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本文作者：陳瑩瑩工作單位：西南政法大學經濟法學院

一、我國房地產調控的失靈及其原因

房地產行業無疑已經成為我國國民經濟的支柱產業之一，它對眾多行業的帶動效應和對我國GDP增長的巨大影響力，外加房地產行業涉及民眾住房需求實現的民生性質，注定了我國政府必須將其作為宏觀調控的重要對象。房地產泡沫對經濟發展的威脅和社會對房價居高不下的抱怨，已經使政府感受到了切實有效調控房地產領域的緊迫壓力。中央政府已經出臺了一系列的房地產調控舉措，全方位進行調控，調控涉及了房產商自有資金要求、商業銀行信貸、土地市場治理整頓、調整住房供應結構、房地產市場秩序整治和保障性住房建設等領域，然而房價依然居高不下且依然上漲，調控效果不甚理想。不僅房價持續攀升，各地保障性住房也依舊裹足不前，而且房地產信息模糊，開發商的造勢行為屢禁不止。房地產調控的失靈引起了廣泛的反思：是什么造成房地產調控屢屢失靈？這背后的深層原因是什么？有意見認為是由于缺少對住房信息、檔案等基礎建設上的不足，使得在利用信貸、稅收抑制房地產投機時，難以精確實施，降低了調控效率；調控政策的可操作性存在不足，造成了執行落實不理想。而筆者更贊同這樣的觀點：中央政府與地方政府的利益取向不同，是利益博弈的關系，地方政府出于“土地財政”、政績考核等“經濟人”角色考慮，在房地產調控中“陽奉陰違”，使得中央房地產調控的重拳在地方政府的執行層面出現了問題，遇到干擾阻撓而無法落到實處，才致使調控失靈。因此我國現階段房地產調控的失靈不是“決策失靈”，更多是一種“執行失靈”。

二、房地產調控中地方政府“執行失靈”的理論依據

（一）“街頭官僚”理論視角

“街頭官僚”理論最早在1980年由李普斯基創立。所謂街頭官僚是指“處于基層同時也是最前線的政府工作人員,他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務員,他們雖然位處基層,但是在執行公務的過程中卻擁有非常大的自由裁量權。”處于官僚體系基層的街頭官僚與其上級組織之間由于關注所在的偏差，存在博弈關系。政治家和高級公共管理者能否實現政策初衷,最終要取決于街頭官僚及其機構如何去實施它。在我國房地產調控中，可以將地方政府看作是與中央政府相對的街頭官僚機構。那么上文論及的我國房地產調控失靈本質上是地方政府的“執行失靈”，這一觀點在街頭官僚理論下就有了理論依據。按照街頭官僚的理論，由于作為街頭官僚的地方政府負責基層的政策執行工作，直接與公民打交道，因此我國中央政府出臺的房地產調控政策能否取得實效就取決于地方政府如何去實施。同時我國房地產調控，其操作路徑大致如下：黨中央對房地產調控提出指導精神→國務院發出通知要求→國務院相關部委出臺政策措施→省一級地方政府制定執行細則。在這個路徑中，中央的調控精神和國務院部委的政策措施相對更為抽象，缺少量化指標，可操作性不強，最終在實施層面都要由省級政府的執行細則來細化，再交由下級政府來組織實施。可見在房地產調控中，我國地方政府擁有了一定的規則制定權和完全的執行權，這樣也就印證了街頭官僚理論下的街頭官僚擁有非常大的自由裁量權的觀點。同時作為街頭官僚機構的地方政府與中央政府在房地產調控上的利益取向也是調控目標存在巨大的差異。中央政府關注的是宏觀的經濟增長和經濟安全、金融穩定、住房保障、房地產市場穩定的秩序和房價指數等目標，而地方政府關注的是提升地方GDP、財政收入的最大化、公務員收入最大化、提高地方政府領導者的政績等目標。中央政府與地方政府調控目標的巨大差異，決定了中央政府穩定房地產市場、控制高房價的調控政策，在作為街頭官僚，擁有較大自由裁量權的地方政府的執行下，地方政府為追求“土地財政”和政績考核的考慮，采取不合作甚至抵制的態度。

（二）“政府失靈”理論視角

現代經濟法認為，人不可能完全洞悉并精確計算社會發展的各種變數，因此人只能是有限理性的，而由有限理性的個人組建起來的國家和政府也只能是有限理性的。有限理性成為現代經濟法的哲學基礎。于是有限理性的政府在干預市場，干預經濟的過程中會出現政府失靈的現象，諸如決策失誤、效率低下、過度干預、政府不受產權約束和權力尋租等具體表現。政府失靈的重要表現之一就是“干預錯位”，其職權在現實行使過程中偏離了預定軌道，超出了法律為政府設定的能力和權限范圍。我國房地產市場管理中，地方政府的角色扮演就出現了問題，顯現出“干預錯位”的政府失靈現象。首先是在房地產管理領域，中央政府和地方政府的分權過程中，地方政府存在著角色上的“錯位”。在房地產管理權限劃分上，中央政府應當行使調控規劃和決策的權力，而地方政府應當肩負執行中央政府決策的職責。然而地方政府卻采取了“反宏觀調控行為”，地方政府出于自身經濟利益最大化的不當追求，通過“上有政策下有對策”的辦法，對中央政府的調控舉措進行曲解、變通甚至阻隔了中央的宏觀政策，使中央宏觀政策在地區實施過程中受到一定阻礙，甚至變成一紙空文。這顯然是一種角色的錯位。其次是劃歸地方政府的房地產管理權限范圍在行使中也出現了“錯位”，地方政府身兼了“管理者”和”經營者”的尷尬角色。地方政府作為政府的管理角色，管理房地產行業的正當性毋庸置疑，然而地方政府卻不能擔任房地產市場經營者的角色。這如經濟法學者李昌麒教授所言，“政府作為市場的干預主體除了追求公共利益以外，應該沒有自己的特有的偏好。但現實中的政府是相當異化的政府，他并不過多地實現公共利益，而是過度地關注自身的偏好。”我國土地管理的制度安排，一個突出的問題就是地方政府有關部門既負責土地管理，又負責國有土地的經營，它既是調控政策的執行者，又是土地市場的供給者和房產市場的利益主體，集“裁判員”與“運動員”于一身。經營是市場主體的活動，具體到國有土地的經營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。有經營就有利益，當經營與管理發生矛盾時，由于經營利益涉及地方發展，必然導致管理服從經營，而不是相反。把這個作為政府的職責，客觀上使各級地方政府成了市場競爭的主體，這是土地財政形成的主要制度基礎。

三、克服房地產調控中地方政府“執行失靈”的思路

（一）政府要堅決退出房地產利益鏈，終結“土地財政”

1．中央和地方財權重新劃分1994年進行的分稅制改革，使得地方政府的財權減少。相反地，地方政府的事權反而在增加。分稅制實行帶來基層財政的困難等問題已經引起了廣泛的詬病，對其進行改革已經是大勢所趨。有學者提出了這樣的改革思路：把五個層級框架扁平化到三個層級。一個切入點是“省直管縣”，另外一個是“鄉財縣管”引出的鄉鎮綜合改革。如果通過綜合配套改革，讓省直管縣、鄉財縣管在大多數地方修成正果，那樣就能形成“中央—省—市縣”三級的框架。在這個扁平的框架下構建財權與事權相呼應、財力與事權相匹配的財稅體制，以此來解決地方財政的困境。只有地方政府擁有了與其事權相匹配的財務保障，解除地方政府“巧婦難為無米之炊”的尷尬，才有可能抑制地方政府借助經營土地生財的積極性，破解土地財政的困境。2．征收房產稅，削弱地方政府對“土地財政”的財源依賴土地不可能成為地方政府的永久穩定財源。而征收房產稅可望改變地方政府對土地財政的依賴。根據中國人民大學財經金融學院教授安體富的計算，房產稅一旦開征，其規模將達到7000億元。雖有對安教授統計數據準確性的質疑，但是7000億元的稅收規模就是打個折扣也是一筆相當的可觀的收入，能使地方政府擁有一種大宗、穩定、隨自身職能履行而“水漲船高”的稅源，更有助于破解土地財政的困局，也能降低地方政府政府在任期內的過度賣地行為。3．成立“土地國資委”，改變地方政府作為土地經營者的角色“錯位”前文已經論述了地方政府身兼土地土地“管理者”和“經營者”的不合理性，筆者認為改革的出路就是剝離地方政府政府經營土地的職能。具體做法可參照國有企業改革的經驗，成立類似國資委那樣的“國有土地資產管理委員會”，作為政府機構，專門負責組織、領導、經營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經濟組織，由其以經營國有土地參與市場運作，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，負有保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些國有土地開發公司，作為市場主體，應按照統一的市場規則，接受政府的調控和監管。而各級政府的土地管理部門只需專注于管理，不會再發生不同層級政府的職能錯位問題。

（二）將房地產數據納入官員考核體系，建立問責制

前文談到了經營房地產很好地迎合了現行的政績考核機制。因此改革現行的官員政績考核體系，加入能夠有效抑制地方政府強烈的“政績”沖動的考核指標實屬必要。2009年6月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》以來，“問責制”首度出現在政府文件中。2010年1月10日，國務院的《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國十一條）中明確提出進一步健全和落實穩定房地產市場、解決低收入家庭住房困難問題由省級人民政府負總責，市、縣人民政府抓落實的工作責任制。這也是國家文件中第一次在房地產的管理上提出采取“問責制”方法。也也說明我國中央政府在房地產深入調控時已經決定將房地產數據納入官員考核體系，建立問責制。國外已經有了房地產問責的先例，如2006年韓國房地產炒得相當火熱，房價被炒得非常高。其建設交通部長官秋秉直在公布新城市建設計劃的過程中，未與有關機關妥善協商便匆忙公布，引發房地產市場混亂；經濟輔佐官丁文秀總管青瓦臺的房地產政策，公然宣稱“我又不是房地產專家”的不負責任的言論，引起了政府的問責。秋秉直以及青瓦臺的兩名官員，先后提出了辭呈，以示負責。我國完全可以參考國外經驗，在中央政府已經取得官員考核和問責共識的情況下，進一步頒布文件，細化官員考核體系中房地產數據指標，增加其制度可行性。