導(dǎo)語：內(nèi)陸河水資源保護(hù)的法律制度綜述一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：劉志仁嚴(yán)樂工作單位：長安大學(xué)政治與行政學(xué)院

一、環(huán)境行政獎勵制度法理基礎(chǔ)及法律依據(jù)

博登海默說道:“如果人們不得不著重依賴政府強(qiáng)力作為實施法律命令的手段，那么這只能表明該法律體制機(jī)能的失效而不是對其有效性和實效的肯定。”因此，傳統(tǒng)行政法所強(qiáng)調(diào)的行政行為的強(qiáng)制性，在現(xiàn)代法制發(fā)展潮流中凸顯出其不可忽視的弊端。行政強(qiáng)制的惡性執(zhí)法與低效，加之人們正逐漸增強(qiáng)的權(quán)利意識和民主觀念，使得行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間矛盾叢生，更使得行政強(qiáng)制手段聲譽(yù)漸衰。與此同時，越來越多采用帶有契約、指導(dǎo)、協(xié)商、鼓勵、幫助等具有私法性質(zhì)的柔性手段———非強(qiáng)制行政行為，逐步確立并運(yùn)用到行政管理之中，而行政獎勵便是其中最為引人注目的制度之一。在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，環(huán)境行政獎勵也逐步引起人們的關(guān)注。所謂環(huán)境行政獎勵是環(huán)境行政主體依照法定條件和程序，對在環(huán)境保護(hù)工作中作出重大貢獻(xiàn)的單位和個人，給予物質(zhì)或精神鼓勵的具體行政行為。［1］環(huán)境行政獎勵制度，在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的分析前提下，充分考慮到公民“在特定的條件下，能通過成本—收益計算以尋找并借助于最佳途徑來實現(xiàn)自己認(rèn)為的最為理想的效果。不能要求每個人都能成為環(huán)保衛(wèi)士，不能要求每個人都能為環(huán)保事業(yè)大公無私、克己奉公，明智而理性的做法是正視并接受人的自利性，并通過設(shè)立必要的制度，來引導(dǎo)、規(guī)范、激發(fā)人的行為。環(huán)境行政獎勵，就是依靠行政相對人對自身利益的關(guān)心來促進(jìn)盡可能多的人來參與環(huán)保。”［2］同時，環(huán)境權(quán)作為與發(fā)展權(quán)、和平權(quán)共同構(gòu)成第三代人權(quán)的主要內(nèi)容之一，對增強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)利意識、激發(fā)公民行使環(huán)境權(quán)利的熱情有重要積極的意義。我國西北地區(qū)內(nèi)陸河流域，深處遠(yuǎn)離海洋的西北干旱半干旱的內(nèi)陸地區(qū)，年均降水量不足400毫米，但卻擔(dān)負(fù)著西北地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)涵養(yǎng)、人們生產(chǎn)生活用水的重任。因此做好西北內(nèi)陸河水資源環(huán)境保護(hù)，對西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平的提高有著不可估量的作用，環(huán)境行政獎勵制度在西北內(nèi)陸河水資源保護(hù)中正逐步凸顯出重要的地位。在我國環(huán)境保護(hù)法律體系中，多有對環(huán)境保護(hù)行政獎勵的相關(guān)規(guī)定，但都散見于各個法律、行政法規(guī)或地方性規(guī)章中，并未形成系統(tǒng)的相關(guān)的法律體系。

(一)憲法相關(guān)規(guī)定我國憲法第47條中規(guī)定:“國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民有益于人民的創(chuàng)造性工作，給予鼓勵和幫助。”

(二)水資源保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定《環(huán)境保護(hù)法》第8條規(guī)定:“對保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。”《水法》第11條規(guī)定:“在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水害等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。”《水文條例》第6條、《水污染防治法》第10條、《水土保持法》第9條、《取水許可和水資源費(fèi)用征收條例》第9條等眾多法律法規(guī)都對環(huán)境行政獎勵制度有明確規(guī)定。

(三)地方性法規(guī)中相關(guān)的規(guī)定《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈水法〉辦法》第8條規(guī)定:“在開發(fā)、利用、保護(hù)、管理水資源，防治水害，防旱抗旱，節(jié)約用水和進(jìn)行有關(guān)科學(xué)研究等方面成績顯著的單位和個人，由各級人民政府給予獎勵。”《武威市節(jié)約用水管理辦法》第7條規(guī)定:“市、縣(區(qū))人民政府要建立節(jié)水型社會建設(shè)專項資金。專項資金主要用于節(jié)水項目建設(shè)補(bǔ)助、節(jié)水技術(shù)推廣、節(jié)水宣傳培訓(xùn)、獎勵節(jié)約用水成績顯著的單位和個人”等。但其它法律規(guī)范，如《甘肅省實施〈水法〉辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理條例》、《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》等，這些具有地方指導(dǎo)性的規(guī)范總體上都更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)單位和個人在環(huán)境保護(hù)中的義務(wù)，遺憾的是未明確強(qiáng)調(diào)其享有環(huán)境行政獎勵的權(quán)利。通過上述歸納，不難發(fā)現(xiàn)在我國現(xiàn)行的西北內(nèi)陸河水資源環(huán)境保護(hù)法律體系中多有環(huán)境行政獎勵的原則性的規(guī)范，這些原則性的規(guī)范為西北內(nèi)陸河水資源保護(hù)具體行政工作中實施行政獎勵制度提供了法律依據(jù)。

二、西北內(nèi)陸河水資源保護(hù)

行政獎勵制度現(xiàn)實缺失原因探析行政獎勵制度對于環(huán)境保護(hù)，特別是西北地區(qū)內(nèi)陸河流域的水資源保護(hù)具有積極意義，然而在現(xiàn)實中行政獎勵制度并未真正起到應(yīng)有的作用，原因是多方面的。

(一)相關(guān)法律規(guī)范體系不完善1.偏重倡導(dǎo)性原則規(guī)范，具體的操作性規(guī)范畸輕正如上文歸納，西北地區(qū)內(nèi)陸河流域環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中不乏關(guān)于環(huán)境行政獎勵的規(guī)定，然而不難看出這些規(guī)定多為倡導(dǎo)性的、原則性的規(guī)范，其立法作用本意有二:一是環(huán)境行政部門有義務(wù)對環(huán)境保護(hù)有突出貢獻(xiàn)的公民和個人進(jìn)行行政獎勵，二是個人與單位有取得環(huán)境行政獎勵的權(quán)利。但缺少具體的可操作性的規(guī)范，使得行政獎勵制度僅成為紙上條款。2.注重實體的表述，忽視程序保障程序合法，是現(xiàn)代行政法治的基本原則和具體要求，也是保證實體規(guī)范合法有效的重要保障。正如有的學(xué)者所指出的那樣，“通過對行政行為的過程來控制行政權(quán)力在當(dāng)代已成為行政法的一大趨勢”［3］。在西北內(nèi)陸河保護(hù)行政獎勵立法中，缺少程序規(guī)范的保障，使得對于行政獎勵實體上的效果無法得到實現(xiàn)，例如如何進(jìn)行行政獎勵、行政獎勵的程序如何開展、行政獎勵是依相對人申請啟動還是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動、如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行此行政行為相對人的救濟(jì)途徑如何等等，這些程序性實施規(guī)范的缺失導(dǎo)致西北內(nèi)陸河水資源環(huán)境保護(hù)行政獎勵具體工作無法開展。3.強(qiáng)調(diào)自由裁量，缺少明確規(guī)范我國行政獎勵制度規(guī)范中對于獎勵只有“成績顯著”一項的判定標(biāo)準(zhǔn)，如何認(rèn)定成績顯著，即賦予了環(huán)境行政機(jī)關(guān)極大的自由裁量余地，然而這樣的自由裁量權(quán)導(dǎo)致的不利結(jié)果有兩種:或者不對做出成績的單位和個人認(rèn)定為達(dá)標(biāo)，或者將行政獎勵作為籌碼對一些與行政機(jī)關(guān)有利益關(guān)系的單位和個人認(rèn)定達(dá)標(biāo)。因此，對“顯著”界定的機(jī)動性、靈活性，由于缺少明確的規(guī)定，極易造成環(huán)境行政主體的獨斷專行，偏離了西北內(nèi)陸河水資源保護(hù)環(huán)境行政獎勵的運(yùn)行方向。

(二)地方政府對行政獎勵制度關(guān)注程度不高

1.傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政意識根深蒂固在兩千多年封建皇權(quán)影響下，行政權(quán)權(quán)威性和民眾的服從意識都得到了很大發(fā)展，這也為環(huán)境強(qiáng)制性行政手段提供了可能性和可承性。新中國建立后，行政強(qiáng)制性手段一方面與計劃經(jīng)濟(jì)的大背景相互協(xié)調(diào)，另一方面由于其自身具備的直接性、高效性、強(qiáng)制性等優(yōu)勢，滿足了當(dāng)時特定時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的需求，因此在過去的20多年來我國的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作中取得的眾多成就都依賴于強(qiáng)制性行政手段。這也就促使環(huán)境行政部門對強(qiáng)制行政手段的依賴，即使是在以“命令+控制”為基本特征的行政強(qiáng)制手段已經(jīng)表現(xiàn)出越來越多的不適應(yīng)性后，仍癡迷于行政強(qiáng)制手段的權(quán)威性。2.地方政府部門私利訴求的阻礙政治舞臺上的政治人和市場中的經(jīng)濟(jì)人是同一個人，即政府絕不是毫無利益追求的超然主體，而行政獎勵在一定程度上意味著利益分配。在西北內(nèi)陸河保護(hù)工作中，環(huán)保部門一方面履行著國家、人民和法律賦予其的職責(zé)義務(wù)，另一方面也不可否認(rèn)也有自身的部門利益。同時，在具體實施中還會涉及到與之相配套的執(zhí)法“軟硬件”，如預(yù)算、申請、評定、審批、監(jiān)督等等，當(dāng)缺少法律的強(qiáng)制性規(guī)范，必然無法將行政獎勵制度落到實處。

(三)公民環(huán)境權(quán)意識不足

1.法律規(guī)范未明確予以肯定在我國法律體系中除了《憲法》中部分條款概括規(guī)定了公民的相應(yīng)的環(huán)境權(quán)利外，其他法律及行政法規(guī)、部門規(guī)章中均未明確提及公民的環(huán)境權(quán)。因此在西北內(nèi)陸河保護(hù)過程中，公民環(huán)境權(quán)利意識淡漠并不奇怪，在行政獎勵制度中更是如此。2.普法力度不夠，效果不佳西北內(nèi)陸河環(huán)境保護(hù)普法工作方面存在力度不夠、方式方法不合適、效果不佳等問題，出現(xiàn)普法的“走過場”、形式化等現(xiàn)象。公眾通過普法對內(nèi)陸河環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)的認(rèn)識度并未顯著提高，關(guān)乎自身環(huán)境權(quán)利以及具有激勵作用的行政獎勵機(jī)制的普及還未深入人心。

(四)缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制

環(huán)境行政權(quán)力經(jīng)由法律直接授權(quán)職能部門行使，理所當(dāng)然地在其行使的過程中接受法律相應(yīng)的約束和監(jiān)督。法律授予環(huán)境行政機(jī)關(guān)此項權(quán)力，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制保證其有效地實施，監(jiān)督其開展，保證其正常運(yùn)行。

三、西北內(nèi)陸河水資源保護(hù)行政獎勵制度完善措施

(一)完善與之對應(yīng)的法律規(guī)范體系西北地區(qū)內(nèi)陸河大多流經(jīng)多個行政轄區(qū)，因此需要行政機(jī)關(guān)會同相應(yīng)的流域管理機(jī)關(guān)制定完善行政獎勵制度的法律規(guī)范，保證行政獎勵機(jī)制運(yùn)行有法可依。1.完善環(huán)境行政獎勵制度實體性法律規(guī)范(1)主體規(guī)范:由于內(nèi)陸河多流經(jīng)不同的省市縣轄區(qū)，因此由哪一級的政府機(jī)關(guān)啟動行政獎勵需要法律明確予以規(guī)范。各級立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會同流域管理機(jī)關(guān)，在既要照顧到全部內(nèi)陸河流域的生態(tài)影響，又要考慮到轄區(qū)內(nèi)的社會效果的前提下，予以明確的規(guī)定。(2)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范:獎勵的條件和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合具體行為的現(xiàn)實影響以及對流域環(huán)境的作用，由相關(guān)的法律、法規(guī)等作具體規(guī)定，在立法中明確規(guī)定獎勵的具體條件和標(biāo)準(zhǔn)，從而減少獎勵中的自由裁量行為。(3)形式規(guī)范:傳統(tǒng)意義上的獎勵主要分為物質(zhì)獎勵和精神獎勵，此外還有一些新型的獎勵形式，如優(yōu)惠政策、特別許可等等，但是無論采取何種形式在行政獎勵制度的立法過程中都應(yīng)該予以明確的確認(rèn)，避免行政機(jī)關(guān)亂設(shè)獎勵。(4)相對人環(huán)境權(quán)規(guī)范:在立法規(guī)范中應(yīng)當(dāng)明確表示行政相對人所享有的環(huán)境實體權(quán)與環(huán)境程序權(quán)利，以及行政獎勵制度相應(yīng)的權(quán)利，并對環(huán)境權(quán)利行使的方式、權(quán)利受侵害的救濟(jì)等予以明確的規(guī)范。2.完善環(huán)境行政獎勵制度程序性法律規(guī)范關(guān)于環(huán)境行政獎勵的程序，國家目前尚無統(tǒng)一的規(guī)定，只是對環(huán)境保護(hù)科技進(jìn)步獎的程序國家環(huán)保總局作了比較具體的規(guī)定。科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎的實施程序，分為申報、初審、預(yù)審、審定、批準(zhǔn)、公布、異議裁定、發(fā)獎等八個階段。綜合我國環(huán)境領(lǐng)域行政獎勵的實踐，批準(zhǔn)環(huán)境行政獎勵的實施程序大致可以分為提出、審查批準(zhǔn)、公布評議、授予和補(bǔ)救等幾個階段。［4］因此在西北內(nèi)陸河水資源保護(hù)環(huán)境行政獎勵規(guī)范中對于一般性程序可參見此幾個階段予以規(guī)范。同時，建立以聽證制度為核心的一系列限控環(huán)境行政權(quán)力的程序制度，包括獎勵公開、專家論證、評審、回避、說明理由、異議處理等相關(guān)制度，發(fā)揮社會公眾對環(huán)境行政獎勵的程序制約作用是必要的。

(二)轉(zhuǎn)變政府部門環(huán)境行政理念

一方面注重由傳統(tǒng)的強(qiáng)制行政理念向非強(qiáng)制行政理念的轉(zhuǎn)換，強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府的塑造，提高西北內(nèi)陸河環(huán)境行政人員的綜合行政能力和服務(wù)人民的意識;另一方面要在相關(guān)政府部門以及官員的政績考核中加入環(huán)境保護(hù)的評價標(biāo)準(zhǔn)，這一點可以借鑒我國《水污染防治法》中第5條的規(guī)定“國家實施水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的標(biāo)準(zhǔn)”。通過法律明確將環(huán)境保護(hù)作為政績考核指標(biāo)予以明確化正式化。

(三)深入普法，強(qiáng)化公民行政獎勵資格意識

首先，普法的主體可以由政府牽頭，社會各界共同完成。真正將普法工作做到實處，將法制的精神送到公民腦中，而不是手中。其次，在普法的過程中，特別在相關(guān)的行政獎勵制度中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)公民所享有的權(quán)利，增強(qiáng)其權(quán)利意識，調(diào)動公民參與西北內(nèi)陸河環(huán)境行政執(zhí)法的熱情和積極性。再次，應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)的宣傳工作，提高政府公信力，加深公民對行政獎勵制度的認(rèn)知，增強(qiáng)對行政獎勵制度的信任度。

(四)加強(qiáng)監(jiān)督

司法機(jī)關(guān)對環(huán)境行政獎勵主要可以通過行政訴訟、國家賠償訴訟等來進(jìn)行監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部可以通過上級對下級環(huán)境行政獎勵的監(jiān)督、同級之間的監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督等方式進(jìn)行監(jiān)督，同時健全、完善政務(wù)信息公開制度、聽證制度等行政程序制度，以及舉報、信訪、申訴等救濟(jì)制度，確保社會公眾的監(jiān)督，最后社會公眾通過大眾媒體對環(huán)境行政獎勵不合法、不公平現(xiàn)象進(jìn)行揭露、批評、曝光，通過輿論工具表達(dá)公意，對環(huán)境行政獎勵實行道義上、輿論上的監(jiān)察和督促。