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【內容提要】對依法治國內在構造及各構成要素之間的相互關系進行理性的價值定位，是依法治國方略實施過程中的一個方向性問題。權利主體與權力載體的關系就是法治社會的治者與受治者、法治主體與法治對象之間的關系。依法治國的主體只能是人民；其對象是國家及社會各項事務，其中關鍵是權力組織、權力行為和權力關系三大方面；而良法權威的絕對服從則是依法治國的基本內核與實質。

【英文摘要】Howtorationallyevaluatetherelationshipbetweentheinnerstructureoftheruleoflawanditscomponentsistoorientatethepolicy-implementationoftheruleoflaw.Therelationbetweenthesubjectofthepowerandthecarrierofthepowerismuchthesamewiththatbetweentheadministratorsandadministrateesinalaw-rulingsociety.Thesubjectoftheruleoflawissimplythemasses.Itstargetsarealltheeventsinthenationandsociety,amongwhichtheorgansofstatepower,poweractionsandpowerfunctionsarethemostimportant.However,absolutesubmissiontotheauthorityofgoodlawisthefundamentalessenceoftheruleoflaw.

【關鍵詞】法治/法治主體/法治對象/法治內容ruleoflaw/subject/target/content

【正文】

科學分析并準確把握法治的內部構造，是依法治國方略實施進程中的一個關鍵問題。法治是以體現社會主體意志與利益的法律作為治理國家最高依據的治國方略，是由特定的主宰者、受治者與治理對象所組成的有機統一體，反映了由實定法則界定的治者與被治者之間的理性法律關系。不同背景下的法治結構既有共性，也有由經濟結構與政治模式所制約而形成的特殊性。本文結合我國依法治國的基本要求及其現實走向來探尋法治的要素，以對法治實踐的合理定向起一定作用。

一、依法治國的主體

依法治國的主體是指依法治國的承擔者和主宰者，是實施法治方略的決定性力量，具有本源性、根本性。究竟何為依法治國的主體？一直是一個存在爭議的問題。傳統的西方法治命題強調法律的統治，似乎法律就成了治理國家的真正的主體性力量，這種將法律喻為主體的觀點固然是十分理想的，但又是缺乏現實可能性的。因為法律并不是一種絕對脫離人而存在的主體性力量。在現代法治論中，關于法治主體的觀點較多，歸結起來不外有三：一是將法治的主體歸結為國家機關及其公職人員。認為無論是國家權力機關還是行政或司法機關，都是實施依法治國方略的組織者和承受者，沒有權力機關的立法活動和行政、司法機關的公正司法、執法過程，連法律都無法產生和運作，更何談法律之治呢？二是認為并非全部的國家機關及其公職人員都是依法治國的主體，只有其中的一部分才是。在這里又分為兩種認識：有的認為在我國，只有代表機關才是法治的主體。因為國家的一切權力屬于人民，人民行使當家作主的權力。而人民行使主權的機構是人民代表大會，所以應由國家權力機關來擔負起推進法治進程的主體性職責；有的則認為法治的主體應為國家機關中的司法機關，因為法治的關鍵在于實行法律統治，不嚴格公正地適用法律就沒有法治，司法機關是適用法律的專門的專職機關，理所應當地成為法治之主體。三是將國家行政機關和司法機關作為法治的主體。因為依法行政和公正司法是適用法律的基本內容，加之它們的權力又是源于人民的授權，所以，具體行使國家行政管理權或司法權的國家機構和國家公職人員是行使治理權力的執行者，當然，任何機構和個人絕不能未經人民授權或者超越人民授權而成為人民之外或者人民之上的治理國家的主體。或者說，只要經過人民授權或者在人民授權范圍之內就可以成為治國的主體了。

這些觀點都是值得商榷的。首先，依法治國的實質就是要使國家事務和社會各項事業都由法律調控、受法律治理。整個國家機構不過是公共權力的集合體和執掌者，從根本上講這種公共權力淵源于人民的權利，“一切權力屬于人民”是依法治國的出發點和歸宿。因此法治又可概括為人民的統治而非國家之治。既然司法機關、行政機關等不過是人民權利的執行者，那么，其與人民的關系就只能是仆人與主人的關系，他們只能居于“人民公仆”地位，當然不能成為依法治國的主體，相反，其運行權力的行為應成為依法治國的對象。其次，從依法治國的本意看，其實質在于制約公共權力，防止國家公職人員濫用權力以侵犯人民權利。對此早在20世紀50年代董必武同志就明確指出，加強社會主義法治的中心環節是依法辦事，主要指國家機關及其公職人員依法辦事。再者，經驗證明，作為法治對立面的人治就是權力的執掌者濫用權力、違背民意、獨斷專橫、以言代法、以權廢法，將個人權力凌駕于法律之上，成為人民的治理者。在法治化進程中，人治的不良影響依然是一個不可忽視的障礙，必須予以排除。但必須首先認識到其最關鍵的一點就是如何正確把握法治主體的歸屬問題。如果對各種濫權現象聽任不管，或舍本逐末，不注重依法調控權力關系而只偏向依法規范權利關系，將國家機關及公職人員視為法治的主體，依法治國便會變成單獨地依法辦事甚至依法實行專制統治。此外，盡管國家行政、司法等機關的權力是人民授權的產物，它們也只能在人民授權范圍內活動，但人民所授予的只不過是權利的具體內容而非權利主體資格本身。人民作為國家主人的資格及其主體地位是不能授予給任何機關或個人的，人民是整體，任何機關或個人都不能接受治國主體的主體資格授權。如果一個機關或個人接受這種不可能的且實際上是違反憲法主權原則的授權而成為依法治國的主體，那么就失去了法治的意義而成為專制了。法治的主體并非國家機構，這是法治的基本要求，業已成為從人治走向法治過程中的一條定律，早已被歷史的慘痛教訓所證實，因為當一個人或一個機關成為治國的主體，那么它就成了人民命運的主宰者，人民勢必淪為被任意宰割和奴役的仆人。對此，早在兩千多年前，古希臘思想家柏拉圖就呼吁：“要以‘法律的仆人’這一術語來稱呼那些通常被稱為統治者的人。”[1](p23)盡管我們所奉行的法治與那個時代有本質的不同，但對法治社會的治者與被治者的主仆關系卻是不能顛倒的。

總之，法治的人民主體性表明：第一，法治是“良法之治”，法治之良法必須充分反映人民意志，以人民利益至上為價值取向。第二，法治是“法的統治”，必須反對個人的統治和個人權威至上，反對將任何個人、組織或共同體的意志凌駕于體現人民全體的要求與利益的法律之上。第三，法治是“人權之治”，人權是法治的起點和最高價值，要以普遍的平等的人權代替絕對的個人的專權。第四，法治是“人民之治”，法治以人民為主體是人民主權原則的集中體現，除了人民主體及代表人民行使管理國家的權力的代表機關外，任何行政機關、司法機關都不能成為依法治國的主體。當然，這并不是要扼殺國家機關及有關個人在依法治國中的主動性和積極性。事實上，任何個人和國家機關只有嚴格遵守憲法和法律、奉行人民利益和意志至上，才能發揮在法治化進程中的真正作用。

在法治實踐進程中，必須科學地解決以下兩個問題：一是依法治國的主體和依法治國方略的推動者的關系。關于法治推動者這一概念，是在探討法治化道路時提出來的。對法治之路的選擇，存在兩種觀點：民間自然生成型和政府主動推進型。目前，占主導地位的觀點更強調以政府推進為主將自發演進與自覺推進兩者結合起來，這不屬本文探討范疇。本文所關注的是，政府推進型如果被理解為政府作為依法治國的主體，政府主宰法治，那便混淆了法治主體與對象的關系。不錯，政府應該在依法治國實施活動中發揮其應有的作用，而且政府高效率地運行是法治秩序所必不可少的。但這并不是賦予政府主體地位，而是使政府負有主動服從法律治理、自覺置于法律之下的義務與責任。這已成為一項法律義務，不少國家憲法對此作出了明確規定。我國1999年《憲法修正案》將依法治國、建設法治國家莊嚴載入其中，使依法治國從一個道德要求和政策規范上升為一項權威性的法律規范，它所表明的正是這個意思。如果在法治實踐中，強調政府主體而否認人民主體，就會因政府制約的松弛和對人民治理的強化而偏離法治的實質，使依法治國蛻變為“依法治民”。

二是依法治國的人民主體定位與政黨尤其是執政黨的領導地位的關系。本來，法治作為一種治國的方略和體制，不同的政治模式都可以采用，但是，當它被不同的國家所采用并與具體國情相結合之后，便具有了明確的政治屬性。正是在這一意義上，我國在處理人民主體與黨的領導的關系時，強調依法治國把堅持黨的領導，發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心力量。堅持黨的領導地位是不可動搖的，但這并不是要否定人民的主體地位。依法治國的推進，意味著黨領導人民治理國家基本方略的重要進步，其實質就是從人治走向法治，應把堅持黨的領導與改善黨的領導結合起來，使一切力量都服從于人民利益及作為其外在形式的法律的權威。

二、依法治國的對象

依法治國的對象是指依法治國的受治者，即法治主體依法所治的對象，它具有復雜性，指國家事務、經濟文化事業和社會事務諸方面。一方面，經濟文化事業和社會事務是法治所治之對象，主要體現為國家公共權力在經濟、文化、社會生活領域的功能和作用范圍以及作為權利主體的人民由此獲得利益保障和權利救濟的過程；另一方面，國家事務應作為法治的重點，因為依法治國所“治”之“國”，具有非常豐富的含義，國家既是由人口、地理環境、民族等因素復合成的地域概念，在此更是意指它的政治意義(state)，政治國家包含兩重含義：一是以政府機構名義組織而成的政治共同體，二是政治共同體擁有的權力和權威。如前所述，盡管國家權力的執行機關及其公職人員并非權力的來源和主體，但由于其所處地位的重要性以及權力所具有的既能保障人權又能損害國民利益的雙重屬性，因此，它們應成為依法治國的重點對象。當然，這并不排斥對其他對象的調節與治理，但應有輕重緩急之分。具體而言，依法治國的重心應定位于以權力為基點的權力組織，權力活動以及由此產生的權力關系三大方面。

首先是指權力組織。依法治國的對象定位于權力組織及其成員的內在依據在于，權力在淵源上應歸屬于社會的每一個成員，權力組織及其成員所握有的權力不過源于人民主權者的授權，應當成為人民主體治理和監督的對象。正如當代美國法社會學家塞爾茲尼克所說，法治的中心是減少專斷。當適當的利益不被考慮、公布的規則與官方的目標毫無關聯時，規則便成為專斷的；如果規則所反映的不過是混亂不堪的政策，而且是建立在無知或錯誤的基礎之上，根本就沒有提出連貫的評價準則，對人或事的處理變幻無常或受與合法手段、目的無關的規則所左右，這便是專斷。實現法治，必須探尋產生專斷的種種因素并找到減少專斷的靈丹妙藥[2](p938-946)。對此，甚至有人做出了更為武斷的結論，“在權力問題上，不要再聽到對人的信任，而是要用憲法的鎖鏈來約束他不做壞事”[3](p157-158)。盡管這是基于人性惡的主觀論斷而進行的歸納，但強調法治對權力執行者的制約作用的極端重要性卻具有一定的可取之處。

其次是指權力活動。權力的存在往往是一種有組織的強制性活動，體現為官方行為的展開及相對一方事項的被處置過程。法治要求使官方的權力行為接受法律的有效治理，強調官方行為與法律的一致性，“法治的實質必然是：在對公民發生作用時（如將他投入監牢或宣布他主張有產權的證件無效），政府應忠實地運用曾宣布是應由公民遵守并決定其權力和義務的規則。如果法治不是指這個意思那就什么意思都沒有”[4](p209-210)。權力行為既包括權力的濫用，也包括權力的怠用，無論是積極或者消極地違背民意和法律去運用權力的行為，均應成為法治矯治的對象。對此，也有學者特別強調行政權力行為在法治對象中的中心地位。英國著名法學家威廉·韋德便是從依法行政的角度來認識法治中心問題的，認為盡管法治意指任何事情都必須依法而行，但其重心在于政府應該依據公知的、限定自由裁量權的原則和規則體系辦事，即要求政府的權力行為包括所有影響他人法律權利、自由與義務的行為都必須能證實具有法律的授權、能說明其嚴格的法律淵源；政府不應享有超越于普通法律的特權與豁免權；并且法治還要求對政府行為是否合法的爭議應當由完全獨立于行政權利之外的司法機構進行法律上的判斷，以阻止政府濫用權力[5](p19-24)。實際上，不僅政府的行政權力行為應成為法治治理的重點對象，而且所有權力運行行為都應該成為法治必須給予特別關注和強調的對象。

再次是指權力關系。以權力為依托形成的全部權力關系及其載體與表現都應納入法治的調控視野，包括權力與權力之間的關系及權力與權利之間的關系兩個方面。作為一種治國方略，法治與專斷地行使獨裁權力的人治針鋒相對，同權力的過分集中與壟斷格格不入。它要求對權力的存在形式進行合理布局，形成權力劃分及由此派生的在諸種權力形態之間的良性互動關系。要限制權力，便要合理構建權力內部關系，即依據法治之正義、秩序功能來確立權力結構、權力層次與權力要素，在各種基本要素之間及由要素所組合成的各層次結構之間作出明確的法律限定、設置各自的法定活動限度。此外，良性的權力與權利關系模式亦是法治的必然要求。在公正有效的行政與保護公民權利免遭專斷權力侵犯之間作出平衡，平等地對待政府與公民，是構筑法治方略的基本要求。

在法治的對象問題上應澄清兩種認識：一是將法治的對象與客體相提并論。實際上法治對象不能完全等同于法治客體，法治的客體是一種社會關系，它反映的是通過依法治理，使各種社會秩序包括國家生活的各項秩序得以穩定與鞏固的秩序關系。如果只講“客體”而取代“對象”，那么由于人包括權力的執掌人（國家公職人員及其集合體）不能成為法治文明社會的客體，就被排除在法治的治理對象之外，這顯然有違法治的本性。二是將法治對象的各個構成部分同等看待，不分重點，這也不利于推動法治進程。因為如果照此下去，依法治國勢必會由此逐層推導出依法治省、依法治市、依法治廠，依法治鄉，依法治家，依法治人，這當然是不妥當甚至完全反法治的，應當把握法治對象的重心在于依法治權、法律至上，使法不因領導人的改變而改變，不因領導人的注意力和看法的改變而改變。

三、依法治國的內容

依法治國之所“依”，是指治國的依據或者社會控制中至上性的權威力量。理想的法治模式把法律當作治理國家過程中超乎于其他一切支配性力量的基本依據。首先，法律是治國的一種“依據”而非“工具”。早在古代社會，就已提出了“以法治國”、“緣法而治”等寶貴的法律思想，構成中華民族優秀法律文化遺產的精華。但是，如果將法律僅僅當作一種工具、手段，不過是“治國一器”罷了，便不是實質意義上的法治。正如梁啟超所云，縱使古代“法治主義言之成理，最少亦須有如現代所謂立憲政體者以盾其后”，而法家“抱法以待，則千世治而一世亂”的說法是“根本不能成立的”的，整體意義上的“法家”實質上是君主專制和人治主義的擁護者和辯護士。“法律唯工具論”不過是人治論的翻版。當然，以法律作為依據、權威或淵源，并不是要否認法律對行為的引導、強制與評價功能，而是旨在強調法律的尊嚴和崇高地位，指明法律在法治國家中的統帥作用。認清這一點有利于澄清對法治與人治關系的模糊認識。從國外的經驗來看，近代西方兩種“法治”模式形成鮮明對比：一是英國的“法的統治”(ruleoflaw)，奉行法律高于國家，切合了西方法治國家的需要；一是德國的“通過法律的統治”(rulebylaw)，以國家為中心、國家至上為核心，后被希特勒法西斯專制統治所利用，為世人所唾棄。法律若僅僅是一個工具，國家治亂的希望就完全寄托于個人身上了，根本就無法加以制約，以致出現“”時期無法無天的混亂局面。所以，強調法律是依據而非工具，是依法治國的應有內容。其次，法治所依據的是價值優良而非價值中立甚至具有負向價值的法。在實質上要求將符合法治理想的種種理性化因素注入實在法規則與制度之中，發揮法作為正義與善良載體的獨特功能，體現客觀規律與主觀期待的統一性。“法律來自于和植根于某種超越現行政治權力結構的現實。在以后的時代中，這種超驗的現實是從人權、民主的價值和其他相關的信念中發現的。”[6](p359)作為法治依據的法還要求所提供的行為模式及相關法律后果是明確、肯定、具體的，具有實踐上的可操作性，對法治社會的嚴格規則主義與自由裁量論作出合理的評價與取舍，既強調規范的靈活與適時，更應嚴守規范的嚴謹與確切，設計完善的沖突解決機制，如違憲審查制度、區域法律沖突處理機制、“民間法”與“正式法”、地方、單位的“準法律”與規范性法律文件的協調機制等，以實現法治之法的形式科學化。

依法治國之所“治”，即是治理、統治或控制、約束。不僅國家法律創制活動和法律的施行本身合乎法律規則與程序，而且一切行政行為過程及管理國家的其他活動也都嚴守法律設置的標準，使人民權利受到平等而最大限度地保障，人的價值最受重視、人的尊嚴倍受關懷，從而形成美好的社會關系。法治不僅意指應當經常地制定法律、建立司法制度、依法組織政府部門，“實行普遍的依法而治(rulebylaw)”；更意味著掌權者受其自己制定的法律的約束，雖然他們可以合法地改變法律，但在法律改變以前，必須服從法律——“必須在法律之下統治(ruleunderlaw)”，承認法律高于一切權力，才能達到“法治(ruleoflaw)”[6](p356)。也就是說，依法律治理加上法律下的統治才構成依法治國，兩者缺一不可。為此，法治要滿足三個條件：第一，法律應被一切社會關系的參加者一視同仁地予以服從，不得存在法外之人、治之例外。如果“有一個人可以不遵守法律，所有其他人就必然會受這個人的任意支配”[7](p52)，此時便只能是人治；如果法律權威高居掌權者個人權威之上，則必然為法治。在法治國家，“法律在任何方面受到尊重而保持無上的權威”[8](p192)，法律取代其他一切而成為神圣的、不可侵犯的力量。人們不僅具備消極守法的關于“法的外在觀念”，更具備積極尚法與自覺奉法而行的關于“法的內在觀念”[9](p90-91)。現實中有一種代表性傾向，似乎依法辦事的理性原則是法治的中心意旨。這顯然沒有觸及到法治的深層構造與價值選擇。實質上，與其說法治的關鍵在于理性地依法辦事與普遍地遵守法律，還不如說是樹立起以憲法為核心的一國實在法體系至高無上的權威與尊嚴。第二，社會力量中的強勢力量即從權利中受讓而來的公共權力被法律機制所調控并演進成依法制約權力的法治制度。法治之治即是通過法律的權力之制，這是由法治的本質和權力的屬性所決定的。即要求以權力具有的促進社會進步與人類文明的積極有利的“善性”、“理性”去遏制其阻礙社會發展、妨礙人權保障的“惡性”、“非理性”[10](p135)。盡管三權分立的西方法治模式并不具有普適性，但權力制約已成為一個普遍的法治經驗。在我國，厲行法治必須要實行鐵面無私的監督制約，建立和完善“聽證”、“控訴”、“質詢”、“彈劾”等制度。第三，國家和社會重大事項爭議交由一個獨立行使職權的司法機關加以裁判。法治的正義理念和價值最終必然體現于司法過程和司法結果。司法獨立被視為西方的“法治的真諦”[11](p95)，因為“法治誕生于法律機構取得足夠獨立的權威以對政府權力的行使進行規范約束的時候”[12](p59)。而“司法機關在審理案件中實行法官獨立只服從法律的原則。這種含義的司法獨立，兩種不同歷史類型的國家都在提倡”[13](p316)。司法正義必然要求確立正當司法程序，因為歷史上最早的正義要求就是一種程序上的正義。應建立起只服從法律的合法性原則、過程與結果公開原則、對法律主體平等對待原則、公開及中立原則，使司法真正體現法治對法律公正與平等價值的內在需要。

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本文關鍵詞：法治構造論