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【摘要】職務犯罪的發展促使職務犯罪偵查體制的革新，而職務犯罪偵查體制改革有兩個維度：一是從職務犯罪偵查體制的獨立性、一體化和專業化上實現偵查的有效性；一是從內部監督、機關監督、當事人權利和社會監督等四方面實現職務犯罪偵查的合法性。

【英文摘要】Itistheneedofpromotionofinvestigativeoccupationalcrimes（OOC）torealizeimprovementofthesystemofinvestigationofOOC．TheAuthoranalysethisquestionfromtwodimensions．OneistoachievethevalidityoftheinvestigationofOOCfromthesystem’sindependenceintergrationandspecialization；AnotheristoachievethelegalityoftheinvestigationofOOCfrominternalinstitutionalsupervision，organsupervision，individualsupervision，socialsupervisionandinternalcontrol．

【關鍵詞】職務犯罪偵查；有效性；監督

【英文關鍵詞】investigationofofficialoccupationalcrimes;validity;supervision

【正文】

我國正處在經濟體制深刻變革、社會結構深刻調整、思想觀念深刻變化、利益格局深刻演變的轉型時期，轉型期的利益糾葛給職務犯罪提供了現實誘因，同時轉型期的制度滯后也給職務犯罪帶來了可乘之機，所以當前職務犯罪處于易發、高發階段，在此過程中，有效、有力、有據地打擊職務犯罪對于經濟的持續發展、轉型期的平穩過渡乃至和諧社會的實現都有特別重要的意義。職務犯罪的偵查在治理職務犯罪這個社會問題的過程中處于基礎性地位，偵查的全面有效，既能為后續的審判制裁提供良好的基礎，也能給潛在的職務犯罪帶來強大的震懾?；诼殑辗缸飩刹樵诙糁坡殑辗缸镏械闹匾匚缓妥饔?，理論界和實務界都對職務犯罪偵查給予了極大的關注，“對任何犯罪的偵查，法律都應當做到兩條：一是授權要充分，即偵查措施要滿足偵查犯罪的需要；二是監督要有力，即要以制度切實防止偵查權的濫用。對職務犯罪偵查亦然?！眥2}筆者認為，完善職務犯罪偵查體制，亦應從這兩個角度出發，一是要強化職務犯罪偵查權，實現偵查的有效性，一是要監督職務犯罪偵查權，避免其濫用或怠于行使。[1]

一、從職務犯罪偵查的有效性出發看職務犯罪偵查體制的完善

職務犯罪偵查的有效性體現在職務犯罪偵查的準確、迅速且有效率，有效性是職務犯罪偵查體制獲得權威性的依據，也是偵查制度存在的依據。職務犯罪偵查的有效與否，直接關系到遏制職務犯罪目的的實現，關系到民眾對于社會公正的觀感。目前，實現我國職務犯罪偵查的有效性，應從職務犯罪偵查的獨立性和職務犯罪偵查的一體化和專業化著手。

1．職務犯罪偵查的獨立性

職務犯罪是掌握著公共權力的人利用職務實施的“強勢犯罪”，職務犯罪不但是利用權力進行的犯罪，而且也是利用權力掩蓋罪行、對抗偵查的犯罪，具有關系網密、保護層厚、干擾阻力大、反偵查能力強等特點，所以有人說職務犯罪偵查是法律與權力、根本利益與局部利益的對抗性較量。當權者與階下囚的天壤之別促使犯罪人會利用自己所有的資源干涉偵查的順利進行，所以，職務犯罪的偵查必然會招致來自方方面面的權力所進行的干涉，如果職務犯罪偵查機構沒有必要的獨立性去抗衡國家公職人員濫用權力，那么偵查此類犯罪的效果必會大打折扣。獨立性是有效偵查的先決條件，也是有效偵查的基本保障。我國《憲法》第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”此條明確規定了檢察機關依法獨立行使檢察權原則，所以作為檢察權從屬內容的職務犯罪偵查權亦應具有相應的獨立性。但是現行領導體制的實際格局幾乎使這一原則形同虛設，法律雖然規定了“雙重領導”的檢察機關領導體制，實際運作中由于地方各級檢察機關的人、財、物受制于地方，法定的“雙重領導”基本上成了以地方黨政領導為主的“一重領導”，上下級檢察機關的領導與被領導關系基本上只局限于檢察業務，憲法規定的地方各級人民檢察院對產生他的國家權力機關和上級人民檢察院負責，實際上變成了只向地方機關負責。這種情況造成了檢察機關的地方化，侵蝕了職務犯罪偵查的獨立性，威脅著職務犯罪偵查的有效性。為此，筆者主張，在人事方面，由全國人大常委會或其授權的相應的省級人大選撥任命地方檢察官；在財政方面，檢察機關實行全國統一的獨立預算；在工作機制方面，檢察機關應該有權獨立部署職務犯罪偵查行為。

2．職務犯罪偵查的一體化

目前，檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權、民事行政檢察、監所檢察、控告申訴檢察等部門都擁有對職務犯罪的初查權或偵查權，雖然在案件管轄上強調分工有別，但在實踐中往往會造成案件線索的嚴重流失。同時，一些內設部門的偵查資源嚴重匱乏，難以勝任職務犯罪偵查工作的實際要求。實踐表明，“偵出多門”已嚴重浪費偵查資源，并嚴重影響檢察機關的偵查權威。{2}對于這種現象，很多人提出了職務犯罪偵查一體化的建議，他們認為所謂職務犯罪偵查的一體化，是指針對職務犯罪跨地區、跨行業，作案手段隱蔽、狡猾，辦案阻力大等新情況、新特點而采取的以偵查指揮中心為組織形式，以提辦、督辦、交辦、參辦等為主要辦案方式，以上下一體、區域聯動、整體作戰為主要表現形式，實行區域內案件線索統一管理和經營，偵查人才和技術裝備統一調配使用，重要偵查活動統一組織指揮，執法環境統一營造的偵查新機制。{3}這種一體化主要是個案的偵查一體化，筆者認為，職務犯罪偵查的一體化主要是出于偵查職務犯罪有效性的需要，在有效配置檢察機關偵查上的各種職權和資源的基礎上，形成職務犯罪偵查機關在偵查上的合力，所以職務犯罪偵查的一體化包含兩方面的內容，其一是橫向上的一體化，其二是縱向上的一體化。

橫向上的一體化就是要打破現在各級檢察院內部職務犯罪偵查權的分散局面，建構統一的職務犯罪偵查機構。如有些學者所言：“在當前的檢察改革中，檢察機關要正視目前反貪、瀆偵部門分置模式在實踐運行中出現的缺陷和弊端。根據貪污賄賂犯罪與瀆職侵權犯罪在偵查方法、手段程序等許多方面的相同情況，按照精簡、統一、高效的運行原則，改革并重新設置機關的偵查機構，將反貪部門和瀆偵部門合二為一，設立職務犯罪偵查局。同時，將舉報中心調整到職務犯罪偵查局，并將檢察技術部門的司法會計、技術人員等專門人員調整到職務犯罪偵查局?！眥4}在這個問題上，有些地區已經做出了嘗試。例如，2002年始，經最高人民檢察院批準，重慶市人民檢察院、深圳市人民檢察院率先在全國成立了職務犯罪偵查局，統一辦理貪污賄賂和瀆職侵權案件。

縱向上的一體化就是要鞏固檢察一體化原則，打破職務犯罪偵查的地區樊籬，實現各地獨立辦案基礎上的有機配合。有學者指出：“加強各級檢察機關在職務犯罪偵查中的協調配合，重點是加強上級檢察機關對下級檢察機關職務犯罪偵查的領導，形成一個地區職務犯罪偵查‘一體化’運行的整體規模。應主要從四個方面加強上級院的主體作用：一是引領偵查，通過直接偵查案件，對下級院發揮表率作用，并對具體個案決定實行督辦、交辦、提辦；二是組織偵查，對本地區的重點行業、部門案件，通過分交線索、開展專項活動等形式，統一組織本轄區職務犯罪偵查工作；三是指揮偵查，對重大復雜或干擾阻力大的具體案件，統一組織本轄區偵查人員、調配資源，直接立案偵查；四是協調偵查，對本轄區不同院之間職務犯罪偵查中關系進行協調，組織落實案件偵查，加強與本轄區橫業主管部門的聯系協調，為下級檢察機關職務犯罪偵查統一營造良好的外部執法環境。”{5}簡言之，縱向上的一體化就是要發揮上級檢察院在職務犯罪偵查中的引導作用、組織作用、指揮作用和協調作用。

3．職務犯罪偵查的專業化

隨著科技的發展，職務犯罪的手段也日益翻新，智能化、專業化、隱蔽化的趨勢日益明顯，這對職務犯罪偵查的專業化要求也越來越高。

偵查的專業化首先是偵查人員的專業化，職務犯罪涉及社會領域廣泛，需要綜合運用多種偵查措施，這要求從事職務犯罪偵查的人員具有偵破職務犯罪相關的專業知識、專業技能、專業素質、專業經驗。然而目前來看，檢察機關招錄人員更加注重的是法律素質，而非偵查素質。為了實現職務犯罪偵查人員的專業化，要發揮三個機制的作用：一個是現有人才的優化使用機制，以職務犯罪偵查人才庫的形式配置人才使用。各地可以以偵查指揮中心為平臺，在各下級檢察機關甚至審計、金融等專業部門遴選一批專業人才建立偵查人才庫。偵查指揮中心根據偵查的需要統一調配使用人才庫中專業偵查人員，使現有有限的專業偵查人員資源得到充分利用。二是人才培養機制。職務犯罪偵查工作涉及許多復雜的專業知識和特殊技能，所以在業務培訓中除學習法律知識外，更應注重偵查技能運用的培訓。通過對現有偵查人員的實行系統化的業務培訓，使其掌握相應的技能，具備相應的素質。三是人才招錄機制。在招錄新進人員時，不應局限于法律專業畢業人員，而是應根據職務犯罪偵查工作的實際需要，大力吸收會計、證券、金融、心理學等專業人才，提高職務犯罪偵查隊伍的專業化程度。

偵查的專業化還應包括偵查措施的專業化。“犯罪行為方式的每一次嬗變，都必將引致國家在偵查方式上針鋒相對的回應?！眥6}職務犯罪的智能化、隱蔽化、復雜化使得常規的偵查手段難以應付，這要求偵查過程中采用現代的科技手段或者特殊的偵查措施。秘密偵查制度是一項極具誘惑力的執法機制，通過秘密監控（電話監聽、談話竊聽、郵件檢查、跟蹤監視、定位等）或欺騙手段（臥底、線人、誘惑偵查）的使用，執法機關可以獲得使用其他普通偵查手段所難以實現的收獲。{7}我國簽署的《聯合國反腐敗公約》第50條第1款規定：“為了有效地打擊腐敗，各締約國均應當在其本國法律制度基本原則許可的范圍內并根據本國法律規定的條件在其力所能及的情況下采取必要措施，允許其主管機關在其領域內酌情適用控制下交付和其認為適當時諸如電子監控或者其它監視形式和特工行動等其它特殊偵查手段，并允許法庭采信這些手段產生的證據?！被谠搰H公約的精神，我們應通過法律對各種技術性偵查手段和控制下交付程序作出專門的規定，并且規定這些特殊偵查手段所獲得的證據可以不必轉化，直接為法庭所采信。在此基礎上，我們應制定相應的秘密偵查操作規范并給相關人員培訓相應的偵查技能。

二、從職務犯罪偵查的被監督看職務犯罪偵查體制的完善

偵查是刑事訴訟的基礎，“中外刑事訴訟的歷史已經反復證明，錯誤的審判之惡果從來都是結在錯誤的偵查之病枝上的”，{8}“再完美的審判制度，往往也挽救不了偵查方向偏差所造成的惡果”。偵查也是公民權利與國家權力這對刑事訴訟中的基本矛盾沖突最尖銳的所在，偵查行為是實現偵查目的的手段，是刑事訴訟中行使國家權力的重要方式，是柄雙刃劍，運用得當，約束有度，則為社會安全和公民安定的重要保障；操作失范，濫用無度，則易成為公民權利的夢魘。丹寧勛爵有言為證：“每一社會均須有保護本身不受犯罪分子危害的手段……只要這種權力運用適當，這些手段都是自由的保衛者。但是這種權力也可能被濫用。而假如它被人濫用，那么任何暴政都要甘拜下風。”{9}所以，為避免偵查權被濫用，偵查行為必須被約束，偵查機構必須被監督。筆者認為，對于職務犯罪偵查的監督，應由內部監督、機關制衡、當事人權利制約和社會參與四管齊下，以實現職務犯罪偵查的規范合法。

（一）檢察機關內部監督

所謂的內部監督通常會遇到自己監督自己的疑問，但是其自查自糾的作用還是不可忽視的。檢察機關的內部監督第一是系統監督，通過工作報告和述職等方式加強檢察機關系統內部自上而下的監督。上級人民檢察院要對下級人民檢察院工作展開經常性的調查研究，各業務系統要加強本系統的對口業務指導、監督，通過下達和執行各種業務規定，規范業務運作程序，監督下級院業務進展情況。下級人民檢察院對立案偵查的大、要案，要及時報送上級人民檢察院備案，上級人民檢察院要及時審查，經常監督大要案的查處情況，堅決糾正有令不行、有禁不止的現象，嚴肅查處檢察人員各種違法違紀行為，保障各類監督的有效性。上級人民檢察院發現下級人民檢察院有違法違紀行為時，可責成下級院紀檢監察部門查處，必要時，上級人民檢察院紀檢監察部門可以直接查處。第二是部門制約：一是偵查監督部門對偵查部門的偵查監督應貫穿于整個案件偵查的全過程，實現即時監督，而不應僅僅停留在偵查終結以后的事后監督上，這樣才能保證監督制約的效果。二是審查起訴部門要強化審查力度，保證偵查權行使的合法。第三是制度創新。一是實行案件線索跟蹤制度，強化舉報中心的監督作用，舉報中心應專門從事對舉報、控告的受理、登記、審查、分流以及對舉報線索的跟蹤管理和監督。承擔偵查的人員應當將案件辦理情況及時通知舉報中心，舉報中心負責將查處的情況回復舉報人，對重要線索可以對偵查人員進行督辦、催辦。二是撤案聽證制度。撤銷案件范圍內的已有明確的犯罪嫌疑人，且該嫌疑人已被立案偵查，如果證據不能證明其有罪則應以移送不起訴進行處理，而不應歸人撤銷案件范疇。針對經偵查既無犯罪事實又無確定的犯罪嫌疑人的案件，在作出撤案處理時應設置內部聽證程序。由偵查人員報告偵查過程，論證撤案理由，說明撤案依據，讓撤案處理處于公開狀態。聽證以后由聽證委員表決該案是否需要繼續偵查，還是最終作出撤案決定。

（二）建立偵查行為的司法審查機制

鑒于偵查行為對個人權利的嚴重干涉性，各國往往由中立的法官來批準是否采取偵查行為，這是現代法治國家的一項重要原則，也為國際刑事司法準則所確認。世界刑法學協會第十五屆代表大會《關于刑事訴訟法中的人權問題的決議》第8條規定：“影響被告人基本權利的人和政府措施，包括警察采取的措施，必須由法官的授權，并且可接受司法審查?！彼痉▽彶樵瓌t對偵查行為的實施的控制表現在：首先，對取得令狀的實質要件，英美法系申請理由必須達到“可能理由”這一客觀標準，大陸法系則付諸自由裁量；其次，在程序要件上，簽發令狀主體須具有中立性，結果具有裁決性；最后，在形式要件上，令狀須具有具體的范圍，如需要搜查、扣押的人或物，執行搜查扣押的地點，以及令狀的有效期限，以使令狀具有特定性，避免偵查行為的行使漫無邊際。我國目前逮捕由檢察機關批捕部門決定，其他偵查措施往往由偵查機關自己決定、自己實施、自己評估、自己監督，這對當事人權益極其不利，為此應建構偵查行為的司法審查機制，避免偵查行為的濫用。

（三）強化參與，保障當事人權利

參與性是程序的本來特征，為保障當事人合法權益，實現偵查時的公正，有學者提出了構建中國的參與式偵查的設想，{10}偵查行為事關當事人重大權益，當當事人及其人參與到程序進程之中能更好的維護當事人的利益，更大程度上查明真相。為保障對偵查程序的參與，以便在參與中制約偵查行為，應強化偵查機關的告知義務，落實被羈押人同其律師的會見權，完善被迫訴方的知情權?！按送猓瑹o救濟則無權利”，偵查行為作為國家追訴犯罪的對策和手段，本著“替天行道”的正義面孔，難免突破權力的界限，為追求正當目的，采取非法手段，致使相對人正當權益受損，為此，必須賦予被侵犯人權利救濟手段，以糾正、防止違法的偵查行為。

（四）完善人民監督員的社會監督作用

“為了加強對人民檢察院查辦職務犯罪案件工作的監督，提高執法水平和辦案質量，確保依法公正履行檢察職責，維護社會公平和正義”，最高人民檢察院于2003年10月1日開始試點人民監督員制度。隨著試點的進行，最高人民檢察院于2004年頒布了《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱《規定》），2005年頒布了《最高人民檢察院關于人民監督員監督“五種情形”的實施細則（試行）》，人民監督員重要職責之一便是監督職務犯罪的偵查。根據前述規定，檢察機關直接受理偵查案件中擬撤銷案件的、擬不起訴的應聽取人民監督員的意見，這有利于消除執法的隨意性、不確定性，達到用人民權利制約檢察機關帶有終局性質的自由裁量權的目的。但是現在的人民監督員制度存在著法律依據不足、監督效力不夠的問題，為此，應對現行人民監督員制度進行改造。首先應制定法律把人民監督員問題上升到國家法律規定的高度。其次，把人民監督員的工作機制改成人民監督員委員，有5—7人組成人民監督員委員會集體行使監督權。然后賦予人民監督員的意見以法律約束力，讓偵查部門不同意人民監督員意見時，須說明理由并獲得人民監督員半數以上的同意，否則，不能生效。

【注釋】

基金項目：本文系國家社科基金重大項目“建設公正高效權威的社會主義司法制度研究”（07＆ZD033）的階段性成果之一。

[1]筆者曾專門撰文探討了檢察機關行使職務犯罪偵查權在現在中國的比較性優勢，所以，下文中職務犯罪偵查體制完善的討論是建立在檢察機關行使職務犯罪偵查權基礎上的。陳衛東．“論法治理念下的檢察機關職務犯罪偵查權”（J）．人民檢察．2005．（7上）．

【參考文獻】

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{3}金兆軍．構建職務犯罪偵查一體化辦案機制。

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