、建議，后轉化為國務院頒布的決定、政策。如黨的十四屆三中全會明確了養老保險基金的社會統籌與個人賬戶相結合的原則，1997年國務院頒布的文件就是在這個基礎之上制定的。黨的十五大以后的歷屆黨代會都會對未來一段時期的養老保險制度定下總基調，國務院在總基調下頒布相關法令促進實施。總結正反兩方面經驗得出，黨的領導對養老保險事業具有舉足輕重的作用。黨的領導可以保障養老保險政策的連貫性，可以匯聚磅礴力量，解決養老保險領域重點、難點問題，保障養老保險健康、可持續發展。（二）試點先行，逐步拓寬。在改革進程中，國家始終堅持把開展試點作為把握客觀規律、積累改革經驗的重要途徑，避免利益格局調整帶來社會的不穩定，保證了制度改革的順利推進。建立職工養老保險就是先通過小范圍試點，在此基礎之上擴大試點，成熟后推行實施，城鄉居民養老保險也是如此。采取此模式一方面是因為我們缺乏養老保險的經驗；另一方面是作為社會主義國家在養老制度設計上并無模板可參照，只能在總結國內外經驗基礎上探索。這種政策實施模式可以對制度的合理性、適用性、社會效應及時觀察、了解，以此對制度進行改良或革新，一旦制度無法實施可立即止損。這是現實情景和歷史參照的良性互動，意義重大。（三）保持適度保障水平。養老保險待遇既要保障退休人員日常生計也不能高于經濟發展水平。我國養老保險在實施中一直保持與經濟社會發展相適應稍偏低的水平。最重要指標是養老金平均替代率，即退休人員平均養老待遇占在崗職工社會平均工資的比例，筆者根據人社部數據計算2018年養老金平均替代率為48%左右。此替代率既可以保障退休職工的基本生活，又不會使養老金支付陷入壓力之中，進而避免陷入福利旋渦。適度基本養老保險金水平是根據歷史和當前經濟社會發展狀況確定，是經濟發展水平在基本養老金上的體現。目前我國50%左右的養老金替代水平整體處于中等水平，是吸取福利國家高福利產生的巨大支付壓力和欠發達國家較低的養老金水平的經驗之舉，符合國情。（四）關注轉制遺留問題。歷史遺留問題的妥善解決關乎養老保險制度良性實施。改革開放后，由于“效率優先”理念影響，產生大批下崗失業工人無養老繳費，面臨同樣遭遇的還有部分“五七工”“家屬工”，中央財政安排資金將500多萬名未參保集體企業員工和“五七工”“家屬工”等群體納入養老保險。歷史遺留問題的妥善解決是對曾為中國經濟社會貢獻力量的勞動者的肯定和尊重，是養老保險作為公民基本權利的體現和審視，是國家對全體公民的莊重承諾和責任擔當。

三、結語

從中華人民共和國成立至今七十年里，我國養老保險領域實現了由身份本位到公民權利的轉變，實現大部分人的覆蓋。養老保險領域存在的一些問題正在不斷解決、優化，如通過全民參保登記計劃解決1億左右未參保群體的參保問題，通過基本養老金中央調劑制度解決基金積累的地域不平衡問題，通過更加順暢合理的轉移接續政策促進勞動力要素跨區域的合理流動。相信隨著人們養老保險意識的加強，國家對養老保險的重視，老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所教、老有所樂的目標在不久的將來會得以實現。

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作者:吳秀才 單位:中共蚌埠市委黨校公共管理教研部