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【內容提要】隨著城市化進程的不斷加快，城區面積的日益拓展，一些城市郊鄉村組整體納入城市規劃。原集體所有制土地上的自有住房如何進行產權保護，是否應該進行產權保護，就成為城市房地產行政管理機關面臨的一個無法回避的重要法律課題。建設部于2001年8月15日對《城市房屋權屬登記管理辦法》作了修改并以第99號令形式重新。其中第二條規定：本辦法適用于城市規劃區國有土地范圍內的房屋權屬登記。第三十九條規定：本辦法第二條規定范圍外的房屋權屬登記，參照本辦法執行。這就給城市郊鄉集體土地上的房屋權屬登記在法律方面提供了可能性。

【關鍵詞】城市郊鄉房屋產權登記法律探索

一、城市郊鄉集體土地上房屋發證問題的由來和法律現狀

隨著城市化進程的不斷加快，城區面積的日益拓展，一些城市郊鄉村組整體納入城市規劃。正如某著名境外學者所講的那樣，“整個中國就象是一個大工地”，城市建設用地的規模擴展大幅度地介入了城市郊區農村集體所有制的土地，這就形成了目前這種局面：城市土地存在兩種所有制類型，一種是國有制土地，另一種是“在城市中生活，身份是農民”的人群占有的集體所有制土地。并且伴隨著城市規模的進一步擴張，后者有加速擴大的趨勢。這樣，與這些“城市農民”生活緊密相關，甚至是作為他們最重要的生活依靠的自有住房如何進行產權保護，是否應該進行產權保護，就成為城市房地產行政管理機關面臨的一個無法回避的重要法律課題。

我國《憲法》第十條規定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。我國《土地管理法》第八條規定：城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農民集體所有。第十條規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。

我國《城市房地產管理法》第二條規定：“在中華人民共和國城市規劃區國有土地范圍內取得房地產開發用地的土地使用權，從事房地產開發、房地產交易，實施房地產管理，應當遵守本法。”明確指出了該法調整的范圍即城市國有土地上的房地產法律關系。

建設部1997年10月27日了第57號令《城市房屋權屬登記管理辦法》，第二條規定：本辦法適用于城市規劃區國有土地范圍內的房屋權屬登記。第四十條規定：在城市規劃區外的國有土地范圍內的房屋權屬登記，參照本辦法執行。也非常明確地指出了該辦法的適用范圍。隨著房地產市場的持續快速發展，建設部于2001年8月15日對《城市房屋權屬登記管理辦法》作了修改并以第99號令形式重新。其中第二條規定：本辦法適用于城市規劃區國有土地范圍內的房屋權屬登記。第三十九條規定：本辦法第二條規定范圍外的房屋權屬登記，參照本辦法執行。這就給城市郊鄉集體土地上的房屋權屬登記在法律方面提供了可能性。

以上是我國現有的關于土地權屬問題的基本法律規定，

二、城市郊鄉集體土地上房屋權屬登記的法律特點：

和城市國有土地上房屋相比，城市集體土地上房屋有以下特點：(一)建筑密度大。在城市建設房屋有規定的間距要求，建設單位為了保持經濟上的合理性，就會把房屋建得比較高，因而也就有了一定的造型，有了一定的配套，有了一定的外立面設計。在農村建設房屋沒有規定的間距要求，建造人為了保持經濟上的合理性，就會房挨房、門對門，盡量先把地皮占滿，因而也就沒有了造型，沒有了配套，沒有了外立面。其典型形式是，建筑密度很大，容積率卻并不是很大。(二)建設標準低。城市房屋建設要遵守國家既定的建筑設計和施工標準，參與各方分工很細，出現質量問題要按規定追究責任。農村房屋建設一般并不按照國家規定的施工標準進行，許多房屋甚至連設計圖紙都沒有。施工方完全按照建房人的要求并結合自己的施工經驗組織建設，出現質量問題時責任很難分清，甚至連責任主體都很難找到。更有甚者，所有人一旦發現房屋容易出租，不經過任何論證就叫人在房頂上再加一層或兩層。這樣的一種建設狀態必然使房屋的建設標準很低，上水、下水、通風、采光、電力荷載、采暖等都成問題，消防、社區配套等更無從談起。(三)游走于合法和非法的邊緣狀態。

我國房屋建設管理的現實狀況是，城市截然不同于農村，在城市建設房屋有非常復雜的程序，要蓋幾十個甚至上百個章，但是在農村非常簡單，取得宅基地以后，幾乎是可以隨心所欲地蓋。但是由于農村的土地總的來說比較便宜，而且人皆有愛美之心，村民們一般也愿意把自己的房屋蓋得不太出格，與鄰里間保持某種程度的協調。這是遠郊農民的一種普遍心態，但是對于“城市農民”和近郊農民來說，講究美麗和協調是要損失鈔票的，他就不愿意了，他就會隨心所欲地以擴大房屋建筑面積為唯一目的來建造或改建房屋。按照農村房屋建設的現狀來分析，他并不違法，至多只是違反了村里的鄉規民約，其他的村民也都會這么看，也都會這么干。但是按照城市房屋建設的要求來分析，這是徹頭徹尾的違章建筑。在城市建設房屋連一個章都不蓋怎么行。問題難就難在所有的“城市農民”都認為在自家的宅基地上建房子，愛怎么建就怎么建，而且所有的“城市農民”都可以從這種“共識”中獲益，加之“冰凍三尺，非一日之寒”，這種“共識”已經存在了這么久，現在城市建筑管理和規劃管理部門要著手管理這件事已是無從下手。換句話說，如果把這些房屋按所有制關系定性為農村房屋，大體可以說它是有瑕疵的，但仍是合法的；如果把這些房屋界定為城市房屋，則可以肯定它是違章建筑，是非法的。難就難在人們缺乏將它確定為任何一種的強有力的依據和勇氣。

總之，農村的建房管理狀態比較松散、寬泛，這是和農村的土地價值狀況相適應的。城市土地價值比較昂貴，它是和城市比較嚴格的規劃管理和建筑管理狀況相適應的。“城市農民”在城市建設房屋，卻運用農村比較松散、寬泛的建房管理規定來蓄意放大自己的自主權，并形成了一個大一統的既得利益群體。

三、城市郊鄉集體土地上房屋權屬登記亟待立法

在城市國有土地上實施房屋發證沒有任何法律困難，正象前文描述的那樣，1980年以前，對城市國有土地上的房屋發證和對城市房屋發證是同一個概念。為什么要偏偏對城市房屋發證而不對農村房屋發證的原因，正是因為城市房屋價值量大，產權穩定性不比農村。從這個意義上說，房屋發證機關就是要對那些價值量大的房屋發放房產證。這樣，隨著城市規模的擴展，原先處于郊區集體土地上的房屋已經被包含在城市范圍內時，經濟和社會發展規律必然促使人們研究和探討城市集體土地上房屋的產權證發放問題。理由很簡單，人們最終是要對價值量大、產權穩定性不高的房屋產權進行登記保護，而并不在意它是建在國有土地上還是集體土地上。這樣人們就在既有的政策環境和社會環境下尋找實現城市集體所有制土地上房屋登記發證的各種理由。

(一)保護產權人利益的需要。農民的法律意識逐漸增強，他們省吃儉用建設房屋很不容易，房屋既是他們不可缺少的生活資料，也是他們擁有的價值量最大的私有財產，希望通過法律加強和保護自己的合法權益，以便代代相傳，不受侵犯。

(二)城市房屋統一管理的需要。城市房屋都應該統一發證，只有這樣做才是公平，才有利于城市管理。城市集體土地上的房屋也處于城市之中，因而也是城市房屋，是城市房屋就應該發證。

(三)已經具備了一定的政策基礎。具體有兩點：一是國務院頒發的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第二十八條規定，“縣級以上人民政府建設行政主管部門，應加強對村莊、集鎮房屋的產權、產籍管理，依法保護房屋所有人對房屋的所有權，具體辦法由國務院建設行政主管部門制定。”其中的產權產籍管理自然包括房屋發證的內容，因而這一條可以做為登記機關開展城市集體土地上房屋登記發證的政策依據。另外：建設部修訂的《城市房屋權屬登記管理辦法》第二條規定：“本辦法適用于城市規劃區國有土地范圍內的房屋權屬登記。”附則里有一條規定，“本辦法第二條規定以外的房屋權屬登記，參照本辦法執行。”這就給城市集體土地上房屋發證問題留下了一個口子，即可以參照城市國有土地上的房屋發證來執行。

(四)可以控制城市集體土地上的房屋建設規模，緩解拆遷改造的難度。目前拆遷成本大是城市改建的“攔路虎”，認為通過房屋發證就可確認哪些是合法的房屋，哪些是非法的房屋。非法的房屋在拆遷時就可以不補償或降低補償標準，從而降低拆遷成本。

四、實踐中已經出現的操作模式

這幾年各地也都試點性的開展了城市郊鄉集體土地上房屋的發證工作，在一些地方還取得了一定成果。總結其操作模式，有以下三種類型：

(一)在縣域范圍內開展，主要是在縣城開展。凡是在這個范圍內開展這項工作的，都有一定的歷史淵源，相關部門之間已經形成了一些相互監督制約的關系，就是這種監督制約關系的書面憑證資料形成了房屋產權登記的要件。但是深究起來，其中不乏當地“土政策”的痕跡，經不起國家政策方面的認真推敲，基本沒有推廣價值。

(二)以房屋管理部門的名義在城市范圍內開展工作。這種做法往往具有試點性、探索性的特點。普遍方法是找一些經濟基礎較好的，有一定代表性的地區做試驗，與當地區級政府合作，爭取他們的理解和支持。操作風險比較小。從實踐來看，暴露出的問題也不少，核心是要件難確定或沒有要件，審核標準難以把握，突擊建房難制止。

(三)取得城市政府正式文件以后在規定范圍內開展工作。這個階段一般是作為對試點階段表示認可的情況下才可能出現的，說明在申請要件和審核原則方面卻已有了一個可操作性的標準。至此，也就完成了由試驗階段走向全面展開階段的一個完整的法定程序，按說這時開展這項工作應該不會再有什么問題。但是我們了解到，在有些城市，即使到了這個階段也仍然被迫停了下來，充分說明目前情況下開展這項工作難度很大。

五、存在的法律問題

總結城市集體土地上房屋發證工作的各種困難，可概括為以下幾個方面：

(一)申請要件難確定。土地證是一個必收要件，但是目前在城市集體土地上建設房屋跟在遠郊農村集體土地上建設房屋一樣，處于失管漏管狀態，無法確定滿滿一地房屋哪一部分是合法，哪一部分是非法。而且按照目前的規定，登記機關對所發產權證的合法性還要承擔法庭舉證的責任。

(二)審批標準難確定。由于房屋利用價值頗高，受利益趨使，城市集體土地上的房屋建設密度很高，建筑容積率也不低。為了在這種情況下開展工作，按照分門別類的常用工作方法，試點城市在具體操作中都規定了內部掌握政策界限。但是這個界線，只能是粗線條的，而且是不可能保密的，這就使得各產權人會根據自己的現實狀況，盡可能把擬登記房屋增建到使其面積達到政策上限的地步，造成夜以繼日瘋狂建房的可笑局面，影響了社會安定，脫離了政策初衷。

(三)歷史遺留問題難處理。由于以前城市管理工作中的疏忽，許多集體土地上的房屋事實上已經以較低的價格進入市場，買房者多為低收入的城市居民。這些居民往往也都是弱勢群體，進行城市集體土地上房屋產權登記發證工作必然要面臨對他們所占用房屋的產權確認問題，按政策確認其為非法買賣，則將其逼上困難的境地；確認其合法又沒有政策支持，即使要補辦相關手續也是難上加難。

(四)“一戶一宅”標準難掌握。《土地管理法》第六十二條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但是由于農民家庭分戶有一定的靈活活性，這一政策便有了很大的規避空間，很難在實踐中得到貫徹落實。

(五)登記收費難。收費困難，工作必然難以開展。

六、法律建議

(一)盡快出臺有關城市郊鄉集體土地上房屋權屬登記的法律法規，為發放集體土地上的房屋產權證提供法律依據。

(二)在農村轉戶(農轉非)地區及時辦理轉戶以后國有土地上房屋產權證。

(三)緊緊跟隨城市內部存在集體土地的地區拆遷改造和城中村改造的步伐，及時處理好已改造地區的房產證發證工作。

以上第一條建議是針對集體土地上房屋發證問題的治本之策，第二、第三條建議的著眼點在于及時縮小城市集體土地的范圍和數量。

參考文獻：

1、《中華人民共和國憲法》

2、《中華人民共和國城市房地產管理法》，1995年1月1日施行

3、《中華人民共和國土地管理法》，1999年1月1日施行

4、《城市房屋權屬登記管理辦法》，建設部1997年10月27日、2001年8月15日修改

5、《房地產法教程》，程信和、劉國臻編著，北京大學出版社2001年版