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一、社會的訴求：執法從“管治”“法治”到“服務”的轉變

我國政府自開國以來的職能轉型大致可劃分為三個階段：第一階段，20世紀50年代中期至1999年前為“管治型”階段；第二階段，1999年至2010年，為“法治型”階段；第三階段，2010年至2020年為“服務型”階段。作為一種政府職能形態，“服務型”政府應在法制完備、依法行政得到全面落實的基礎上，以公民本位、社會本位理念為核心，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，是以公正執法為標志并承擔著相應責任的現代型政府。

二、當前消防執法服務中存在的主要問題

當前，我國消防工作仍處于發展的初步階段，社會消防安全保障能力滯后于人民群眾日益增長的消防安全需求的狀況尚未根本改變，與人民群眾對公共消防安全的新期待、新要求還有不小差距，特別是執法隊伍中，少數基層領導和消防監督人員執法為民的觀念和意識不夠強等問題是困擾消防工作發展的瓶頸。1.消防電子執法“事前”存在的問題一是執法人員專業能力不夠高。消防監督管理人員依照法定職權和程序，貫徹實施《中華人民共和國消防法》。“法”不僅包括消防執法過程中涉及的消防法律法規，還包括消防執法的程序。當前很多消防執法人員不熟悉本職崗位應知應會的法律知識和崗位技能，簡單執法、機械執法、粗放執法的現象仍然大量存在。有些消防執法人員不會操作本崗位的電子政務應用系統，離工作要求還有差距。二是執法人員服務意識薄弱。消防電子政務系統是為老百姓申報行政許可服務的，一些監督執法人員沒有從根本上樹立服務意識，情緒執法、人情執法、利益執法、濫用自由裁量權等現象不同程度地存在。2.消防電子執法“事中”存在的問題一是執法的過程不夠公開透明。消防執法應公開的內容主要有：行政許可項目、法律依據、執法程序、執法人員身份、服務承諾、監督舉報途徑等。但由于公開方式的局限性，能夠查看和了解到消防執法知識的人也局限于一些到窗口辦理消防業務的人員。除行政許可外的行政處罰、火災復核等消防業務以及這些業務辦理的流程，只有在內部網絡才能查詢，并且只是指定部分有權限的消防執法人員才能查看。二是消防執法程序不夠正當。“法治”中執法必須程序正當，在西方法治國家里又稱程序正義。程序正當包括兩層涵義：一是指程序設定正當,不偏向、不歧視,符合公平、公正的立法原則；二是指嚴格按規定的程序辦事。程序法是實體法的保障,程序違法會造成實體法施行走樣，偏離立法的軌道。三是執法過程中隨意性較大。隨著國家行政管理體制改革，政府職能逐步由管理型向服務型轉變，通過下放管理權限、簡化辦事程序、推行“一站式”電子辦公系統，群眾的滿意度不斷提高。近年來，全國消防部門也相繼出臺了一系列便民服務措施，但在一些基層單位，管理就是服務的思想還沒有牢固樹立起來，還沒有實現由防范型管理向平等型、服務型、無償型管理的轉變。3.消防電子執法“事后”存在的問題一是事后監督力度不夠強。消防執法分為“事先”監督、“事中”監督和“事后”監督。其中，“事先”監督的效果最佳，“事中”監督其次，“事后”監督的效果最弱。如果“事先”提高執法人員素質，設置好執法程序，就能從源頭上規范消防執法行為，此后的“事中”和“事后”監督就容易很多。以前，由于執法質量考評抽檔、調檔程序設置得不夠嚴密，往往產生很多檔案重新“包裝”的問題，即為了考評而在考前修改執法卷宗。這樣，事后監督就無法對前面的執法行為產生約束力。現在，全國的消防隊伍建設已經實現電子化、實時化，行政審批、行政處罰、日常監督等檔案卷宗全部從網上走程序，逐步提高了透明度、公正性與時效性。二是責任追究體系不夠完善。對于消防執法不力、執法過錯行為采取的處理措施，直接影響著下次的執法行為。因此，責任追究制度是否完善很大程度上決定著執法的規范性。當前，對于“事后”監督和考評普遍存在著考評結果只體現在扣分、通報上，沒有實際的處罰措施，未能對執法個人形成約束力，這樣將導致違法違規執法持續存在而不能得到及時糾正和杜絕。

三、創新社會管理理念，推進消防電子政務建設

消防電子政務建設是一個大課題，也是一項長期性工作。要解決上述問題，突破難點，就必須解放思想、創新工作理念，充分利用現代信息化建設的新手段，加快推進社會消防管理創新，建立健全科學完善的消防監督管理體制。1.社會管理理念的創新社會管理是指政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。而消防機構作為公安機關一個對外的行政部門，其社會管理包括“執法”和“服務”兩個方面。要實現這兩個方面的內容，最直接、最有效的切入點就是通過互聯網建立全覆蓋的消防電子政務體系。首先，要沖破常規思維定勢。長期以來，各級在推動消防監督執法工作的實踐中，形成了一些固定套路、習慣做法。客觀地說，其中既有值得秉承的“傳家寶”，也有不適應新形勢的“老套路”。過去先進不等于現在先進，過去的辦法未必能解決現在的問題。實踐早已證明，社會的每一點進步都與打破慣例有關。社會消防監督執法工作也不例外，墨守成規、死守教條沒有出路，唯有沖破慣例的樊籬，才能不斷解決前進中遇到的新問題。其次，要強化消防監督執法服務理念。執法人員的服務意識建立在兩個基礎之上：一是良好的執法素質；二是消除特權思想。良好的執法素質是依法執法的前提，只有實現“依法執法”，才能有“執法服務”。消防部門應該在互聯網上接受全社會的監督，所有的流程都在網上公開，電子政務系統借公開透明之力，解決執法程序混亂的問題。此外，消防部門還要從根本上走出“重管理、輕服務”的誤區，盡量簡化不必要的審批手續，減少中間環節，提高辦事效率，能讓群眾一趟辦完的決不讓群眾跑第二趟，切實為人民群眾提供優質、高效、便捷、熱情的服務。例如：消防的開業前安全檢查和竣工驗收，群眾可以通過互聯網進行申報，然后具體業務承辦人員登門服務，收取申報資料和進行工程項目的驗收，從而減少群眾來回跑窗口的次數，方便群眾辦事。2.消防監督執法方式的轉變首先，消防監督執法要實現“陽光作業”。消防公開執法是指消防部門在執法過程中，其執法行為應通過為社會公眾所知曉的方式和途徑公之于眾,接受群眾的監督。一是指消防執法行為、執法過程和執法結果公開；二是指執法行為涉及到的法律依據、文件資料和信息情報公開。“陽光執法”意味著社會公眾對執法行為享有知悉權、知情權，同時也便于公眾對執法行為的監督。涉及公開執法的內容是多方面的，包括聽證制度、處罰決定書送達制度等。消防部門應以規范消防執法為核心，大力推進警務規范化建設，做到職權明晰、責任分明，規范各種執法行為和程序，克服隨意性。其次，消防監督執法要實現“高效服務”。以最少的資源消耗提供最大的服務是政府法治的重要任務。消防監督執法不僅是為了對社會進行管理，更是為了服務社會。消防電子系統的全覆蓋，可以最大程度、最高效率地實現社會單位的自我消防安全管理，既能提高消防監督的質量，又能最大限度地減少行政成本。3.消防執法監督機制的建立首先，要建立“事先”消防執法監督機制。一是提高執法人員的執法能力和整體素質，增強執法人員的執法服務意識。監督執法人員要學習法律法規知識，實行監督執法人員任職前法律知識考試制度。實行并完善消防崗位資格考試制度非常必要，基層更是如此。二是設定嚴密的執法程序。保證消防執法程序設定嚴密是消防監督“事先”監督的最好、最有效的方法。電子臺賬要環環相扣，全部有據可查。開展執法行為之前就有很好的載體進行限制和引導，能夠從源頭上規范執法行為。其次，要建立“事中”消防執法監督機制。在消防執法活動中，實體公正與程序公正并重，這就要求消防執法人員在執法過程中依法辦事，不徇私情。例如，消防部門辦理行政處罰案件要對當事人進行處罰時，要先聽取當事人的申辯和陳述意見，然后才依法作出處罰決定。行政處罰中的公開制度、告知制度、說明理由制度、聽證制度以及聽取當事人的陳述、申辯意見等，都體現了程序公正。這些限制和制約則屬于“事中”監督。在執法過程中的監督屬于動態的監督。第三，要建立“事后”消防執法監督機制。“事后”消防執法監督的最好辦法是從當前相對單一的案卷抽卷考評中走出來，建立完善的執法質量考評機制。可以增加檔案網上考評制度，建立完善的電子檔案。建立電子檔案的優勢有四個方面：一是易于保存，保存不受時間限制；二是調檔自如，能夠遠程隨時調檔；三是查看方便，根據業務關鍵字能夠快速提取查詢；四是陽光作業，杜絕檔案造假的問題。這需要建立“執法質量考評電子系統”，該系統可以與現有的一些績效考評系統相銜接，通過多種形式，實時對執法檔案進行考評打分，實現多方位、更有效的執法監督考評。

作者:毛天珂 單位:武警合肥市消防支隊廬陽區大隊