導語：高校銀行貸款研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公立高校銀行貸款是一種自發的制度，在2007年3月份召開的兩會上也成為代表們熱議的一個話題，大家呼吁政府盡快解決高校銀行貸款問題。作者從公立高校和政策性銀行同是公法人、公益性目標的一致性等分析出發，論證了公立高校政策性銀行貸款的特征，對解決公立高校銀行貸款存在問題具有理論意義和實際應用價值。

關鍵詞：公立高校公法人開發性金融軟貸款

政策性銀行為什么能夠成為支持公立高校健康發展的主要力量，或者說公立高校政策性銀行貸款的合法性、可行性，筆者試圖加以論證。

一、政策性銀行和公立高校同系公法人

（一）對公法人的認識

所謂公法人，與私法人相對，是法人制度不斷發展的產物。在古代羅馬法中，法人的團體形態有三種：一種是成員顯現型，指由一定數量成員（社員）構成的團體，如各種協會，其成員的地位和作用得到最大程度的顯現。羅馬法中有人的集合體（UniversitasPersonarum）的概念，它成為以后社團法人的起源。第二種是成員隱現型團體，它是物的集合體（Universitastrerum），如中世紀時的教會團體，其成員的地位和作用不甚明顯,但財產卻顯示得很充分。它以后發展成為現代民法中的財團法人。第三種就是成員不現型團體，如古代羅馬法中的國庫（國家）和市府（地方自治團體），它們擁有獨立的財產并可以獨自享受權利，承擔義務，既是公法主體，具有獨立的公法上的法律人格，同時又是市民社會中具有獨立人格的私法主體。他們的成員不能顯現，和作為“人的集合體”與“物的集合體”的法人不同，它們以后發展成為公法人。

公法人的概念主要見于大陸法系國家，目的是為了區分國家與私法人的不同。這種不同乃在于公法人是由公法設立的；其存在的目的主要不是為了從事民事活動，享受民事權利、履行民事義務、承擔民事責任，而是要為公共利益行使行政權力或提供服務，因而其所享有的權利也主要是公法所規定的行政權力。十九世紀中葉以后，公法人的概念迅速擴充，除國家以外，公法社團、公法財團、公共營造物等也被納入公法人的概念之中，也就是本文下面所指的公法人中的特別法人。但公法人概念雖系繼受民法概念而來，但在發展過程中，卻因公法的獨特性，而形成不同的概念。如民法上的法人，系指自然人以外，由法律所創設的，可以享有權利、承擔義務的抽象組織體，因而只要具有權利能力，就是法人，很少有例外。但公法上卻存在著完全權利能力、部分權利能力及不具權利能力的區分，而公法人只是其中具有完全權利能力的主體。也就是說，公法人不僅可以以自己的名義行使權利與義務，而且可以獨立地承擔責任，不僅可以對抗第三人，而且可以對抗設立它的國家或地方自治團體。

主張區分公法人與私法人者對如何進行區分并無統一標準，而是存在多種學說：

一是目的說。即以公共利益為目的而設立的法人為公法人，以私人利益為目的而設立的法人為私法人。

二是設立依據說。即依公法而設立的法人為公法人，依私法而設立的法人為私法人。

三是設立者說。即由國家或公共團體設立的法人為公法人，由私人設立的法人為私法人。

四是法律關系說。即對國家有特別利害關系并受國家特別保護的法人為公法人，反之則為私法人。

五是權力說。即凡行使或分擔國家權力或政府職能的法人為公法人，反之則為私法人。

六是一般社會觀念說。即依當時的社會觀念認為是公法人者即為公法人，認為是私法人者則為私法人，并沒有一個明確的標準。

筆者認為，上述學說都只從某一方面而不是完整地描述了區分的標準。筆者主張應采目的說與設立者說，即由國家或公共團體以公共利益為目的而設立的法人為公法人。

公私法人的劃分是建立在公私法劃分的基礎上的，是西方學者把法律分為公私法的產物。前蘇聯和東歐國家由于摒棄公法與私法的劃分故不承認公法人與私法人的區分。我國法學理論由于受前蘇聯理論的影響，在一個相當長的時期，將我國一切法律均視為公法，而否認有私法之存在。這一理論產生于、也適應了以前權力高度集中的行政經濟體制的要求。而在社會主義市場經濟條件下，特別是在加入世貿組織后，這種理論顯然已經不能適應現實的需要?；谑袌鼋洕旧淼男再|，在當前強調公私法的區分，具有重大的理論意義和實踐意義。有學者主張，區分公法與私法是建立市場經濟法律制度的前提，力主應區分公法與私法。筆者同意這一主張，并認為，在社會主義市場經濟條件下，只要承認公法與私法的劃分，便存在公法人和私法人劃分的重要價值和意義。我國已有學者肯定這種劃分的法律意義。筆者認為，隨著改革的進一步深入，將會出現更多的、舊的法人分類方法所不能包容的新型法人，如存款保險公司、公證機構等等，只能以公法人與私法人的分類方法來劃分。

（二）我國政策性銀行屬于公法人

我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現的法人。我國現行《民法通則》將法人分為企業法人與機關、事業單位和社會團體法人兩大類。筆者認為，這種分類并不能將我國的政策性銀行這類新出現的法人包括進去。這是因為：

第一，政策性銀行不是企業法人。企業法人是指以營利為目的的、獨立從事商品生產經營活動的法人；其中以營利為目的、具有獨立經濟利益是其重要的法律特征。而政策性銀行區別于其他商業性金融機構的主要特征便是不以營利為目的，專門貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，以追求社會整體效益為依歸；它具有一定的獨立經濟利益，也要加強經濟核算，爭取保本微利，但它并不象商業性金融機構那樣非常強調自己的獨立經濟利益。從另一個角度看，如果政策性銀行為企業法人，那么它們就與商業銀行毫無二致，其設立與運作也必須適用《商業銀行法》的規定，而這顯然是有違《商業銀行法》的規定和國務院有關規定的。因而，我國的政策性銀行不是企業法人。有人認為，我國政策性銀行是國有企業法人，并沒有充足的理由?！秶议_發銀行財務管理暫行辦法》第3條提到，國家開發銀行要辦理工商登記。依筆者理解，這實際上是在把國家開發銀行作為企業對待，因為在我國，只有企業才需要到工商行政管理機關辦理工商登記。

第二，政策性銀行不是機關法人。機關法人是指依照國家法律和行政命令組建的、以從事國家管理活動為主的各級國家機關。它們是代表國家從事管理活動的組織。從不以營利為目的這一特征來看，政策性銀行和機關法人是一樣的；但機關法人另外具有的代表國家從事管理活動、依法享有、行使國家賦予的公權力的特征卻是政策性銀行所根本不具備的。雖然政策性銀行充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理的工具，但政策性銀行本身并不是政府的組成部門，不是國家機關。因此，政策性銀行不是機關法人。

第三，政策性銀行不是事業單位法人。事業單位法人是指從事非營利性的社會各項公益事業的各類法人，包括從事新聞、出版、廣播、電視、電影、教育、文藝等事業的法人，是社會主義精神文明的重要內容。這些法人組織不以營利為目的，一般不參與商品生產和經營活動，雖然有時也能取得一定收益，但屬于輔助性質。在不以營利為目的這一點上，政策性銀行與事業單位法人是一致的；但如前所述，事業單位法人的活動僅限于文化、教育、衛生、體育、新聞、出版等方面的社會公益事業，雖與商品經濟活動不能截然分開，但并不是主要的經濟活動參與者。而政策性銀行的業務活動則主要包括農業發展、基礎設施、基礎產業和支柱產業的支持、進出口貿易促進等我國經濟建設與發展的重要領域，是為專門貫徹、配合政府的社會經濟政策或意圖而開展活動的，以促進社會經濟健康、協調發展，追求社會整體效益為已任，是社會主義市場經濟活動的重要參與者?？梢姡咝糟y行不屬于事業單位法人。有人認為，政策性銀行是根據政府宏觀決策和法規行事，注重實現政府的政策意圖和社會效益，因而政策性銀行應屬于公益法人，而且獨出心裁地稱為“公益（事業）法人”，意在指其為公益性的事業單位法人，不免有些牽強附會，令人費解。

政策性銀行應是公法人。既然我國法律體系在傳統上屬于大陸法，而我國現行民法對法人的分類又不能涵蓋政策性銀行這類新型法人，筆者認為，不妨從公法人與私法人劃分的角度來分析一下政策性銀行的法律性質。筆者認為，政策性銀行應屬于公法人，其理由如下：

第一，政策性銀行的目的和宗旨是服務于公共利益的。政策性銀行不以營利為目的，而應追求社會整體效益，服務于公共目的。之所以如此，是因為政策性金融業務與逐利的經營性業務常常是矛盾的，也就是說，政策性業務是非營利的或低盈利的。比如，一國落后地區的開發，對該國經濟平衡發展、社會安定與進步有很大意義。然而，在經濟現代化過程中，若以營利為指向，則相對缺乏的資金不僅不會流向落后地區，而且會出現從落后地區漏出，流向資金盈利率較高的經濟發達地區。在此情況下，對商業性金融機構而言，追逐營利的理性行為與宏觀經濟發展目標是相悖的。這樣，只有由政府創設的政策性銀行，不以營利為目的，而是服從宏觀經濟社會發展目標的要求，才能向落后地區輸送資金，對于由此而產生的虧損，由政府給予補貼，或擔保其債務。但這并非意味著政策性銀行忽視經營活動的收益，就必然發生虧損。

第二，政策性銀行由國家設立或控制。與商業性金融機構不同，政策性銀行絕大多數是由政府直接出全資或部分出資創立，如日本“二行九庫”、韓國的政策性銀行、美國進出口銀行、我國三家政策性銀行均是由國家出全資創立的；或是由國家作保證而設立。而不論政策性銀行如何設立，它們都是以國家作為后盾，其組織與活動由國家控制和掌握，并與國家、政府保持極其密切的聯系，服從和服務于國家社會經濟發展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社會經濟政策和意圖服務。

第三，一些同屬于大陸法系傳統的國家，如日本、法國，其政策性銀行立法中均規定政策性銀行為公法人。有學者認為，政策性銀行屬于公益（事業）法人；事實上，公益法人屬于社團法人之一種，而社團法人又屬于私法人之一種，因而，這些學者實際上是主張政策性銀行屬于私法人的一種。筆者認為，這是缺乏充分根據的，因而也是不能成立的。只要承認公私法劃分在中國的有效性，政策性銀行是公法人這一命題便告成立。

政策性銀行公法人的法律地位一經確立，就具備了財政性金融的職能，也就從理論上成為支持公立高校的主要力量。

（三）公立高校也屬于公法人

公立高校在依法自主管理學校內部事務時，具有第三種法律地位，即公法人中的特別法人。這一觀點雖然還沒有在我國的立法中得到明確肯定，但已在學術界引起相當強烈的反響并得到初步的共識。高校作為公法人中的特別法人包含兩層含義：首先，高校是公法人，而非私法人；其次，高校與國家或國家機關等一般公法人不同，而是公法人中的特別法人。

公立高校作為公法人，其意義在于首先它是行政主體，是依公法所設立，享有公法所規定的行政權力、履行行政義務、承擔行政責任的主體，其存在目的也首先不是為了從事民事活動或營利、而是為公共利益的目的、為公眾提供服務，在行政法上具有完全權利能力與責任能力、能以自己名義行使權利、履行義務、承擔責任，而且不僅可以對抗第三人，還可以對抗設立它的國家或教育部，也就是說可以對它們提起訴訟。

高校作為公法人中的一類特別法人，與國家或國家機關等公法人也不完全相同。在西方國家，作為行政主體的公法人，首先包括具有濃厚行政色彩的國家及地方自治團體，其次還包括具有一定獨立性、脫離一般行政職能的專門行政機構。這類機構在英國被稱為公法人（Publiccorporation），包括工商企業公法人，行政事務公法人，實施管制的公法人，咨詢及和解性質公法人四類。在法國被稱為公務法人（lesetablissemntspublics），包括行政公務法人，地域公務法人，科學文化和職業公務法人，工商業公務法人四類。在德國，它們是傳來意義的行政承擔者，是公法法人，包括公法團體、公法機構和公法財團。在日本，它們屬于其他行政主體，主要包括營造物法人和公共組合。本文為了行文的方便，將其統稱為公法人中的特別法人。

這些法人雖然名稱各異，但具有一些共同的特點：首先，它們是法人，具有一切法人所共同具有的法律地位。如擁有自己獨立的財產，與設立該法人的國家或地方政府的財產分離，具有獨立的預算，在業務活動中所得到的贏余可以自己儲備，而不是上交給設立它的國家或地方政府，因而具有財政上的獨立性。又如它可以以自己的名義接受捐贈，簽訂合同，起訴和應訴等。其次，它們是依行政法設立的法人，其設立、廢除、變更和內部組織規則由行政法規規定，不受公司法的拘束。其享有的權利和負擔的義務、責任主要是行政法上的，由行政法規規定。第三，它們屬于公法人，具有公法人的某些特征，除上述方面外，它們還可以享有公法人的某些特權，如公用征收，財產不能扣押和強制執行，可以簽訂行政合同，制定規章的行為是行政行為，工作人員可以屬于公職人員等。不過它們之間在享有特權的范圍和程度上是有差別的。最后也是最重要的是，這些公法人中的特別法人，具有獨立的人格，與國家或地方政府保持一定的獨立性，獨立負擔實施公務所產生的權利、義務和責任，并且較少行政機關的官僚風氣和繁瑣程序，體現出相當的自主、自治特色。高等學校就是這些特別法人中的一類，不同于國家等其他公法人。

二、政策性銀行和公立高校具有公益目標的一致性

（一）政策性銀行的公益性目標產生的依據和功能

首先，從政策性銀行產生依據看。凱恩斯認為，社會總需求和總供給要達到均衡，放任自流是不可能實現的。國家必須對整個經濟體系進行控制和調節，才能實現“充分就業”，才能使全社會的經濟活動正常運轉。因此，國家具有調節總需求和總供給達到均衡的作用，而國家實現這個均衡的手段主要是財政政策和金融政策。在市場經濟條件下，市場機制作用明顯，資金必然流向高收益地區，相對落后地區的企業和項目就難以得到資金支持，勢必出現發展不均衡和分配不合理。正如美國著名經濟學家斯蒂格利茨《政府為什么干預經濟》一書中指出：市場是不完美的，單純依靠市場機制無法達到資源的最優配置，需要政府對經濟進行干預，間接參與經濟活動。從信息經濟學的研究來看，由于交易主體之間存在著信息不對稱，極易產生“逆向選擇”和“道德風險”。所謂“逆向選擇”是指由于信息不全面，賣者選擇了信譽或條件不好的買者，如銀行由于調查不充分，選擇了不合格的借款人發放貸款?！暗赖嘛L險”則是指買者在取得貨物后不履行義務，如借款人故意不如期還本付息。為彌補市場缺陷，政策性銀行應運而生。這一方面彌補法規、信息不足等造成的信用缺口，另一方面通過“溢出效應”帶動和引導資金流向，借助政

府力量減輕信用風險。目前，理論界對政策性銀行產生的理論依據存在如下論點：

一是彌補市場缺陷的需要。市場機制是最具活力的經濟運行機制，但其完全有效性只有在嚴格的假設條件下才能成立。因為市場具有自發性、盲目性、滯后性，不能保持產業結構的合理和供求關系的平衡。所以，單靠市場不能實現資源的優化配置和經濟的協調發展，需要利用政府這只“看不見的手”來調控市場的失靈和缺陷。

二是貫徹國家政策，解決現實問題。一個國家的經濟發展，基礎設施、基礎產業的發展是前提條件，但這些領域是社會效益好、經濟效益差，商業銀行不愿涉足，只有依靠政策性銀行。

三是經濟落后國家加速發展的需要。發展中國家大多面臨兩大障礙，市場發育不健全和基礎設施、基礎產業落后。要解決這兩個問題，單靠市場不夠，需要政府適當參與經濟活動。政策性金融是典型的財政投融資,具有準財政屬性,是財政政策的延伸。政策性金融是有助于彌補體制落后和市場失靈、維護國家經濟金融安全、增強競爭力的一種金融形式，政策性銀行是由政府設立的銀行類金融機構，其主要任務是貫徹國家產業政策、區域發展政策，在特定的業務領域專門從事政策性投融資活動，為政府發展經濟,進行宏觀經濟調控和促進社會進步服務，在經營上不以盈利為最終目標。政策性金融與商業金融有完全不同的目標和范圍。政策性金融就是要把政府信用運用于市場，發揮政府和市場兩個優勢；就是要用好用活政府信用，促進經濟發展和制度建設，將融資優勢和政府組織協調優勢相結合，推動經濟發展、體制建設和市場建設。

其次，從政策性銀行的功能看，主要表現在三個方面：第一，公平分配功能。在市場經濟條件下，社會實業資本和商業信貸資金受投資經濟效益影響，無法公平地分配社會資源。如我國東西差異的解決，就需要政策性銀行把國家的產業政策和區域經濟政策結合起來，利用政策性投資的乘數效應，彌補中西部經濟發展的資金缺口，促進國家經濟協調發展。第二，示范和誘導功能。政策性金融體現了政府重點扶持意向和長期發展目標，一定程度上降低了投資領域的信貸風險。如開發性金融作為政策性金融的深化和發展，有助于維護國家經濟金融安全、增強競爭力的一種金融形式。開發性金融為政府擁有、賦權經營，具有國家信用，體現政府意志，把國家信用與市場原理特別是與資本市場原理有機結合起來。開發性金融的活力來自于政府賦權的法定國家信用,通過把政府信用、政府協調與市場原理相結合,充分運用國家信用的高能量,在政府與市場之間架起了橋梁和紐帶,不斷在體制建設和完善市場方面發揮獨特作用,防止和抑制尋租行為,彌補市場失靈和缺損。開發性金融不是商業金融,一般情況下不會直接進入已經高度成熟的商業化領域,而是從不成熟的市場介入,用資金和體制建設來帶動市場的發展。開發性金融的特征是，只要有市場缺損、法人等制度缺損,而又有光明市場前景的投融資領域,能夠進行制度建設的、以整合體制資源取得盈利的,就都是開發性金融的領域。第三，異向配置資源功能。這一功能在資金運用上主要表現兩點：一是彌補性，市場機制和價值規律所遺漏的非價格形式和低效益方面往往有著重大的社會效益，政策性銀行的介入可以彌補資源配置的不足；二是調控性，商業銀行的業務貼近市場，當市場失靈時，就需要政策性銀行參與調控。這種異向配置資源的功能與政策性銀行的特殊身份是相符的。

（二）公立高校的公益性目標

賦予公立高校公法人地位是兩大法系許多國家的共同特點或發展趨勢。究其原因，正是基于公立高等學校是依公法設立，行使一定的公權力，為公益目的存在，但又具有不同于行政機關特征的特殊的行政組織。這種地位，既滿足了國家履行高等教育職能的需要，保證了高校的公益性，又能夠使高等學校避免一般行政上的官僚習氣和僵化手續，保持一定程度的精神自由，也容易得到社會的贊助。同時也有助于司法機關對高等學校進行必要的監督。我國高校與國外公立高校具有類似的特征:高校由國家舉辦并經國家批準設立，都具有獨立的管理機構和法律人格，都需要獨立承擔法律責任；高校開展活動應當以公益為目的；高校行使著部分公共權力；高校又受公共權力的控制程度較大。

三、公立高校的基礎產業地位成為政策性銀行的主要支持對象

基礎設施、基礎產業都是政策性銀行的主要業務領域。而我國公立高校很早就被國家確立為重要基礎產業。同志在第三次全國教育工作會議上的講話中指出：“切實把教育作為先導性、全局性、基礎性的知識產業和關鍵的基礎設施，擺到優先發展的戰略重點地位?！敝该髁私逃l展的方向，確立了教育在社會經濟發展中的重要戰略地位，同時也賦予教育新的歷史使命。朱鎔基同志也明確指出：“要進一步解放思想，發展教育產業”。當前，盡管關于“教育產業化”、“教育市場化"、“教育商品化”等提法遭到非議，但“發展教育產業”已為大家所認同。

根據人力資本理論，教育投資可以促進國民經濟增長。以往，人們將教育作為消費性事業來發展，是由政府提供的一種大家都可以消費的福利。但是現在人們逐步認識到，教育是公益性的事業，但也是一種產業，而且不僅只是一種廣義的產業（廣義的教育產業，是指根據1985年國家統計局提出的中國三次產業劃分的意見，教育屬于第三產業），教育還是一種實實在在的產業。所謂教育產業，是指辦學既要遵循教育規律，也要遵循經濟規律，運用產業發展規律來辦教育，發揮市場作用對教育資源進行合理配置；教育的投入要講求經濟效益，要計算教育成本；學校為社會和個人提供了教育服務，應當適當獲取合理的報償（指非義務教育）；教育管理需要加強質量、效率、競爭觀念，提高辦學效益。

從產業經濟的觀點看，教育作為一種以高知識技能為特征的產業，有必要，也有可能進入市場。教育產業雖然與其他產業相比具有其特殊性，但其產業屬性仍十分明顯。對于一項產業來說，其普遍性的特征是生產性、服務性、經營性和效益性。高等教育階段，具備了上述特性。

教育產業的發展是一個長期的過程，而且資金需要量較大。政策性銀行貸款不同于一般商業銀行，貸款期限較長，授信額度也較大。高校申請政策性銀行貸款，其還款期限要長于商業銀行貸款，還本付息壓力也要小于商業銀行貸款。一直以來,對國家重點扶持的基礎設施建設項目發放貸款是政策性銀行重要的開發項目。政策性銀行應該集中好資金，增加對高等院?；A設施發放貸款。一方面，由于財政資金長期滿足不了高校的發展需要，高校投資欠債較多。因此，政策性銀行在提供基礎設施貸款時，要考慮的是既有教學基礎設施建設的資金安排，又有改善學生和教職工生活條件等方面資金的計劃；既有科研方面的風險投資需要，又要為校辦企業和后勤集團提供資金保障等等。另一方面，國家開發銀行在提供資金支持時，也要按照輕重緩急，優先選擇制約高校發展的“瓶頸”項目，如教學樓、圖書館、學生宿舍樓改、擴建等作為支持對象。解決了這些問題，就會對擴大高校的招生規模起到顯著的乘數效應。在資金投量上，應按照國家社會經濟發展情況和高校發展規劃進行適度投放。

四、公立高校使用政策性銀行貸款的現實可行性

國家開發銀行作為我國政府的開發性金融機構,可以依托自身的政府背景、資金實力、項目開發能力,對高校提供貸款。國家開發銀行對高校提供貸款將是中國教育、政策性銀行發展史上的重要事件,它對我國的教育、科技以及經濟等多方面的發展將產生深遠的影響。首先，它能夠緩解和部分消除教育投入不足的狀況。國家開發銀行可憑借它雄厚的金融實力加大對教育的投資額度，解決高等院校在基礎設施建設方面存在的巨大資金缺口，進一步發展高等教育，廣泛提高我國人口素質。其次，它有助于我國教育質量的提高。國家開發銀行的資金注入將大大改善學校的辦學條件和師資力量，這為實現高等教育大眾化的目標提供了必要的條件。其三，促進產學研一體化。長期以來，國家開發銀行就重視對高科技項目的支持,高等院校又正是我國從事高科技項目研究的主力軍。國家開發銀行對高等院校的支持將有助于科技開發并提高科研成果轉讓率，避免智力資源和科技資源的浪費，真正體現教育對經濟的促進作用。其四，有利于化解公立高校商業銀行貸款問題，降低商業銀行和公立高校的貸款風險。

政策性銀行貸款的財政性金融要求，對公立高校提供貸款只需要政府財政擔保，這就使公立高校貸款成為可能。公立高校在商業銀行貸款的主要障礙是缺少合法擔保和抵押。因為，商業銀行遵照擔保法規定地方政府和財政部門擔保無效，公立高校的資產又不在合法抵押物范圍內，因此，銀校合作一度面臨困難。政策性銀行本身不創造信用，其融資要依靠國家信用擔保，因此，在貸款業務中也采取了地方信用擔保的方式，如國家開發銀行在河南、黑龍江、廣東等省的高校貸款都是有地方政府擔保的。

國家開發銀行2006年又提出“政府熱點、雪中送炭、規劃先行、信用建設、金融推動”的二十字辦行方針，而且在廣州大學城建設中開行已經主動提出并置換了20多億的商業銀行貸款。2005年，國家開發銀行與黑龍江10所省屬高校簽約，向這些高校提供9.25億元軟貸款，重點用于老工業基地振興中教育項目的建設。所謂軟貸款，就是國家開發銀行作為政策性銀行，可以通過政府或國有公司的融資平臺進行貸款，其貸款允許用于國家確定的重點建設項目的資本金或股本投入，這是軟貸款與商業銀行硬貸款的最大區別。它利息低，還款期限長。貸款下撥后，黑龍江省教育廳將設立開發銀行貸款管理辦公室，負責對貸款實施管理，確保貸款及時到位發揮效益并按期償還，貸款學校也將相應成立負責本校貸款管理工作的辦公室；出臺《省屬高校銀行貸款管理暫行辦法》《省屬高校銀行貸款審批制度》等相關文件，對高校貸款實施嚴格管理；同時，建立高校償貸準備金專戶，如果學校不能按期償還貸款，教育廳將會同省財政廳通過年度結算扣款等方式歸還貸款本息。

公立高校是政府投資為主導，其貸款一定程度上可以說是一種政策性貸款。就我國目前的情況看，政策性銀行的資金是最為理想的高等教育投資資金。在未來的幾年中，應當通過成立政策性的中國教育銀行，利用其準財政性資金，加大對高等教育這一準公共品的提供力度。只要公立高校貸款是在政府科學控制之下，政策性銀行對公立高校貸款是不存在風險的，即使出現風險，也不過是高校財政赤字而已。