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前言：

國家戰略物資儲備是一個國家、地區國防建設和國民經濟建設的重要組成部分，古今中外無論那一個國家、那一個帝王都十分重視國家戰略物資的儲備工作。國家戰略儲備物資的存量布局往往是戰爭勝負、王朝興衰覆滅的關鍵。然而由于國家戰略物資儲備的突出作用和重要地位使得這一領域具有一定的神秘色彩，一個國家國家戰略物資儲備的品種、數量、布局是一個國家的核心機密，一般有所在國家的最高統治階層和決策機關直接掌握，普通民眾難以洞悉其中具體情況。

一：國家戰略物資儲備簡介

儲備是一個很大眾化的詞，除了衣不避體、食不果腹的乞丐，生活中的每一個人都會有一定的儲備，小到過冬的衣服，大到購買房產的儲蓄這一些都可以稱為儲備。一般來說可以把儲備視為是一項保險政策，是從當前使用中轉移出來某些資源以在將來發生緊急事件的時候使用。根據應急的類型，儲備可分為兩個基本范疇國防儲備和經濟儲備。國防儲備是一種有政府控制的資源庫存只對于在延長的軍事沖突直接設及到國家占有的儲備資源時才投放，國防儲備又稱為戰略性和關鍵性儲備。美國的戰略性儲備就是這樣的儲備。經濟儲備是一種準備應付經濟緊急情況的儲備，經濟儲備強調的是物資的民用性。另外按照儲備的主體和物資儲備的品種有分別可以分為生產者儲備、緩沖儲備、行業儲備、特種儲備、民間儲備等等。

二：中國國家戰略物資儲備沿革及存在問題

我國的戰略物資儲備歷史非常悠久，但早期的戰略物資儲備多以糧草和軍需物資為主，規模較小品種單一，真真現代意義上的國家戰略物資儲備的建立在新中國建立之初的事情，早在1947-1949年我東北解放區的廣大官兵先后收繳了國民黨和日偽時期時的一些重要物資并將這些物資進行了妥善保管，這些物資事實上形成了早期的國家戰略物資儲備，隨著解放戰爭的深入各級人民政府也都先后在各地收集了大量的物資，這些物資在隨后的經濟建設和抗美援朝戰爭中發揮了巨大作用，為抗美援朝戰爭的勝利奠定了物質基礎。****年*月**日在全國各地“清倉委員會”的基礎之上，統一的國家戰略物資儲備管理機構“國家物資儲備局”正式掛牌成立。國家物資儲備系統的發展先后經歷了幾個重要的階段。早期的國家戰略物資儲備功能主要是****；五十年代后期尤其是三年自然災害期間國家戰略物資儲備又被賦予了****的功能；進入六十年代的后果逐漸暴露，快速發展的國民經濟遇到了難以克服的困難，這個時候“********”的義務又被賦予了年輕的國家戰略物資儲備。應該說在上世紀七十年代以前，共和國對國家戰略物資儲備的投入是適度的，國家戰略物資儲備在不同歷史時期的不同歷史備景下也都很好的完成了所肩負的歷史使命。在“***********”保障國家重點建設方面發揮了卓有成效的作用。然而，隨著經濟的發展和社會背景的變化國家戰略物資儲備也遇到了一些自身難以克服的問題。到了上世紀八十年代國家戰略物資儲備更多的是起一種“應急燈”的作用，沖減財政赤字、補充物資、資金不足這些本不應該有戰略物資儲備承擔的責任都交給了國家戰略物資儲備。這一時期的國家戰略物資儲備無論進出都帶有一定的隨意性和盲目性。國家對國家戰略物資儲備的投入逐步減少到了1988年，財政部對國家儲備資金實行包干使用，國家財政不在增撥資金，收購物資的資金和儲備系統經費都從儲備資金中列支，儲備系統靠吃儲備資金度日，國營大中型企業解困、幫助外貿企業，這些純經濟的職能也經常要動用國家戰略物資儲備。國家戰略物資儲備在單方面的失血中維持，以至于國家戰略物資儲備資金嚴重不足、庫存物資嚴重不足，進入上世紀九十年代以后國家戰略物資儲備在國民經濟中的比重逐步縮小、其作用愈來愈小，已經難以承擔起“******、”的責任。如果說早期的國家戰略物資儲備靠老一輩無產階級革命家的個人智慧和遠見卓識取得了巨大成功的話，那么在新的歷史條件下，這種人制的管理模式已經需要改革了。

三：國家戰略物資儲備立法的必要性

當今世界是一個法制的世界，依法治國是新時期我們國家的治國方略。改革開放以后我們國家在法制建設方面取得了巨大成就，為依法治國奠定了良好基礎。然而，對國家戰略物資儲備的任是一個空白點，國家戰略物資儲備發展50多年來，一直沒有一套完整的法律體系、法規來規范它的運作，到目前為止，國家在戰略物資儲備上對儲備的品種、規模、地域分布、資金保障收投規則、日常管理等等方面在法規方面都沒有任何規定，可以講是無章可循、無法可依。我們現在實行的是社會主義的市場經濟，而市場經濟是法制經濟，要把國家戰略物資儲備工作搞好就必須從源頭抓起、抓立法，要明確國家戰略物資儲備這項工作、這個機構的法律定位。然后依法行政、依法行事，否則，在市場經濟的大環境下一來國家戰略物資儲備的權威性合法性受到質疑、二來國家戰略物資儲備的運行空間受到限制同時不利于此項工作的規范運做，有背于依法行政的行政基礎。可以說盡快建立國家戰略物資儲備法是一項迫在眉睫、勢在必行的事。

四：西方國家戰略物資儲備立法介紹

對于國家戰略物資儲備的立法問題，由于設計到國家的核心機密，可見的資料很少。最近討論比較多的是國家戰略石油儲備。石油儲備是國家戰略物資儲備的一個部分，美國、日本、德國、法國都對此項國家戰略物資儲備制定有專門的法律美國是《能源政策與保護法》、日本是《石油儲備法》、德國是《石油及石油制品儲備法》、法國是《關于工業石油儲備庫存結構的第58-1106號法》。我國也有戰略石油儲備但儲量很少，亦無法律法規保障約束。

在國家戰略物資儲備的立法方面，目前可見的比較詳細的立法是美國的國家戰略物資儲備立法。美國的戰略儲備是在總結了第一次世界大戰的經驗教訓后開始建立的，由于缺乏必要的戰略物資，影響了國防的緊急需用，國家最高統治當局認識到了掌握一定數量的物資作為戰略儲備的必要性。1939年國會通過了戰略物資儲備條例，1940年開始了戰略物資儲備。美國戰略物資儲備的方針、政策以及購進物資的目標和特殊指令，都經國家聯邦緊急處置局制定，經總體同意，報國會討論批準通過，視如法律遵照執行。1979年根據積累的經驗和科學技術的進步，國會通過了新的儲備條例和儲備目標，對國家戰略物資儲備給予了指導性的規范。《美國戰略物資儲備條例》總共有十三條二十六款四十七目。美國《美國戰略物資儲備條例》對國家戰略儲備的系列問題進行了法律規范。第一條：條例的適用范圍是國家戰略性和關鍵性儲備。第二條是條例制訂的依據和制定條例的目的。第三條明確儲備的品種根據總統的指示確定，并對總統確定的原則予以規范約束。第四條法定了戰略儲備的構成。第五條是戰略儲備物資工作的職權范圍。第六條是儲備物資管理規定了總統的職責和采購方式。第七條是總統的特別動用權。第八條：儲備物資的研究和開發。第九條是戰略物資儲備事業基金的撥付、使用、管理。第十條是咨詢委員會的組成和權利。第十一條：給國會的報告。總統要定期給國會匯報國家戰略物資儲備的購銷、基金撥付和下年度儲備物資計劃工作情況。第十二條是“戰略性和關鍵性物資”定義。第十三條：戰略物資進口。

除了《美國戰略物資儲備條例》以外，美國會還對美國戰略物資儲備管理機構設置、美國儲備物資年度計劃編制程序、美國供應合同條款等作了發律規范。

雖然沒有見到正式的文本，但是從一些散見的數據和情報檢索看日本和前蘇聯等工業和軍事大國在國家戰略物資儲備方面都有著系統的計劃和良好的保障機智。

五：我國國家戰略物資儲備立法設想

1：立法的目的和依據

我國的國情雖不同于其它國家，但作為一個有著960萬平方公里的國土面積、13億人口的大國，面對復雜多變的國際局勢和周邊環境，在社會主義市場經濟的前提下必須建立起與國情國力相配套的戰略物資儲備制度。制訂國家戰略物資儲備法的目的就是要以法律的形式確定國家戰略物資儲備的合法地位和客觀存在，規范國家戰略物資儲備行為，有效發揮國家戰略儲備物資的作用。國家戰略儲備物資承擔著“服務國防建設，應對突法事件，參與宏觀調控，維護國家安全”的重要職責。在國防建設和經濟生活中具有不可替代的作用，健全的國家戰略物資儲備在戰時是定海神針，和平時期是減壓閥和穩定器。然而任何事物都有其相對性由于戰略物資儲備是國家機器的一部分，其采購和投放往往有牽一發動全身的功效，在穩定局勢的前提下對正常的經濟秩序是一種超常規的干預，會給部分利益集團構成不可遇見難以避免的損失。過度的人為干預不利于市場經濟的完善和發展，制定國家戰略物資儲備法要實現幾個目的：第一：確立國家戰略物資儲備的權威。由于國家戰略物資儲備事關國家的國防安全和經濟安全，這就決定了國家戰略物資儲備采購和投放的非常規性。在保證效率的前提下保證過程的合法性就顯得尤為重要。以法律的形式對國家戰略物資儲備的系列活動予以規范和強力保證是實現國家戰略物資儲備目的必不可少的手段，為了維護國家安全在需要的時候與之相關的一切機關、團體、和社會成員必須無條件地遵守國家戰略物資儲備法的規范，既享有法定的權利又必須不折不扣的履行自己的義務，對違反犯規的違法犯罪行為由相應的權力機關給予民事制裁、行政制裁和刑事制裁從而保證犯規的權威性和可執行性。第二：實現國家戰略物資儲備工作的規范性。國家戰略物資的儲備是事關國家安全的重要事業，此項工作的連續性、規范性與否事關共和國的安危和人民的根本利益，在依法治國的大背景下國家戰略物資儲備的管理和使用，應該從傳統的模式下擺脫出來，僅僅靠領導人個人的智慧是不行的。應該用法律法規的形式對國家戰略物資儲備的管理和使用予以嚴格的規范和限制。對一些涉及到國家安全的重要決策要按照法律法規規定的程序和形式予以決定。三：確保國家戰略物資儲備規模適度投放合理。國家設立戰略物資儲備的宗旨十分明確“服務國防建設，應對突法事件，參與宏觀調控，維護國家安全”。這就決定了國家戰略儲備的保障作用和非贏利性。制訂國家戰略物資儲備法的目的就是要以法規的形式確定國家戰略物資儲備的性質，只有具備一定規模和規范合理投放的物資儲備才能起到保障作用，而法制建設正是保障的基礎的基礎。立法的依據是《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國防法》和其它相關法律。憲法是我國的根本大法是制定一切法律的基礎，《中華人民共和國憲法》第五條規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法制國家。

國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。

一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。

一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織都必須遵守憲法、一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”

《中華人民共和國防法》第四十六條明確規定“國家建立戰略物資儲備制度。戰略物資儲備應當規模適度、儲存安全、調動方便、定期更換，保障戰時的需要”另外三十八三十九條也都有所規范。

2：立法的指導思想和原則

誠如前文所述建立國家戰略物資儲備的目的是“****************”。而制定國家戰略儲備法的意義也就在于實現這一目的，因此制訂國家戰略儲備法應當基于以下幾方面的考慮：其一：要充分考慮我國的國情國力。國家戰略物資儲備法不同與其它法律，雖然我們國家的戰略物資儲備與美日等國沒有本質的區別，但是每個國家的國情國力區別是很大的，國內情況和國際狀況差異顯著，各國的國防經濟政策的也千差萬別。因此我國的國家戰略物資儲備法在立法的過程中要充分考慮到我國基本情況的不同，不能照搬照抄別國的法律，要制定具有中國特色的國家戰略儲備法。第二：要保證國家對戰略物資儲備的有效控制和不受干預性。國家戰略物資儲備是國防安全和經濟安全重要的物資保障，其重要作用非同尋常。這就要求國家必須保證對戰略物資儲備的絕對控制和不受干預，國家戰略物資儲備的用途只能用于法律界定的用途，任何人任何理由都不能隨意干預國家戰略物資儲備工作，這也是立法要達到的目的和指導思想之一。第三：要確立國家戰略物資儲備的非贏利性。國家戰略物資儲備不同與經濟生活中的一般物資購銷、經營行為，國家戰略物資儲備收儲投放的目的不是一般的經營活動，既不能以贏利為目的也不能用是否贏利來評價，國家戰略物資儲備收儲投放的目的是“************”。

3：國家戰略物資儲備法在我國法律體系中的地位

《國家戰略物資儲備法》在我國法律體系中應居于何種地位，這跟該法由那一個立法機構制定或以那一種法的表現形式出現密切相關。目前我國法的表現形式主要有：國家根本法、基本法律、普通法律、行政法規、地方性法規幾國際法。對于《國家戰略物資儲備法》在我國法律體系中的地位和表現形式筆者認為應該通過以下三個階段：

第一階段：以國家發展改革委員會、國家物資儲備局頒發“規章”或條理的形式出現。國家發展改革委員會、國家物資儲備局作為國家戰略物資儲備的主管部門有權制訂在全國范圍內有效的規章，這樣做的缺點是法律效力較低、規章所涉及的“法律責任”其強制力度十分有限，不能給國家戰略物資儲備工作以強有力的保障。優點是作為作為部門規章或條理在結構上不需要象法律行政法規那么嚴謹在文字表述上可以更為具體詳細有利于實施過程中的準確理解和正確運用，另外作為作為部門規章或條理程序相對比較簡單，過程比較短，特別是作為一項法規、法律的準備階段是十分必要的，先以部門規章或條理的形式下發運行待積累經驗條件成熟以后再以法規法律的形式運行更為穩妥。

第二階段：以國務院頒發的“行政法規”形式出現。部門規章或條理在經過一段時間的運行以后應當在廣泛征求意見的前提下進行評估，在評估的基礎之上進行認真的修改吸收合理的條款、廢止不和理的條款，在認真審定，聽取專家意見的基礎之上形成行政法規草案連同草案說明報國務院法制辦審定經國務院法制辦同意后升格為國家“行政法規”畢竟國家戰略物資儲備涉及到的方面很多不是單純一個部門能夠解決的問題。由部門規章或條理升格為國家“行政法規”后較之規章在結構上將更加嚴謹、適用范圍將更加廣泛、具有更加的權威性，強制力度也大大加強。然而由于國家戰略物資儲備事關國家的國防安全和經濟安全，屬于國家的核心資源僅以“行政法規”的形式予以規范是不夠的，國家戰略物資儲備工作除了需要各行各業、各級各地的配合協調之外需要對高層的行為予以規范約束作為普通民眾是難以干預此項工作的，因此《國家戰略物資儲備法》的地位最終必須上升為有我國的最高權利機關全國人大常委會制訂的基本法律，最低不得低于普通法律。

第三階段：以全國人大常委會制訂的基本法律的形式出現。由于國家戰略物資儲備的壟斷性、特殊性和不可替代性，其運作的成功規范與否不僅影響到我國的國防和經濟安全，而且也會對國際物資供應的行情和體系造成一定的沖擊，而且這種可能往往來源于國家的最高當局，因此一般的法規難以對其予以規范約束。以全國人大常委會制訂的基本法律的形式出現，可以使之更具有權威性，便于全體國民的監督配合，符合社會主義建設的需要，與依法治國的精神相一致，與《中華人民共和國憲法》相銜接，可以更好地發揮國家戰略物資儲備的作用

《國家戰略物資儲備法》縱向結構圖

《中華人民共和國憲法》

《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國訴訟法》《中華人民共和國國防法》等

《國家戰略物資儲備法》

相關行政法規

地方性法規

4：發條需要明確的幾個問題：

第一：要明確國家戰略物資儲備的管理體系問題。自從1953年國家物資儲備局成立至今在管理歸屬和管理體系上幾經變化，盡管當時都有起客觀合理性，但這種時聚時合、變來變去的歷史過程不利于國家戰略物資儲備事業的長遠發展。《國家戰略物資儲備法》要用法律的形式明確這一問題。

第二：要明確國家戰略物資儲備的基本政策，即目的、功能、性質、原則和規模。五十年來國家戰略物資儲備的的基本政策雖然比較連貫和清晰，但只是政府行為的行政約定而已，不具有權威性。另外其科學性和合理性也有待商榷。

第三：要明確國家戰略物資儲備的資金來源和保障問題。國家戰略物資儲備自建立以來其資金來源和資金保障始終受政府行為的干預，缺乏法律保障。既是“******”其資金理應由國家全額提供，并根據國防建設和經濟發展的需要確定一定的比例或設立專項的基金。

六：立法的效應

第一：《國家戰略物資儲備法》立法后可以改變我國在國家戰略物資儲備管理方面的模式，實現有人制到法制的飛躍，減少不必要的人為干預壯大戰略物資儲備的實力，大大提高國家戰略物資儲備工作的效率，符合于時俱進的原則和依法治國的方略。

第二：《國家戰略物資儲備法》立法后可以更好的完成其肩負的責任。已法律的形式將國家戰略物資儲備的權利義務確定下來更好的“******”解決應計劃不周、自然災害、事件突發而造成的物資短缺和準備不足。

第三：《國家戰略物資儲備法》立法有利于提升我國的綜合國力。一個國家的綜合國力是多方面的，而雄厚的國家戰略物資儲備無疑是綜合國力的重要部分。有了充足的戰略物資儲備就可以使我們在應對戰爭、抗災減災、調節經濟方面具有更大的籌碼和回旋余地。