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摘要：19世紀中葉，傳染病的國際性擴散迫使各國在傳染病的控制上開始進行國際合作，并創建了傳統的國際傳染病控制體制。二戰后，伴隨著世界衛生組織的成立以及《國際衛生規則》的制定，現代傳染病國際控制體制正式產生，并設定了國家的國際法義務。然而，現代控制體制一開始就存在深刻的缺陷，因為，它只要求國家通報三類疾病即瘟疫、霍亂和黃熱病的爆發。目前，該體制正在被修訂，新的《國際衛生規則》強化了國家的相關國際法義務。

關鍵詞：傳染病；國際控制體制；《國際衛生規則》；國家義務

傳染病的傳播從來不受地域和國界的限制，因而，國家不得不在傳染病的控制上進行國際合作，并先后在傳染病的控制上創建了傳統性和現代性國際控制體制。當前，國際社會正在對現代體制進行修訂，目的是為了滿足由于傳染病的日漸興起以及國際交往的日益發達而導致的公共衛生全球化的需要。當然，體制的發展與完善的過程也是一個國家的相關國際法義務不斷增加和強化的過程。

一、傳統國際傳染病控制體制的產生及其國際合作

（一）傳統控制體制的產生及其基本特征

很久以來，盡管傳染病已經給人類社會帶來了嚴重的威脅和危害，但在19世紀中葉以前，國家是在沒有國際合作的前提下制定國內政策來消除傳染病威脅的。19世紀上半葉，霍亂在歐洲的肆虐迫使歐洲國家意識到，為了保護其領域免遭疾病的侵襲和緩解由隔離措施給貿易帶來的重負需要國際合作。1851年，11個歐洲國家和土耳其出席的第一屆國際衛生大會的召開標志著在傳染病控制上的國際合作正式開始。從那以后直到1951年，國際社會召開了多次國際衛生會議，制定了多個國際衛生公約并建立了四個國際衛生組織.

在此期間，國家間的合作呈現出下列特征：其一，參與國越來越多。最先的國際合作只是在歐洲國家間展開的。后來，隨著美洲國家的加入以及國際聯盟對國際衛生事務的介入，幾乎所有國家都參加了進來。其二，合作的步伐不斷加快。剛開始，國際社會通常是隔好幾年甚至十幾年才召開一次國際會議或制定一個協議。到后來，往往在一年內召開多次會議或制定多個公約。其三，國際社會越來越注重利用國際法來強化國際公共衛生合作。雖然，在前50年，國際社會只制定了8個國際公約，但在后50年里卻制定了31個公約。這些特征表明，控制傳染病的國際體制已經初步形成并有所發展。

然而，當時的合作也存在一些問題，具體表現在：其一，各國在合作上表現出相當的遲緩和猶豫。國際合作盡管在1851年就開始了，但只是在41年過后即1892年才制定了第一個有效的國際公約。而在此之前所制定的1851年公約、1859年公約、1874年公約和1881年公約都未生效。其二，早期國際社會在傳染病控制上所制定的公約的數量眾多，但是，卻沒有一個相對持久并統一適用的核心條約。其三，多個國際組織的并存雖然顯示了國際合作的普遍性，但也反映了該國際合作的內在分立與不統一。此外，最初的國際合作還帶有種族偏見。歷史學家發現，促成歐洲國家開展國際合作的一個重要原因是害怕歐洲以外地區特別是近東和遠東地區的傳染病傳入。所以，早期的國際合作，并不是為了整個世界衛生狀況的全面改進，而是為了保護某些所謂的“開化”的國家，特別是歐洲國家不受“不開化”國家（特別是東方的國家）的沾染。由此可見，當時的國際合作是相當原始與落后的。

（二）傳統控制體制下的國際合作

很顯然，早期的國際合作主要是通過國際法來實現的，而國際法又是通過給國家設定法律義務來發揮作用的，具體而言，早期傳染病控制的國際合作體現在以下幾個方面：

1、協調各國的隔離立法與實踐。隨著科學知識的增加，人類發現傳染病具有進行異地傳染的特性。國家就逐漸開始采用徹底的隔絕措施，即在發現他國爆發某種傳染病后，立即與其斷絕一切往來以阻止傳染病的傳播。后來，隨著國家間交往的日漸發達，國家轉而求助于隔離來對付傳染病的威脅，即對來自特定地區的人員和商品進行一定時期的分隔和觀察，以防止傳染病的擴散。隔離，相對于隔絕來說雖有進步，但由于各國的隔離實踐不統一以及程序的繁復，國際交通還是受到了嚴重的干擾。如有學者就把當時的隔離規則和實踐描述為“令人憤怒的、有意設置障礙的、壓制性的和近乎殘暴的”措施。盡管，國際社會對于隔離措施能否有效地控制傳染病的擴散仍有爭論，但是，各國普遍認為，不同的隔離體制阻礙了國際貿易和國際旅行。鑒于此，1851年會議的兩個基本目標是保護歐洲不受其他區域的傳染病傳入，同時，減少由隔離給國際貿易帶來的障礙。出席1851年國際衛生會議的各國代表就促進統一瘟疫、霍亂和黃熱病的隔離措施制定了一個公約和一些規則，并且，在1851到1897年召開的前十次國際衛生會議上，隔離措施的協調都是其重要目的。

2、創設國際性的監控體制。盡管，協調隔離的努力一直是19世紀的國際衛生會議的重要議程，但國際監控在其中同樣占有重要的地位。實際上，兩者間存在一種相互依存的關系。因為，有效隔離的一個先決條件，就是在傳染病發生的通報上建立一個高效的和普遍性的國際管理體制，否則，國家就會盲目地、武斷地進行隔離，所以，監控問題在1851年的國際衛生會議上就是討論的主題之一。與會代表起草的規則就曾試圖建立一個全球監控網絡。從那以后，建立國際監控體制一直是國際衛生會議的重要內容。1903年，國際衛生公約強化了在1893年和1897年條約中所規定的通報義務，要求每一個締約國承擔立即把首次出現的并經確證的瘟疫或霍亂病例通報給其他締約國。1905年的美洲國家間衛生公約就瘟疫、霍亂和黃熱病規定了同樣的通報義務。這段時期，最廣泛的通報義務見之于1924年的泛美衛生公約。該公約除了要求立即通報瘟疫、霍亂、黃熱病、天花、斑疹、傷寒和其他易于傳染的疾病外，還規定了對10種疾病和泛美國際衛生局隨時增加的疾病每兩周通報一次。此后，隨著常設性的國際衛生組織的建立，國際監控體制有了進一步的發展。

3、建立常設國際衛生組織。公共衛生是必須由公共部門來進行生產的“公共產品”，而私人往往對生產這種產品缺乏足夠的動力和意愿。在國際社會中，國際公共衛生就是國際公共產品，需要國際組織來組織其生產，所以，常設性國際衛生組織的建立對于傳染病的控制與國際公共衛生的改進至關重要。早在1851年會議上，西班牙代表曾提議，創建一個國際機構來解決由隔離所引起的爭端。在1874年的國際衛生會議上，與會的代表甚至就建立一個常設性的國際流行病學委員會起草了一個公約。隨后，在國際社會的努力下，先后建立了四個常設性的國際組織。作為國際衛生合作的中心，這些組織在促進隔離實踐的逐漸統一、監控的協調和對急需援助的國家提供資助等方面做了大量的工作，從而深刻地影響了國際傳染病體制的發展。

總之，傳統國際傳染病控制體制主要是在傳染病的控制上開啟了國際合作之門，盡管也附帶地給國家設定了通報等義務，但由于這些義務的履行一直是不能令人滿意的，所以，傳統體制的效果一直是有爭議的問題。

二、現代傳染病控制體制及其國家的國際法義務

（一）現代傳染病控制體制的基本架構

二戰的發生使很多國際法律體制的功效都遭受了致命的影響，特別是那些天生就有深刻缺陷的國際法律體制（包括傳統的傳染病控制體制）。在戰后，整個國際法律體制都面臨著重建與發展的問題，以實現傳統到現代的過渡。與傳統體制不同，現代體制是由一個全球性的國際衛生組織和該組織的一系列建議和決議構成的。

1、世界衛生組織的成立。國際社會在起草《聯合國憲章》時就注意到了繼續強化國家在衛生領域合作的必要性。在1945年的舊金山聯合國家會議上，與會國家就曾建議成立一個衛生方面的國際機構。聯合國成立后，建立國際衛生機構就被提上了議事日程。經聯合國經社理事會決定，1946年6月，在紐約舉行了一次國際衛生會議。參加會議的64個國家的代表，簽署了世界衛生組織的組織法，并建立了一個臨時籌備委員會。1948年7月，世界衛生組織的組織法在經26個國家批準而生效后，世界衛生組織正式宣告成立，并于同年的9月成為聯合國的一個專門機構。世界衛生組織的成立改變了傳統體制下多個國際衛生組織并存的局面，是傳統體制發展為現代體制的核心標志之一。

2、《國際衛生規則》的制定。傳統體制在傳染病的控制上是奉行條約取向的。盡管在1851－1945年間制定了很多的國際條約，然而，到了二戰后期，有關傳染病控制的國際法是含混不清和不能令人滿意的。隨著全球性的世界衛生組織的成立，依靠條約重疊與國際衛生組織并存的狀況來控制傳染病顯然已經不合時宜了。

世界衛生組織成立后，最優先考慮的事情就是統一傳染病控制的國際規則。根據該組織法第21條規定，世界衛生組織被授權制定各項規章，特別是制定防止國際間疾病蔓延的環境衛生及檢疫方面的規章。世界衛生大會于1951年通過了《國際衛生規章》（InternationalSanitaryRegulations）。該規章把先前對各成員國生效的多個公約和協議組合成了一個單一的法律文件，從而在傳染病控制的國際立法上邁出了最具決定性的一步，因為，《國際衛生規章》為控制傳染病的國際擴散提供了一整套統一的、普遍適用的法律規范。1969年，世界衛生大會按照修訂程序把《國際衛生規章》更名為《國際衛生規則》（InternationalHealthRegulations）。

3、世界衛生組織的“軟法”。世界衛生組織除了有權制定規章和規則外，它還可以通過有關決議和建議，但后者的效力發揮，則完全取決于成員國的自愿接受，其本身并不為成員國施加嚴格意義上的法律義務，所以，稱之為“軟法”。

隨著世界衛生組織的建立和《國際衛生規則》的制定并在全球統一適用，再加上具有輔助性功能的國際衛生“軟法”，傳染病控制的傳統體制正式發展為現代體制，成為真正意義上的國際傳染病控制體制。

（二）國家在現代體制下的國際法義務

由于，《國際衛生規則》迄今仍是在傳染病控制方面唯一對成員國有法律拘束力的國際衛生協定，所以，在傳染病國際控制方面的國際義務都是以它為中心建立起來的。成員國除了承擔《國際衛生規則》下的基本義務外，還應當承擔與世界衛生組織進行緊密合作的義務。

1、國家在《國際衛生規則》下的基本義務。《國際衛生規則》的宗旨是“在對世界交通構成最小干擾的前提下，防止疾病的國際傳播以確保最大的安全”。規則對國家義務的設定完全受其宗旨的支配。依據其宗旨，《國際衛生規則》給國家設定了以下幾個方面的義務：其一，充分通報義務。《國際衛生規則》要求成員國在國內爆發鼠疫、霍亂和黃熱病這三類疾病的情況下，應當及時向世界衛生組織進行充分的通報。該規則第二部分即“通報及流行病學信息”，用了整整13個條款，對通報的時間、通報的方式、通報的具體內容以及對先前通報的補充等做了十分詳盡的規定。比如，該規則第3條規定，每一個衛生當局都應當在第一個病例發生的24小時內，通過電報通報給世界衛生組織……并在隨后的24小時內通報受到感染的區域。該規則第5條又規定：任何通報應當迅速補充下列信息：該疾病的起源和類型，病例及死亡的數量，影響該疾病擴散的條件和所采取的預防措施。該規則第6條還規定了定期通報的義務。通報義務是國際監控網絡和全球流行病學信息流動的中樞神經機制。其二，適當的預防與控制義務。根據《國際衛生規則》的規定，所謂預防的義務，是指成員國應在機場和港口維持必要的衛生設施和機構，積極地進行防范，以防止傳染病的爆發或擴散。規則第14條等條款規定，所謂控制的義務，是指成員國應當對該規則所規定的三類傳染病采取某些控制性措施，以阻止其國際擴散。如該規則第62條規定，如果，任何交通工具在到達時被發現有一例霍亂病例，衛生當局就應當對其人員進行一定期限的隔離或者監控。該規則的其他條款還規定，允許成員國針對瘟疫、霍亂或者黃熱病采取適當行動，以阻止該疾病的傳播或者使其傳播最小化。其三，對國際交通施加最小干擾的義務。此項義務的目的，是為了防止成員國在一國國內爆發傳染病時，他國采取過激的行為從而導致對國際交通構成嚴重的障礙。比如，《國際衛生規則》第23條規定，國家為了保護其領域免受傳染病的侵襲而可以采取的公共衛生措施，不能超過該規則所許可的限度。規則第24條還規定，衛生措施應當立刻采取，毫不拖延地完成和不加歧視地適用。規則第28條又規定，成員國在通常情況下不得阻止他國船舶或者飛機自由通行，除非該船舶或者飛機已經感染或者被懷疑感染的傳染病屬于該規則所規定的三類傳染病之一。

2、成員國在世界衛生組織中的合作義務。盡管，當今的國際社會是由各自獨立的主權國家組成的，但是，傳染病的傳播和蔓延并不受國界和主權的限制，而且，在經濟全球化下，國際貿易和旅游的頻繁與便捷更是為傳染病的國際傳播與擴散提供了便利條件，導致在任何一國爆發的傳染病事件都具有全球性的影響。國家在傳染病的預防與控制上的合作也不應當受到國界和主權的限制。世界衛生組織的組織法在序言中明確宣布了國家的合作義務：享受可能獲得的最高健康標準是每個人的基本權利之一……全世界人民的健康以及謀求和平與安全的基礎，有賴于個人的與國家的充分合作。費德羅認為，把最高健康標準與人權聯系在一起，表明所有國家，不論是否加入世界衛生組織，都有義務保護和促進人類健康，包括傳染病的控制。成員國與世界衛生組織的合作應當是全方位的、不間斷的和有效的。在平時，成員國應積極參與世界衛生組織在控制傳染病方面所開展的一切活動，慎重考慮世界衛生組織所做出的所有相關建議與決議，做好傳染病的預防工作；在傳染病爆發時，成員國應當與世界衛生組織進行充分的溝通，切實采納世界衛生組織就控制傳染病所做出的各種建議和主張，力爭把傳染病的國內和國際擴散程度降低到最低限度；在傳染病被控制后，還應當與世界衛生組織一起就傳染病的爆發與控制進行認真仔細的總結。國際組織從根本上講就是國家間進行國際合作的工具，成員國應當在實踐中不斷加強與國際組織的合作力度。

（三）現代控制體制的深刻缺陷

現行的國際傳染病控制體制，雖然，相對于傳統體制來說有很大的進步，但是，從它誕生那一天起，作為現代體制的核心支柱《國際衛生規則》就有著深刻的缺陷，具體表現在以下幾個方面：

1、極其有限的通報對象。《國際衛生規則》為國家設定的通報義務僅限于三類疾病的爆發上，而實際上，嚴重危害人類的傳染病至少有50種之多，包括仍舊泛濫于國際社會的艾滋病和正在蔓延的“非典”。規則并沒有把許多現在具有公共健康影響的疾病包括在內。規則對這些疾病的忽略，必然制約其效能的發揮。

2、合作機制的缺乏。盡管，傳染病的有效控制取決于成員國間及成員國與世界衛生組織間的充分合作，但是，《國際衛生規則》并沒有對此做出具體的規定。在一定意義上講，規則只是承認每個成員國有充分的權力把他國的傳染病“阻擋”于國門之外，但沒有賦予世界衛生組織在控制傳染病方面采取任何主動行為的權力。

3、基本理念的過時。審視《國際衛生規則》的規定，在遏制傳染病的爆發和擴散方面，規則采取的是一種防御性姿態，它只要求成員國在邊境上采取措施以抵制傳染病的國際擴散，而不要求在國境內完善公共衛生設施，也不要求國家采取措施來改善國內傳染病防治的總體狀況。在一些學者看來，規則對邊境的看重，表明它把傳染病誤認為是一個可以在一國國界內可以遏制的問題，而在當今國際社會，國家之間的邊界劃分事實上已經無法阻隔傳染病的國際性擴散。

4、責任與制裁機制的缺失。《國際衛生規則》對國家的約束本來就十分有限，再加上世界衛生組織的組織法和規則本身都未賦予世界衛生組織以任何強制執行的權力，以阻止成員國對有約束力的國際規范的違反，因此，其結果是，在實踐中，有一些國家出于種種原因，拒不履行規則所要求的對三類特定疾病爆發的通報義務。《國際衛生規則》的監控體制由于成員國經常不通報而近乎崩潰，而且，由于規則中沒有設定相關責任，其他國家經常對爆發傳染病的國家采取過激的行為。成員國通常采取的限制性措施遠遠超過規則的許可。盡管，規則中含有一個試圖控制其他成員國對通報了傳染病爆發的國家的過激行為，但事實上，世界衛生組織無力強制實施該條款。對于不屬于規則規定范圍內的疾病，世界衛生組織更是沒有適當的辦法來阻止對此類疾病爆發的過激反應。所以，《國際衛生規則》中的條款“在實踐中幾乎常常被當作建議”。

正是因為上述嚴重缺陷，世界衛生組織承認，當前的《國際衛生規則》已經過時。疾病發生與傳播的全球模式的變化，使先前的規則在適用上本身就已存在的問題更加突出，并且，也使得《國際衛生規則》在控制疾病國際擴散上的效力日益弱化。在傳染病控制領域，國際衛生立法，本來就很軟弱，而現有的立法又遠遠落后于國際衛生實踐，從而嚴重地限制了《國際衛生規則》的功效的發揮。世界衛生組織的官員和公共衛生專家坦然承認，規則未能實現“在對世界通商構成最小干擾的前提下，防止疾病的國際傳播以確保最大的安全”這一目的。而且，世界衛生組織也被同樣一些成員國公共衛生官員與政治領導人指責為無效與無能的。

三、修訂中的《國際衛生規則》對國家義務的強化

由于，原有的《國際衛生規則》存在的諸多缺陷，所以，在1995年5月的世界衛生大會上通過了修訂與更新《國際衛生規則》的48/7號決議，要求對原有的規則進行修訂。《國際衛生規則》的目的，一方面，為了回應全球化的世界中，旅游和貿易不斷增長的現實需要，另一方面，也為了更加有效地應對傳染病日漸興起所帶來的挑戰。在2003年1月24日召開的世界衛生組織第111次執委會上，第一份正式的文本草案已經分發給成員國討論，最終的修訂文本將在今年10份出臺，可望在2005年召開的第58屆世界衛生大會上通過。

修訂中的《國際衛生規則》（以下簡稱“新規則”）在許多方面對先前的規則做了重大的修改，全面強化了國家在控制傳染病方面的國際義務，具體表現在以下方面：

（一）通報義務的全面改進

新規則對原有的《國際衛生規則》在通報義務上的缺陷做了充分的彌補。其一，擴大通報的對象。把“瘟疫、霍亂和黃熱病”三類傳染病擴大為“具有國際影響的公共衛生緊急事件”；同時，要求成員國必須利用“國際標準”來評估其“國際影響”。很顯然，新規則大大拓展了國家通報對象的范圍，這對于發揮國際控制體制的功效極其重要。其二，通報的靈活性。新規則允許國家在有關情況不確定時，可以提交秘密的、臨時性的通報。這是在充分總結了國家在傳染病通報上的歷史經驗而做出的重大創新，它既“迫使”國家通報，同時又兼顧了國家的特殊需要。其三，敞開信息渠道。在新規則中，世界衛生組織不僅僅依靠成員國所提供的官方通報，就傳染病的控制做出建議或者采取行動；而且，它還還可以從非政府來源（如全球爆發警與反應網絡）搜集一國傳染病爆發的信息，并要求該國在短時間內對有關信息做出澄清；必要時，世界衛生組織還可事先建議其他成員國采取適當的防范措施。

（二）設定了建設國內監控體系的義務

費德羅教授在研究了國際傳染病體制早期發展史后得出結論：在國際衛生公約中，國際合作的成功在很大程度上取決于國內公共衛生能力的改進。新規則中，要求國家建立全國范圍的國內監控體系。該體系必須滿足統一和高效的“最低核心要求”，不但能夠在短時間內把來自邊遠地區的一些資料反饋給中央性的行政機關，而且，能夠分析此類資料（特別是有關異常疾病病例的資料）并盡快地做出決定。這就要求成員國在國內進行必要的能力建設以應對“具有國際影響的公共衛生緊急事件”。實踐證明，一個國家準確識別一種疾病，并把有關信息傳遞給世界衛生組織的能力，對于《國際衛生規則》的順利運作至關重要。

（三）建立履行義務的保障機制

新規則對建立了國家在履行國際義務時的保障機制。其一，建立聯絡中心。新規則要求成員國建立（指定）一個與世界衛生組織保持聯系的聯絡中心。該聯絡中心將為成員國向世界衛生組織送交有關資料提供方便，反之亦然。這就為國家及時、高效地履行義務提供了一種保障，同時，也便于世界衛生組織對成員國進行監督。其二，按建議采取防范措施。以往，由于害怕在通報后他國對本國采取過激的行為，因此，國家往往不予通報。新規則明確規定，在一國通報了某種傳染病的爆發后，所有成員國都應當遵循世界衛生組織所作的建議來采取防范措施，而不能采用先前的那種模糊性的最大限制性措施。這就為通報的國家履行相關義務解除了后顧之憂。其三，實行雙向義務。新規則還改變了先前《國際衛生規則》中義務的單向性現象，因為，它還要求世界衛生組織對成員國承擔一定的義務，即要求世界衛生組織承擔迅速援助成員國評估與控制傳染病爆發的義務。

總之，新規則從先前只注重遏制傳染病的國際擴散，發展成為全球性的預防與控制機制；從先前的只注重協調國家的公共衛生標準和措施，發展成為強調各國在傳染病防治上的能力建設，從先前國家單方面對世界衛生組織承擔義務，發展成為世界衛生組織也向國家承擔相關義務，表明國際傳染病體制已經發生了重大的變化，其核心是國家的義務被全面強化。