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本文作者：高倩徐豐果工作單位：中南林業科技大學

長期以來，由于礦山地質環境保護立法缺乏、監管手段乏力、礦山地質環境保護和恢復治理專項資金不足等問題，使我國礦山開采生態破壞和環境污染問題十分嚴重。其背后的原因，是我國各級政府和礦業權人在礦產資源的開發設計及開采過程中，只重視礦產資源開采工藝、技術以及產量的提高等具有明顯經濟效益的工作而對礦山地質環境及礦區生態系統帶來的負面影響以及如何保護和恢復被破壞的地質環境這類從短期看具有“負經濟效益”的工作未給予足夠的重視。這導致我國因采礦活動造成了采空區地面塌陷、地下水疏干、地質地貌景觀破壞等問題，這些問題已嚴重危害礦區人民正常的生產生活，制約了當地經濟社會的可持續發展，必須采取有力的措施予以解決。目前，礦山地質環境恢復治理工作的重要性也日益得到國家的重視，例如國土資源部已將礦山地質環境保護與恢復治理列為《全國礦產資源規劃（2008-2015年）》的重要內容。

一、我國關于礦山地質環境生態恢復現有法律制度

（一）礦山地質環境生態恢復的概念

由于土地資源匱乏，長期以來，我國礦山地質環境生態恢復一直是以土地利用為主要目的。20世紀50年代末，稱為“復田”、“造地復田”、“墾復”等，2011年3月國務院頒布的《土地復墾條例》對“土地復墾”進行了界定：“土地復墾，是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。”顯然這個概念主要還是以土地利用為目的生態恢復。隨著人們對土地復墾的認識不斷加深，從近年研究和實施工程來看，其目標趨向于更綜合性的生態問題，我國礦山恢復的內涵也由單純強調將毀損土地恢復到可供利用狀態上升到礦山地質環境的生態恢復。因此，礦山地質環境生態恢復是對因采礦活動所破壞的生態系統，采用整治措施，因地制宜地使其恢復到一個符合代際間需求和價值的可持續生態系統的過程。其目標既要求恢復土地價值，又要求恢復生態環境。

（二）關于礦山地質環境生態恢復的法律規定

我國現有的關于礦山地質環境恢復治理的規定分散在各個層次的法律文件和其他規范性文件中，包括《環境保護法》、《水法》、《礦產資源法》及其實施細則、《土地管理法》、《水土保持法》、《地質災害防治條例》、《礦山地質環境保護規定》和《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》等。例如《環境保護法》第十九條規定“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境”，《礦產資源法》第三十二條規定“開采礦產資源，必須遵守有關環境保護的法律規定，防止污染環境。開采礦產資源，應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施”，《礦山地質環境保護規定》第十二條規定“采礦權申請人申請辦理采礦許可證時，應當編制礦山地質環境保護與治理恢復方案，報有批準權的國土資源行政主管部門批準”，第十八條規定“采礦權人應當依照國家有關規定，繳存礦山地質環境治理恢復保證金”，《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》明確指出“財政部、國土資源部等部門應盡快制定礦山生態環境恢復的經濟政策，積極推進礦山生態環境恢復保證金制度等生態環境恢復補償機制”，《土地復墾條例》也規定了政府、生產建設單位和個人對治理被毀損土地的責任和義務，以及相應的資金來源。除此以外，近年來各地也紛紛出臺地方性的法規、規章，對礦山環境保護及生態恢復治理以及環境治理恢復保證金制度等進行了規定。從上述文件的規定可以看出，我國關于礦山地質環境生態恢復的主要法律制度包括：補償制度、方案編制審批制度、環境治理保證金制度等。

二、我國礦山地質環境生態恢復法律制度存在的主要問題

雖然我國在礦山地質環境生態恢復方面已制定了各層次的法律文件和其他規范性文件，并初步形成了關于礦山地質環境生態恢復的主要法律制度，但是這些法律制度還存在如下一些問題：

（一）缺乏系統的礦山地質環境生態恢復的法律法規

《礦產資源法》等法律對礦山環境問題僅有原則性的規定，可操作性差，雖然我國在2009年3月份出臺了《礦山地質環境保護規定》，彌補了《礦產資源法》在礦產資源環境保護方面的不足，但對礦山地質環境的生態恢復仍沒有專門立法的保護，而且我國也沒有一部專門針對生態恢復的法律，盡管在2011年3月國務院公布的《土地復墾條例》相比1989年的《土地復墾規定》有了較大改進，但立法思想仍停留在以土地利用為目的的層面，缺乏全局性、系統性，未遵從生態系統規律，忽視了生物多樣性保育和自維持生態系統的復原。關于礦山地質環境生態恢復僅有分散的法律法規，缺乏系統的法律規定，導致針對性和操作性不強。

（二）未建立完善的環境準入制度

礦山地質環境生態恢復是礦山環保對策中的一項技術較強的措施之一，它既有防治水土流失的功能，又有污染控制的功能，所以要有科學依據而非盲目地進行生態恢復，因此在礦山開采前的環境影響評價中就要對生態恢復這一措施進行評價，提出合理的恢復模式。但在我國以往提交的環境影響報告書中，評價的內容重點放在廢水治理措施和水土流失防治措施部分，沒有進一步深入地提出生態恢復措施，并對其進行評價。同時，作為我國第一部有關礦產資源環境保護的專項規定——《礦山地質環境保護規定》也僅對環境影響評價一筆帶過，沒有具體規定環境聽證制度，沒有體現公眾參與的原則，未通過論證、辯論等形式保障環境相對人的合法權益。

（三）礦山地質環境治理恢復保證金制度有待完善

礦山地質環境生態恢復是一個系統工程，需要大量的資金投入，因此，保證金制度是礦山地質環境生態恢復的一項核心制度。我國大多數省市區都設立了礦山地質環境生態恢復保證金，例如2005年《大同市礦山地質災害防治保證金制度實施辦法》出臺；2010年10月，太原市第十二屆人大常委會第二十六次會議二審審議通過《太原市礦山地質環境治理恢復保證金管理辦法》（2011年1月經山西省人大常委會會議批準施行）。但目前我國的保證金制度還存在諸多問題。首先，各省出臺的保證金管理辦法的具體名稱表述不一，例如安徽省為“礦山地質環境治理恢復保證金”，山西省表述為“礦山環境恢復治理保證金”，吉林省表述為“礦山生態環境恢復治理備用金”。其次，保證金的征收標準各省不一致。有些省份是按照采礦許可證登記的面積收取，有的省份是依據建設規模收取，也有的省份只是象征性的收取少量保證金。再次，《土地復墾條例》與《礦山地質環境保護規定》中關于保證金的繳納時間等規定不一致，在《條例》中是在土地復墾義務人不復墾或者復墾驗收中經整改仍不合格的，應當繳納土地復墾費，但是在《規定》中規定保證金的繳存標準及繳存辦法按照省、自治區、直轄市的規定執行，縱觀各省市的規定，是在采礦權人領取采礦許可證時，將保證金存入保證金賬戶。盡管《規定》第二條第二款說明“開采礦產資源涉及土地復墾的，依照國家有關土地復墾的法律法規執行”，但涉及到保證金在實際操作中，會造成費用的疊加。

（四）生態效益評估制度不健全

退化生態系統的恢復要求在遵循自然規律的基礎上，通過人類的作用，根據技術上適當、經濟上可行、社會上能夠接受的原則，使退化生態系統重新獲得健康，并有益于人類生存與生活的生態系統重構或再生過程。但是恢復后的生態環境到底要達到什么樣的效果，人們對這個標準的研究還很不夠。長期以來，我國礦業廢棄地生態恢復的目標基本局限于農業或林業的土地利用，任何類型的廢棄地，第一考慮就是將其復墾為農林用地，并以獲得經濟利益為主要出發點。這些做法對推動我國的復墾工作無疑起到了重要作用，但也引起了一些問題，比如礦山改土造田，尤其是大量挖掘周邊地區的表土，用以覆蓋礦業廢棄地的造田方式，導致了更大面積的土地破壞和生態系統退化。另一方面，重金屬等有毒元素向表土遷移和在農作物中的積累情況也沒有予以足夠重視。因地，在我國的礦山生態系統恢復過程中，有一個重要的缺陷就是生態恢復狀況的指標體系不完善，生態效益評估制度不健全。

（五）缺乏礦山地質環境生態恢復后的維護制度

生態恢復是一項長期系統工程，不是一抓就靈的短期行為。在生態恢復過程中往往涉及產業結構的調整與轉移等等涉及經濟、社會的重大事項。因此，如何維持與鞏固生態恢復的成果，使人們在進行生態恢復的同時不降低自身的生活質量，產業結構調整可以發展下去，就需要有相關的經濟、社會配套措施來支持生態重建，同時也要有相關的生態新技術運用于生態恢復區。

三、完善我國礦山地質環境生態恢復法律制度的建議

（一）加強礦山地質環境保護中的生態恢復立法

我國有關礦山地質環境生態恢復的法律規定過于零散，筆者認為應在整合各項相關法律法規的基礎上，確定環境治理的生態理念，結合我國部分地區的地方法規，制定《礦山地質環境生態恢復條例（或辦法）》或將“礦山地質環境生態恢復”作為專章寫入《礦產資源法》，進行具體合理的規范，輔之以詳細的的實施程序、科學的技術標準，明確規定生態恢復所需的資金來源及管理制度等。為礦山地質環境生態恢復提供實用性強的法律依據。

（二）完善礦山環境影響評價制度、環境聽證制度

1．環境影響評價中開展生態恢復評價。生態恢復具有較強的科學性，如沒有可操作性強的技術文件作指導，自發、盲目地進行這項開發活動，其潛在的后果是嚴重的。發達國家經過幾十年的研究發展，制定了嚴格的礦山開發管理規定，規定礦山在開發設計和環境影響評價中，必須有生態恢復內容，項目實施的同時，須設立專門的生態恢復研究機構，以保證礦山邊開采邊恢復被破壞了的自然生態，使礦山的生態環境保持良好狀況。我國在開展礦山環評中，應對生態恢復治理方案進行全面的評價，環評報告中有專門論述生態恢復的可行性評價及影響分析的內容，分析其可能產生的后果，指導礦山正確的生態恢復方法。2．確立并完善環境聽證制度。在許多國家特別是美國、澳大利亞的環境影響評價程序中通常都包含了必要時召開公開聽證會的條款，吸收公眾參與制度，取得了很好的管理效果。比如在澳大利亞，礦業權申請人向州礦業能源部提交礦山環境影響評價報告，礦業能源部將該項目在報紙上公告，廣泛聽取社會各方面意見，召開聽證會，有關部門參與審查批準，最后礦業能源部慎重地做出礦業授權的決定。我國礦山環境影響評價制度也應當采納公眾參與措施，參與的形式可以盡可能的豐富多彩，在規劃草案報送審批之前，通過舉行論證會、聽證會座談會等形式，征求有關專家和公眾對礦山環境影響報告書草案的意見。

（三）完善礦山地質環境恢復保證金制度

礦山環境恢復保證金制度是一項專門針對礦山環境恢復治理而設計的制度，許多礦業大國都在其礦業法中對此項制度進行了規定，比如，美國的《露天采礦控制與恢復法》建立了礦山恢復保證金制度，保證金數額規定上采取了靈活的立法方式，根據不同地方礦區的情況上下浮動。這些情況包括了礦區的水文、地理、生物、地質和植被，同時規定了最小數額保證金數量為不低于10000美元。保證金返還分為全程保證金的返還和階段性保證金的返還。此外，美國在1980年頒布了《超級基金法》，主要用于治理閑置不用或被拋棄的危險廢物處理場，依據該法，當責任主體不能確定或無力或不愿承擔治理費用時，超級基金可被用來支付治理費用，之后超級基金將提起訴訟，向其能找到的責任主體追索支付的治理費用。針對我國目前的保證金收取的現狀，筆者認為應當明確以下四點：第一，確定保證金的收繳標準。黃德林教授等認為，我國的保證金收繳標準可按以下方式確定：保證金收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標準×影響系數。其中，影響系數根據礦種、礦產資源開采方式和礦山的地質、地貌、水文、植被等情況來確定。我們贊同依此辦法來確定收繳標準。第二，確定保證金的收繳返還時間及方式。采礦權人在領取采礦許可證時，將保證金存入保證金賬戶。目前不少省市的保證金收繳方式分為對采礦許可證有效期短的礦山，采用一次性收取方式和對于采礦許可證有效期長的礦山可采用分期繳納兩種方式。用保證金開展的生態恢復工程完成后，保證金是否返還或者返還多少，應當由國土資源主管部門依照礦山地質環境生態效益評估制度的規定組織驗收后決定。國家在出臺有關保證金制度時可借鑒地方立法的成功經驗。第三，加強保證金的管理。目前我國已確立了保證金管理遵循企業所有、政府監管、專戶儲存、專款專用的原則。按照我國目前的政府機構設置和職權分配模式，保證金繳存的監督管理主體應為縣級國土資源主管部門，礦區范圍跨縣（區）行政區域的，由市國土資源主管部門負責保證金繳存的監督工作。財政和審計部門對保證金的收繳、返還和使用等情況進行監督檢查。第四，借鑒美國的超級基金，建立礦山地質環境生態恢復基金制度。對于歷史上廢棄的礦山以及資金實力不夠雄厚的小礦山來說，這樣減輕了他們的經濟壓力，提高了生態治理的積極性。

（四）健全生態效益評估制度

由于生態系統的復雜性及動態性，使得恢復成功的標準也復雜化了，因此在制定恢復標準時，要嚴格遵循生態規律，不能一味要求恢復到破壞前的狀態，生態恢復的標準要取決于自身理化性質、自然條件以及社會需求。國際恢復生態學會(2004)建議用9個反映生態系統屬性的指標如生物多樣性、群落結構、生態系統功能、干擾體系以及非生物的生態服務功能等通過與對照系統的比較來進行評價。在我國的礦山地質環境生態恢復過程中，鑒于生態科學的專業性特點，在進行立法時，要邀請生態學專家參與立法，并建立一個科學的、可行的驗收標準。

（五）建立礦山地質環境生態恢復維護制度

礦區生態恢復建設，是涉及多種學科、多門技術的復雜系統工程，生物與土壤因素的相互作用、生物多樣性與穩定性等問題，都需要長時間的考驗。一項生態恢復工程完成后，意味著又回到了環境保護的起點，這種保護又有別于對原環境的保護，因為被恢復的生態系統不如原系統穩定，很容易再次遭到破壞。因此，在相關法律法規中，應該有與生態恢復工程相銜接的規定，并且這種規定應符合這種工程的特點，比如，在該地區的禁止性行為應更嚴格，違反規定的處罰應更嚴厲。四、結語總體來說，我國在礦山地質環境生態恢復方面已經做了一些有益的探索，但問題依然嚴峻，礦山地質環境生態恢復之路任重道遠。通過完善礦山地質環境生態恢復全過程控制的準入、治理、維護等制度，構筑起礦山地質環境保護與恢復治理的系統性法律制度，有效督促礦山企業履行礦山地質環境保護與治理恢復的義務，使礦山地質環境現狀逐步改善，使我國的礦產資源開發利用與經濟社會、資源環境的發展相協調。