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一、選舉制度的含義

“選舉制度”指有一系列與選舉原則、選舉程序、選舉方法相關的法律規范形成的各種具體制度構成的整體和總稱。《中國大百科全書》認為，選舉制度是“選舉國家各級代表機關的代表和其他公職人員的原則和制度的總稱。”

筆者認為，依據人們使用“選舉制度”一詞的實際情況來看，選舉制度應作如下理解：

第一，選舉制度既是一種政治制度，也是一種法律制度，是當代民主國家政治制度不可缺少的部分。在現代社會里，在正常的情況下，國家政權機關大都通過由公民選舉的方式產生和組成。選舉制度已成為國家政治制度必不可少的組成部分，是整個國家政治制度的基石。國家通過一系列方法來規范選舉活動以保證國家政權機關得以依法順利產生。選舉制度集中表現在憲法和有關選舉的法律規范中。

第二，選舉制度是指有關選舉的各項程序制度的總稱，在單獨使用時，并不專門確指某項具體制度。選舉作為產生和組成國家政權機關的一種程序，涉及面廣，包含著眾多內容，在實施的過程中要經歷一系列環節形成許多具體制度、程序和方法。人們常常提到直接選舉制、間接選舉制、多數選舉制、代表選舉制等等，都是就選舉制度中某一方面、某一部分，甚至某一具體程序而言。

第三，選舉制度是具有穩定性規范性的法律制度。選舉制度作為一國重要的政治制度要正常有序運作必須以法律制度固定下來，并且不能朝令夕改。選舉制度以法律制度固定后，即是一國的憲法或憲法性法律，所以更應具有穩定性和規范性。

二、選舉制度是民主政治的基石

現代選舉制度雖可溯源于古代希臘、羅馬，但真正形成則始于資產階級革命時期。后經不斷發展完善而形成制度作為民主憲政的重要手段。資本主義國家選舉制度的本質是為了維護和鞏固資產階級國家的政治統治服務的，但西方資產階級創立的各種具體制度作為世界文明發展的成果是不可否認的。現在民主已成為各國顯示其文明進步程度的標志，而選舉制度是實現民主的惟一可行的方式，是民主政治的基石。

1.當代民主是代議制民主，而代議機關的產生只有通過完善的選舉制度才能真正反映出民眾的意愿。民主有兩種形式：直接民主和間接民主。人們親自參加對公共事務的處理是一種直接民主，是一種簡單的原始的民主。直接民主的實現至少需要兩個基本條件：第一，群體的規模不大，群體的全部成員有可能聚集在一起就面臨的共同事務做出決定；第二，所需處理的共同事務較為單一，而且不是經常出現或臨時突發的。顯然這種民主在當今的社會中不可能存在。因為隨著人類文明的進步，社會分工愈來愈具體化，任何國家都不可能在決定公共事務時，由成員直接參加決策。這種民主只在古希臘、羅馬曾經有過，但很快就被其他方式取代。而間接民主卻克服了直接民主的不足，使公共事務可以由社會成員選舉出來的代議機關進行決定。這種方式可以廣泛運用于任何規模的群體和相對復雜的社會條件。

當代代議機關是公民通過選舉產生的代表組成的。要使代議機關的行為符合民意則必須有完善的選舉制度。只有選舉出符合民眾意愿的代議機關，民主才能得以真正實現。只有在選舉程序、方式、方法上的不斷完善，才能使民眾的意愿通過其投票行為得到真正的反映，從而體現民主的真實性。

2.選舉是公民參與政治的最佳方式。同直接民主相比，間接民主最大的不足在于，人民不能直接行使治理國家的權利，而要通過所選出的代表來治理國家。這在一定程度上會形成代表們是否能真實地按人民意愿行事的不確定性。公民的廣泛參與將有助于保證民主的實現。當代社會公民參與政治的形式與方法越來越多，涉及的面也越來越廣泛，但選舉制度在各種可供選擇的形式與方法中仍然是最有效和最重要的。通過定期選舉，公民有可能撤換他們所不滿意的代表，直至重新建立和組成新的政權機關。選舉制度的完善和正常運作，通過定期選舉和競選，有可能使人民的意愿不至于長期被漠視，從而使民主得以實現。

3.選舉制度為代議機關的權力的合法創造了基礎。選舉產生的代議機關的權力具有權威性。在少數服從多數的民主原則下，一個獲得多數支持而形成的政權，其所得的多數比例票數越多，其權力的權威越大。而且民眾對選舉的參與，其本身就具有對現行國家制度認同與支持的意思，表明其愿意接受這一制度。而民眾對選舉參與的廣泛程度，代表了民眾對國家制度的認同，所以是權力合法的基礎，現代國家所遵循的普遍選擇原則即是為了國家制度的合法性和權力的權威性之目的。

三、選舉制度的功能

選舉是當代民主政治制度中最關鍵的一項制度設置，影響著民主制度的其他制度構成，是其他各種制度形成、存在和發揮作用的基礎。選舉制度的功能可以歸納為以下幾個方面：

（一）選舉制度為和平穩定的憲政提供保障

自從國家產生以來，政治權力的斗爭一直是政治生活的重心。其中為了追求權力而殫精竭慮為之奮斗是許多掌權者和將要掌權的人的主要任務。權力意味著利益，獲得權力并在權力結構中占居有利位置，是實現利益分配中的主動和優先的重要條件，因此，爭奪和維持權力，圍繞著權力的斗爭和爭奪也就異常尖銳起來。

政治斗爭的白熱化給和平穩定的憲政造成了極大威脅。有學者指出：“政治是以其他手段實行的戰爭，政治像戰爭一樣，是不用武器的戰爭，只要它的中心感受是敵視，那么鄰居就是敵人，即總是受威脅的感覺。”[1]人類歷史表明：政治權力斗爭是極為殘酷的。在權力競爭中，競爭者為了獨占權力總是千方百計的動用一切手段，為了鞏固自己的優勢趨向于徹底消滅對手，而一旦取得了優勢，則肆意妄為濫用權力。不同的政治制度下，政治斗爭的規則和方式存在著基本的區別。這種區別是至關重要的，它在很大程度上決定著政治過程的特質并對社會發展產生重大影響，并決定著政治程序的穩定乃至國家的興衰。

現代國家所普遍采用的選舉制度很好地解決了政治斗爭無序的狀態。選舉制度把政治權力的斗爭有效地納入法律程序。按照一整套明示的、客觀的政治程序進行選舉。選舉制度重在程序，有一套選舉的競賽規則，參選者要與他人平等地遵守競賽規則。一旦進入選舉制度的運作程序化軌道，選舉制度將使政變、暴動、暗殺等非常手段失去效用。而掌權者在被選舉出以后，只要未違反法律，未失去民眾的信任就不用擔心其他方面的非法手段造成的政治變動，掌權者從而就不必把大量的時間、精力投入到權力的非法斗爭中，不必以進行鎮壓、暴政等手段來防止權力被爭奪。另一方面，由于任期限制，掌權者亦不可能利用非法手段而制造混亂局面。（二）選舉制度有利于產生符合民意的最佳政權

通過民主選舉制度，政府權力才會真正來源于全體人民的授予。政府一旦通過民主選舉的法定程序當選，那么它將置于全體人民支持的堅實基礎上。一個國家只有選舉制度獲得普遍支持，并按照選舉程序選舉政府，那么政府權力才可得到可靠的權威。選舉制度可以選出一個高素質的符合民意的政府，理由如下：

1.在選舉制度下，選舉權與被選舉權被公民普遍享有，因此任何人只要具備了必要的國籍和年齡就可以去競爭和追逐政治權力。這種開放性的制度大大擴展了選擇的范圍，有利于選出最佳的政府。“雖然對于一個百萬富翁的兒子和平民的兒子來說，他們在選舉中獲勝當選的可能性不同。但選舉制度畢竟意味著普通人民也有了競選當政的機會。”[2]選舉制度的開放性使其具有很大包容性，從而更有利于政見不同的政治精英融合到體制之內，從而組成強有力的政府。

2.在選舉制度下，掌權者必須在民眾的嚴格控制下，而不敢濫用職權，并注意公共形象。惟有如此，才能夠不被罷免并得到選民肯定。參選者在選舉前必須具備良好的政治素質，且經過長期的競選戰勝眾多對手的人也不會是一個平庸之輩。

3.從選舉制度的實際運作來看，選舉是選出有效民主政府的可靠方法。人類政治實踐表明，選舉制度相對于其他政府產生方式是一種較少失敗的制度。當然作為例外的也有，希特勒是在選舉制度下當上國家元首的。但個別失敗的例子并不能否定選舉的功能。何況選舉制度所具有的糾錯機制不會將這種偶然現象繼續。

（三）選舉制度能有效地防止權力集中和腐敗

選舉制度下，每隔一定時期就進行一次選舉，候選人在一次選舉中失敗還可以在下次選舉中獲勝，而獲勝的候選人也可能在下一次選舉中失敗。民主選舉中，選民平等參選、候選人自由競爭、普遍認可的選舉規則等共同作用，構成了一個開放的權力結構，有效地防止了少數集團長期壟斷權力。而且在選舉制度下，掌權者只能在自己任期里組織政府而不能長期占有權力形成集權。

長期的權力集中，必然導致腐敗，在一個集團長期控制政權的過程中，就會逐漸形成一個盤根錯節的官僚特權集團。他們有著共同利益，利用壟斷權力和地位進行權力分配。壟斷集團把持國家政權必將導致國家的腐敗。國家腐敗不同于官員的腐敗，其顯著特征是它的政策總是優先代表少數特權集團利益。

而選舉制度的主要功能之一就是通過自由競爭的選舉，構建一個開放的政權，不使任何集團長期壟斷權力。在民主選舉下，任何個人或集團對政權的掌握只是暫時的。權力在不同時期被不同的人掌握，從而從根本上杜絕了權力壟斷和腐敗，使權力真正地為公共利益服務。

（四）選舉制度有利于公民參與影響公共政策

選舉過程是參政議政的過程，選民通過選舉，選出那些與自己政見相同的代表。而政府在制定自己的政策時，就必須考慮到選民的意見。它必須了解民眾想要什么，不滿什么，需要政府如何做，而后提出符合民眾需要和公共利益的政治主張，選民通過選舉間接地影響著公共政策。

從候選人的角度看，相互競爭的各候選人，為了實現他們獲勝當選這個最大目標，就必須充分關注選民偏好，關注社會公共問題。他們出于對自己利益的關心，從而也就必須以關心公共利益為前提。他們的主張必須得到盡可能多的選民認可。選舉投票的過程也即是選擇政策的過程。政府所制定政策是否符合大多數人的利益，是否得到選民支持，是其能否連任的決定因素。另一方面，選舉是普通公民參與政治的主渠道之一。通過參加選舉活動，普通公民逐步了解了政治活動的過程。只有在民主的選舉制度下，普通公民對政治活動和公共政策的知情權才得以實現。選舉過程使得普通公民更加熟悉政策的制定，甚至提出自己的要求和建議。

在現實中選舉者影響政策的事實說明，政府政策不可避免地受到民眾的影響，在西方政治生活中有一種趨勢，即無論哪一個政黨上臺，無論政府變更多么頻繁，它們政策差異卻越來越小。如，1980年以來共和黨一直推行新保守主義，上臺后繼續推行新保守主義政策，使美國經濟保持良好增長勢頭。1997年春英國工黨仍全面推行撒切爾主義經濟政策。這說明廣大民眾要求政府解決實際問題對政策的影響起著重要作用。

（五）選舉制度的教育功能

首先，選舉制度有利于提高公民的參政意識。參加選舉時選民必須比較各個候選人、各不同政策，從而做出選擇。通過了解政策并行使自己的選舉權，從而體會到選舉是表達自己政治意愿的一種機會、過程，意識到選舉投票是顯示自己尊嚴與價值的重要行為。選民通過選舉，也增強了國家責任感和國家認同感。

其次，選舉制度有助于提高選民和候選人的參政能力。一方面，選民在選舉過程中，從選舉動員到選民登記，從選區劃分到投票站投票，從選票統計到選舉訴訟，無論對選民還是對候選人都是一次“洗禮”，選民與候選人之間的交流，選民之間的溝通都對選民的參政能力有重要的提升作用。另一方面，候選人在選舉中要想獲勝，必須具備良好的參政意識和參政能力，學會與選民溝通，增強自己對“民意”的把握，切實關心民眾的意見，從而提高自己的政策把握能力和政策制定的能力。

再次，選舉制度對社會有著普遍教育功能，有利于政治社會的民主化和法制化進程。選舉是在選民與政府之間架起了一座橋梁，成為政治溝通的媒介。通過選舉，整個社會的民主法制意識得以提高，有利于影響社會各個方面的民主意識，使民主觀念深入人心。由于選舉制度本身是以法律形式所體現出來，所以選舉制度運作的同時也促進了整個社會法制觀念的進步。

注釋：

[1]喬。薩托利：《民主新論》，東方出版社，1992年版，第44頁。

[2]參見J.M.布坎南：《自由。市場與國家》，北京經濟學院出版社，1988年版。