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[摘要]改革開放以來，我國行政法發展經歷了三個階段，取得了巨大成就。目前，行政法體系已經基本形成、行政法基本原則漸趨成熟、行政法觀念實現重大轉變、行政法理論取得重大突破。今后我國行政法還將呈現五個方面的發展趨勢。

[關鍵詞]改革開放；行政法；發展與展望

改革開放以來，我國的民主法治建設同經濟建設一樣，取得了舉世矚目的成就。伴隨著這一歷史進程，我國行政法也從無到有逐步得到恢復和發展，取得了可喜成績，值得認真總結。

一、改革開放以來我國行政法的發展歷程

建國以來，我國在法治建設上走過了一個“之”字形的曲折道路，行政法治建設也一樣。建國初期，我國行政法已經有了一定程度的發展。從1949年至1956年，國家制定頒布了一大批行政組織、管理方面的法律、法規，規定了國家行政機關的組織、職責、工作原則、工作程序以及對經濟、政治、文化等各方面社會公共事務的管理權限、管理方式等。但1957年以后國家政治生活越來越不正常，民主法治建設也不斷遭受破壞，行政法的命運自然也不能幸免。1978年黨的十一屆三中全會以后，我國的民主法治建設逐步得到恢復并迅速發展，行政法也隨之得到復興和發展。

回顧改革開放以來我國行政法發展所走過的歷程，大致可以分為三個階段。

第一階段是從1979年到1988年以重建行政權立法為重點階段。

改革開放之初，為了使被破壞的各級國家行政機關盡快恢復運轉，使混亂的社會秩序盡快恢復穩定，國家在立法方面需要優先考慮的是制定出一系列有關國家政權組織和維護社會秩序方面急需的法律，而首要任務是根據新的形勢制定一部適應新時期需要的新憲法。因此，在這一時期，對行政法發展具有重要意義的立法有：一是1982年新憲法的頒布實施，二是制定了國務院組織法和地方組織法。同時，也制定了一批有關行政管理方面的法律。在這一階段，我國的行政立法主要是有關行政機關組織和行政管理方面的法律，側重行政機關的重建和對行政機關權力以及相對人權利的確認與維護。

這一階段行政法發展的主要成果是：恢復了行政機關領導人員的選任制；建立了民主集中制下的行政首長負責制；確立了領導人任期制和限任制；建立了審計制度；恢復了行政監察制度；等等。第二階段是從1989年到1996年以加強行政監督立法為重點階段。

行政權是一把雙刃劍，它既可以為維護公民權利和利益服務，又可能侵害公民的權利和利益。因此，為了保護公民權利和利益，對行政權既要提供法律保障，又要加強監督制約。所以，當行政權重建工作基本完成后，全國人大及其常委會即著手研究制定有關監督制約行政權的法律。經過幾年的努力，1989年4月4日七屆全國人大第二次會議通過了行政訴訟法，這標志著我國行政法治建設的重心已經從重建行政權向規范、監督行政權轉變。

行政訴訟法由于以下兩點重要貢獻而載入我國法治建設的史冊：第一點貢獻是確立了“民可以告官”制度。這一法律制度的確立，一反我國過去只能“官管民”而“民不能告官”的歷史傳統，表明我國法治建設開始轉向以人為本，使法治建設流貫著一股鮮活的人文精神。允許“民告官”，對于培養公民的主體意識、權利意識、法治意識，具有極其重要的意義。實踐證明，法律規定只有成為公民的自覺行動，成為公民的一種生活習慣，法治才有牢固的基礎和可靠的保證。因此，有人認為行政訴訟法的頒布實施，從某種意義上講，標志著我國民主法治建設的真正開始。第二點貢獻是確立了程序違法無效原則。行政訴訟法不僅對行政訴訟程序作出了系統、完整的規定，而且明確規定：行政機關作出的具體行政行為違反法定程序的，人民法院可以判決撤銷該具體行政行為。這就在立法上第一次將程序違法提到了與實體違法同等重要的位置，促使人們從更高的層面上審視行政程序法的價值，改變了過去我國重目的輕手段、重實體輕程序的歷史傳統，從而有力地推動了我國行政程序立法的發展。

在這個階段，除行政訴訟法的頒布實施外，全國人大常委會還制定了審計法，國務院頒布了行政復議條例等一批監督行政行為的法律、法規。

這一階段行政法發展的主要成果是：建立了行政訴訟制度、國家賠償制度、行政復議制度、公務員制度，等等。并明確提出了依法行政原則，使之成為我國行政法和行政機關行使職權的一個基本原則。

第三階段是從1996年至今以加強程序立法為重點階段。

行政訴訟法的頒布，對行政機關提出了更高的要求，特別是程序違法無效原則的確立，使行政程序立法顯得更加迫切。為此，全國人大常委會從1990年開始著手研究制定規范行政程序方面的法律。經過幾年努力，1996年3月八屆全國人大四次會議審議通過了行政處罰法。這部法律的頒布實施，標志著我國行政法治建設又進入了一個新的階段，即從對行政權進行事后監督到進行程序控制階段。之后，又陸續制定頒布了行政復議法、行政監察法、立法法、治安管理處罰法、行政許可法等一批規范行政程序的法律，國務院也先后頒布了許多規范行政程序的法規。

這一階段行政法發展的主要成果是：建立了行政聽證制度、告知和申辯制度、公正公開原則、政府采購制度；完善了程序違法無效原則；強化了行政監察權威；改革完善了行政許可制度；等等。

從上述歷程可以看出，改革開放以來我國行政法發展走的是一條循序漸進、兩頭夾擊的發展路線。所謂循序漸進，就是我國行政法是隨著改革開放和法治建設的不斷深入而逐步建立發展起來的。在改革開放和法治建設恢復之初，優先致力于基本制度建設，先把行政法基本框架建立起來，然后再逐漸加以完善，避免因細枝末節的意見分歧而延緩法律的出臺。所以，最初的一些行政法律大多比較原則，對公民權利的保障比較粗放。比如，國務院組織法只有十幾條，幾百字，非常原則；行政訴訟法確立的法院受案范圍比較窄，國家賠償法確定的賠償標準比較低，現在有學者對此提出了許多批評。但總的看，這一策略是成功的，其積極作用遠遠大于消極作用。否則，行政訴訟制度、國家賠償制度也許到現在也建立不起來。而有些改革不到位的，則不急于立法，讓國務院或地方先搞，避免因倉促制定法律而影響改革。改革開放以來，我國法治建設的一條非常重要的經驗，就是立法決策必須與改革決策相一致。這里包含兩層意思：一是如果改革已經到位，立法必須及時跟上，用法律保證改革的順利推進，引導改革向正確方向發展；二是如果改革不到位，立法不能太超前。凡改革不到位，不立法就是對改革的最大支持和促進。當然，這只是法治建設起步階段的一種立法策略選擇，隨著法治建設的不斷發展，制定更加周全、細密、完善的法律，是今后立法策略的必然選擇。實際上，我國從20世紀90年代開始，已經在朝著這個方向轉變。所謂兩頭夾擊，就是把行政權的確立（組織法）和對行政權的控制（行政訴訟法和國家賠償法）這兩頭的法律優先制定出來，然后再制定規范行政行為的法律（行政程序法）。實踐證明，兩頭夾擊策略，是一個成功的策略，大大地加快了行政法治建設的步伐。如果沒有兩頭夾擊策略，而是按照“組織———程序———訴訟、賠償”這樣一種先后順序按部就班地進行，恐怕我國的行政法治不可能取得今天這樣的成就。兩頭夾擊，就把行政程序立法逼到了墻角，迫使我們必須加快行政程序立法步伐，而行政機關也會更加積極主動地配合、支持、推進行政程序立法工作。

二、我國行政法發展的主要成就

經過多年努力，我國行政法從無到有，再到基本完備，成績有目共睹。概括起來，主要有以下幾個方面的成就。

（一）行政法體系基本形成

我國的法律體系就其表現形式或者法律淵源而言，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例。憲法是核心，法律是基礎，法規是配套。此外，國務院部門規章和地方政府規章也是必要補充。就其法律部門構成而言，包括憲法及相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法共7個部門法。

行政法，是指規范國家行政管理活動和監督行政管理活動的法律規范的總和。行政法主要包括三部分：一是確立行政組織和職權方面的法律，包括行政組織法、公務員法等。二是規范行政權行使和運作方面的法律，統稱為行政行為法。又分兩類：一類是各個方面行政管理方面的法律，包括國防、外交、教育、科學、文化、衛生、環境與自然資源保護、公安、司法等方面的行政管理法，如教育法、科技進步法、環境保護法、出入境管理法等；一類是有關行政程序方面的法律，如行政處罰法、治安管理處罰法、行政許可法等。三是監督行政權行使和運作方面的法律，統稱為行政監督法，包括行政監察法、行政復議法、行政訴訟法等。可以說，中國特色行政法體系已經基本形成，特別是有關行政管理方面的法律已經比較完備，一些基本的行政法律制度都已建立起來。