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一、高等院校基本建設財務風險表現形式及成因分析

（一）高校基建財務風險的主要表現形式

1.投資風險

高校基建項目由于受到學校發展規劃、財政狀況、技術等因素的影響，再加上主觀決策存在失誤的可能性，導致基建項目反而拖累了高校自身的發展。高校基建作為公益性的教育事業工作之一，社會效益是其主要目標。國家對高校的硬件條件，例如生均面積等指標有著嚴格的要求，所以高校基建的收益評價應當以是否為科研教育、后勤服務提供硬件保障、是否促進了校園環境和文化建設等為軟性標準。然而目前我國高校基建項目的投資收益指標，側重于經濟效益，而忽視公益效益，沒有設置量化的公益指標，導致很多項目存在重復建設等不經濟的現象。

2.預算風險

目前我國高校基建投資項目在立案階段中，工程部門提供的資金預算，多為參照自身工作經驗而提供的估算數，而在估算書的編制工作中，高校財務部門極少參與。高校領導根據這個估算數作為籌集資金額的依據，當估算數往往低于實際資金需求量，這對日后的籌資工作帶來了難題。基建項目立項后，在工程概算階段，高校聘請的建筑設計單位為了自身利益，主觀刻意抬高設計概算，而高校對此卻沒有相應的限制與復審，這導致項目工程編制的概算，一開始就不切合實際。還有一些高校為了使基建項目獲批，或處于降低稅費考慮，概算編制盡可能地壓縮，等項目審批通過，就把基建項目攤子鋪大。另外有些高校審批部門在批復概算時，做不到正確核實項目成本，盲目削減概算，結果在后續建設中發現資金滿足不了項目需要，概算缺口較大。施工預算專業技術性較強，一般都是由高校基建部門負責編制施工預算，在編制過程中財務部門基本沒有參與編制，內部審計部門是否介入并沒有硬性制度的規定，而是由高校領導主觀拍板決定，使得施工預算編制缺乏制約。審批部門對施工預算的審核也不夠嚴格，最后往往導致實際施工決算數額要超過施工預算金額。

3.負債風險

對擴招所帶來的擴建校區、教學基礎設施等建設需求，高校一般通過銀行信貸的形式獲得基建所需的資金，但對承擔債務的責任意識不強，對各種債務存在的風險認識不足，缺乏科學的財務規劃。貸款前，大多數高校并未對未來的資金流運轉情況進行認真的計算，對歸還貸款的資金保障也未認真考慮，使得貸款規模過大，超出高校承受能力，加上貸款結構過度集中，在還貸高峰到來時，高校將面對巨大的財務風險。據有關統計，至2010年，全國共有1164所地方所屬的普通高校負債金額約為2634.98億元（2011年底省屬高校尚有130多億的貸款余額）。例如有的高校貸10個億蓋了學生公寓，公寓的收費還不夠還貸款利息的，更別提本金了，因為中國學生公寓收費有標準，一年不能超過1500元。據招商銀行一位人士的透露：內地的大學城項目已經被排在“鋼材、水泥、電解鋁”之后，成為又一個高風險貸款項目。高校基建擴張導致的財務風險后果是非常嚴重的，例如東南沿海有一所高校，伴隨著還貸高峰的到來，由于貸款額度太高，已沒有還貸能力，在地方政府的調解下，以“置換”的方式，轉到另外一所大學門下，改換了門庭。很多高校在基建規劃、設計時，盲目追求高標準，導致資金浪費，向銀行舉債不計成本，對相關風險沒有仔細考慮，導致貸款規模遠遠超過自身的償債能力。所以教育部從2005年起，建立直屬高校銀行貸款審批制度和相關資金監控系統。

4.項目實施風險

很多高校在基建項目實施中的內部控制執行力度薄弱，由于內部控制實施主體機構為高校的審計、財務、紀檢等部門，這些部門缺乏獨立性，互相為平級機構，所以難以形成合力，高校內部控制的約束力不強。甚至存在高校領導意志凌駕于內部控制制度之上的現象。高校內部信息失衡也是內控機制失效的原因，例如資金管理信息由財務部門負責，審計監督信息由審計部門負責，基建信息由基建部門負責，彼此間很難獲取其他部門信息。尤其是對施工現場監督的具體操作中，無法核實施工單位上報的信息是否真實合規。有些高校還存在內部部門間的推諉扯皮現象，導致內控執行失效。有些高校為了完成政績，對基建盲目加快速度，提高成本；有的高校隨意調整基建規模和建設內容，結果完工時跟項目規劃設計的預算有較大出入；很多高校基建內控體制不夠規范，導致難以詳盡審核項目款項的每一筆支出，財務部門僅就經濟單據、會計憑證角度進行量化審核，對具體工程造價、用料核算、工作量計算等建筑領域的審核就無能為力，審計部門跟蹤審計模式也沒有在基建審核環節加以應用，這導致施工單位與建工單位易出現串通形成不當的利益共同體，進行吃回扣、虛報支出、甚至腐敗等不法行為，增加了高校基建的資金管理風險。

（二）高校基建財務風險的成因

1.對基建財務風險的嚴重性認識不足

目前我國高校擴招導致規模不斷擴大，但由于絕大部分高校為國家辦學，所以很多高校領導認為高校盈虧應當由國家財政負責。社會環境對高校發展也抱有支持態度，銀行對高校的信貸風險分析不夠重視，對高校信貸審核也比較寬松，這使得高校對基建財務風險持盲目樂觀的態度，過度舉債的行為時有發生，導致籌資風險產生。

2.高校基建相關崗位的權責界定不夠明確

目前我國高校基建管理體制是由高校領導班子和部門負責人組成的建設委員會，總指揮由校領導擔任，項目主要執行部門為財務處、基建處。在該體制中，參與高校基建協同的人員和部門很多，高校內部管理機制如果不夠健全，崗位權責如果界定不清楚，就會產生不協調的問題，遇到問題容易導致各部門相互推諉。然而高校基建是需要高校各部門合作完成的，相關責任與績效考評制度，也需要高校在各層級的統一管理角度下制定，所以在高校各崗位權責不清楚，內部管理不統一的局面下，基建項目必然會存在管理漏洞，造成財務風險。

3.內部控制機制還存在不夠完善的地方

高校基建內部控制機制不夠完善，首先體現在財務、紀檢等部門對基建的監督無法過多的介入，控制機制不完善；另一方面我國高校總體上內部審計機構獨立性不強，有的高校將內審部門并入紀委監察部門，有的甚至列入財務部門中，導致內部審計監督效果流于形式。

4.外部監管機制不健全

高校基建項目雖然有財政資金的支持，但是政府財政部門與高校存在信息不對稱的問題，使得政府對高校無法深入了解負債狀況，監管機制存在一定的漏洞，在加上擴招政策對高校基建擴張的支持，也導致相關財務風險的增加。

二、高校基建財務風險識別及評價指標分析

風險識別是高校基建項目風險防控中最基本也是最首要的程序，不僅要對基建風險進行定性判斷，而且還要采取各式各樣的指標進行定量判斷；不僅要判斷顯而易見的財務風險，還要仔細分析隱蔽性強的、難以防控的財務風險。例如施工單位私自更改施工設計方案以增加施工成本，甚至有高校基建部門與施工單位私下串通吃回扣等腐敗行為。所以風險識別階段一定要應用切實有效的手段、科學深入的方法對基建財務風險進行收集、分類、匯總和識別，并對對財務風險發展趨勢加以監測。高校基建財務風險的評價指標不僅要包括企業財務分析領域的資產負債率、流動負債比率、當期借款占當期貨幣資金的比率；還有事業單位財務分析體系中的投資基金占事業基金的比率（數值越大風險越大）、基建負債占自有資金凈結余（數值越大風險越大）等等，還要結合高校自身狀況和經營特點設置科學的基建投資風險評價指標。

三、高校基建財務風險控制的具體方案建議

（一）進一步強化高校內部預算管理體系

高校基建預算管理體系應納入到高校整個預算體系中，與現有財務管理體制向結合，提高對基建預算管理的監督水平。改變以往粗放式預算編制模式，將單個基建項目單獨作為一項預算進行審核與監管。基建預算編制機構應當加以改革，由財政部門主導，基建部門以技術、信息等提供輔助支持，設置獨立的基建預算審計部門對基建預算進行審計監督，也可考慮外聘審計機構來完成。

（二）對貸款規模加以控制

高校應當加強負債風險意識，科學測算貸款規模，規避財務風險，同時要擴展辦學融資渠道，減緩銀行貸款的償還壓力。高校應當將自身視為市場經濟中自負盈虧的經營單位，將年度預算與中長期預算相結合，引入貸款預算，將信貸融資計劃與自身中長期規劃相結合，在預算編制上應綜合考慮政府財政補助、盈利能力、負債規模、專款專用等要素來制定預算，并將貸款資金績效考核納入預算管理中，加強審計監督，以確保貸款資金用到實處，獲得預期使用效益。高校應當根據自身收入水平來制定貸款規模和信貸資金預警指標，尤其要分析財政撥款收入與學費收入這兩項收入。財政撥款收入基本用于高校工作人員的開支，結余甚少。所以高校償還貸款的主要資金來源渠道還是學費收入，所以在分析信貸風險時，要分析其與學費收入構成要素（例如學生人數）等的對應關系。

（三）對內部控制機制進一步完善

高校應高度重視基建工作中的內部控制建設問題，要根據自身特點和經濟發展規律，制定切實可行適度超前的內部控制監管制度與措施，加強基建工作中的全程監管，防止違規違紀問題發生。高校審計部門對高校基建項目要實施經常性地審計，不僅要對工程造價進行審計，還要對相關手續、支出理由是否合理進行審計，也可以根據會計師事務所的跟蹤審成果進行復核，以判斷是否出現舞弊行為。而且在內控體系建設中，要引入第三方（獨立審計機構），甚至外部監管系統（政府部門），建立外部控制體系參與下的獨立保證機制，外部監管可以在內控機制失效時起到預警和控制作用。

（四）建立財務風險全流程控制方案

高校基建財務風險控制體系中，應當在基建工作的各個環節明確風險點和責任，界定責任部門和責任人，切實建立一套高校基建財務全流程控制方案，應當由基建部門、財務部門、審計部門、高校基建項目領導小組等共同參與，本文建議財務風險實施主體設置為：在工程造價管理階段項目建議書編制（交由發改委部門審批通過）中，財務風險控制實施主體應為高校基建項目領導小組、基建部門；立項投資估算階段項目立項中，財務風險控制實施主體應為基建部門、財務部門；可研投資估算階段，可研報告審查中，財務風險控制實施主體應為基建部門、審計部門。成立項目實施機構中，財務風險控制實施主體應為高校基建項目領導小組、基建部門、財務部門、審計部門；限額設計階段，基建部門、審計部門都應當參與財務風險控制，財務部門應當在詳細設計審查中參與風控工作。在確定合同價格階段，紀檢部門與審計部門應當共同參與各項工作的風控工作，其中計劃審查工作中，合同價格應由審計部門審核后交由政府動態監督，由高校基建項目領導小組、審計部門參與計劃批準工作。在投資控制階段，限額采購、限額施工、工程結算工作都應由基建部門、財務部門、審計部門共同參與財務風險控制；竣工結算階段，基建部門、財務部門、審計部門應共同參與四方驗收，在批準決算工作中，由高校基建項目領導小組和審計部門負責風險防控工作。在總決算階段，高校基建項目領導小組、基建部門、財務部門、審計部門應共同參與竣工驗收工作的風險防控；項目完工后評估則應由高校基建項目領導小組、審計部門負責。在基建項目實施過程中每個環節的財務風險防控責任主體，應當依據其職責要求，構建詳細完整的風險數據庫及相關風險防范文檔。按照財務風險的可能性劃分為若干等級，并將等級指數化，以便于量化分析，綜合匯總后進行是否一般風險或重要風險類的評估。值得注意的是，施工單位采購的建設材料進入施工現場前，高校應當建立材料數據庫，并在系統中模擬出庫及領料制度的運行，所有計入高校基建項目成本的材料，先盤點登記入材料數據庫中，出庫時虛擬登記領用數目金額。在建設材料實際被使用時，高校工作人員應現場盤點進場材料，并和數據庫中的數據相核對，這樣可以使高校在事前掌握項目建設成本和季度，解決施工單位與高校自身間的信息不對稱問題。另外從確定合同價到竣工結算這些項目環節中，高校應當與政府監管部門建立網絡動態鏈接，這可以保證政府監管部門對基建項目實施實時監管，也能一定程度上解決高校內控失效時，外部監管能夠介入，以更好地規避財務風險。高校基建財務風險主要是由于高校對基建項目過度擴張、過度舉債導致的，而且高校基建內部控制中，存在著財務部門、審計部門對基建部門介入不深、監管不力、有關人員業務能力不足等問題，所以高校應當積極控制貸款規模，加強內部控制機制建設，引入風險防控技術、控制手段，提高基建投資項目相關人員的業務能力，并積極引入外部監管力量。這些措施能夠防止高校基建內部控制體系失效，實現基建財務風險的合理、可控。

作者:鄒雪梅 單位:遼寧體育運動職業技術學院