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經濟法規是保障社會經濟生活正常運轉的重要手段。一個國家如果沒有完善的經濟法規，政府就不能有效地管理社會經濟，也無法保證社會經濟生活的正常發展。20世紀初，隨著資本主義經濟的發展，朝野部分有識之士，初步意識到制定和實施經濟法規的作用；清政府為推行“新政”，發展近代工商業，也陸續制定并頒發了一系列前所未有的經濟法規。這些舉措，不僅在中國法制史上具有重要的地位，而且對當時社會經濟生活的發展產生了重要影響。本文主要論述清末經濟法規的產生、種類、意義及其局限，不妥之處尚祈方家匡正。

一、清末經濟法規的產生

清末經濟法規的產生，是清政府于20世紀初推行“新政”，實行獎勵工商、振興實業政策的結果。我們知道，重農抑商是中國封建王朝長期奉行的政策，工商業者得不到任何法律保障。但到20世紀初，清朝統治者從歐美列強以工商立國而臻于富強的事實中獲得啟示，認識到“取外國之長，乃可去中國之短”《朱壽朋編《光緒朝東華錄》（四），中華書局1958年版，第4601頁?！罚纱藦闹剞r抑商一變而為大力振興工商。清廷上諭稱：“通商惠工，為古今經國之要政。自積習相沿，視工商為末務，國計民生，日益貧弱，未始不因乎此。亟應變通盡利，加意講求?！薄丁豆饩w朝東華錄》（五），第5013頁?！?/p>

隨著重商政策的推行，清朝統治者很快即意識到制定經濟法規的重要性。光緒二十八年（1902）二月癸已上諭已提及擬訂經濟法規之事，此諭雖仍標榜“我朝大清律例一書，折衷至當，備極精詳”，但也不得不承認“為治之道，尤貴因時制宜，今昔情勢不同，非參酌適中，不能推行盡善。況近來地利日興，商務日廣，如礦律、路律、商律等類，皆應妥議專條”。同時還要求各出使大臣“查取各國通行律例，咨送外務部”，并渝令袁世凱、劉坤一、張之洞等督撫大吏“慎選熟悉中西律例者，保送數員來京，聽候簡派，開館編纂”《《光緒朝東華錄》（五），第4388頁。》。清政府推行重商“新政”的實際步驟，首先也是設立商部和擬訂經濟法規，并特別提出要率先擬出商律以盡快頒布施行。1903年4月，清廷渝飭設立商部，同時“著派載振、袁世凱、伍廷芳先訂商律，作為則例。俟商律編成奏定后，即行特簡大員，開辦商部。其應如何提倡工藝，鼓舞商情，一切事宜，均著載振等悉心妥議，請旨施行，總期掃除官習，聯絡一氣，不得有絲毫隔閡，致啟弊端，保護維持，尤應不遺余力”《《光緒朝東華錄》（五），第5013一5014頁?！?。由此可見，清政府在推行振興工商政策之始，就比較重視制定和頒行經濟法規。

不僅清廷頒發了一系列上諭，一些督撫大吏和新成立的商部，對制定和頒發各類經濟法規的重要性及其作用也有一定的認識。歸納有關言論，可以概括為以下幾個方面。

首先，頒行商律以促進工商業發展。劉坤一、張之洞于光緒二十七年（1901）八月聯名呈遞的長篇奏折中說：“歐美商律最為詳明，其國家又多方護持，是以商務日興。中國素輕商股，不講商律，于是市井之徒，茍圖私利，彼此相欺，巧者虧逃，拙者受累，以故視集股為畏途，遂不能與洋商爭衡……必中國定有商律，則華商有恃無恐，販運之大公司可成，制造之大工廠可設，假冒之洋行可杜?！边@樣，“十年以后華商即可自立，骎骎乎并可與洋商相角矣”《《光緒朝東華錄》（四），第4763頁?！贰Ｉ碳s大臣、工部尚書呂海寰也吁請清廷“通飭各督撫體察各省情形，統籌全局，訂明東西通行法律，由法律以審定商律，由商律以措施商政”《《商約大臣工部尚書呂奏請速訂東西通行律例以保主權而開商埠片》，《東方雜志》第2卷第6號?！?。新成立的商部則指出，沒有完善的商律，工商業發展便有諸多障礙?！皬那伴_設局廠，或官督商辦，或官商合辦，每因章程未善，不免有牽掣抑勒等弊，以致群情疑阻。”《《光緒朝東華錄》（五），第5073頁?！非逋⑸现I也明確表示，函需擬訂商律，“庶幾商務振興，蒸蒸日上，阜民財而培邦本”《《光緒朝東華錄》（五），第5014頁?！?。以上這些論述，都強調了擬訂經濟法規對促進工商業發展的重要作用。

其次，制定有關經濟法規以保護工商業者。李鴻章指出：“泰西各邦，皆有商律專以保護商人，蓋國用出于稅，稅出于商，必應盡力維持，以為立國之本。”《《欽差商務大臣李謝恩折》，《江南商務報》第3期?！冯m然其動機是為了向商人收取更多的捐稅，但以商為“立國之本”，并提出仿行西法制定商律，用以保護商人，仍可以說是封建統治者經濟觀念的一個重要變化。商部在奏定商會簡明章程一折中說：“現在體察情形，力除隔閡，必先使各商有整齊劃一之規，而后臣部可以盡保護維持之力。”《《商部奏勸辦商會酌擬簡明章程折》，《東方雜志》第1卷第1期?！反撕笥衷磸蜕献嗾f，擬訂商律刻不容緩，以俾“商人有所遵循，而臣部遇事維持，設法保護，亦可按照定章核辦”《《光緒朝東華錄》（五），第5132頁。》。對于遭受奸商詐騙而倒閉的正當商人，商部認為也應予以保護，因而提出制定頒行破產律，奏清朝廷諭令將軍督撫一體遵照，“嗣后遇有倒閉案件，即無須援引刑部前奏比照京城錢鋪之例辦理，以免兩歧，而昭公允”《《光緒朝東華錄》（五），第5504頁?！?。此外，商部還曾稟準清廷責成各省督撫嚴飭地方官對回國投資的僑商“切實保護，即行妥訂章程，奏明辦理”，如仍有苛待僑商者，“查明按律嚴懲，以恤商艱而通民隱”《《光緒朝東華錄》（五），第5116頁?！贰?/p>

再次，頒行法規，從法律上提高商人的社會地位。在中國封建社會長期的重農抑商政策之下，商人一直處于四民之末的卑微地位，沒有任何政治權利可言。要發展工商業使國家臻于富強，就必須從法律上提高工商業者的社會地位。商部提出的辦法是，制定施行有關獎商章程，由朝廷頒給商勛，工商業者凡有“創制新法新器，以及仿各項工藝，確能挽回利權，足資民用者，自應分別酌予獎勵”《《光緒朝東華錄》（五），第5574頁?！?。清政府后又進一步說明：“凡有能辦農工商礦，或獨力經營，或集合公司，確有成效者，即予從優獎勵，果有一局一廠，所用資本數逾千萬，所用人工至數千名者，尤當破格優獎，即爵賞亦所不惜。”據此，商部頒行了若干獎商的章程法規，規定“以資本之大小，雇工之多寡，為國家爵賞之等差，上自子男之崇，卿秩之尊，懸為不次之殊榮，以振非常之實業”《《光緒朝東華錄》（五），第5725頁?！?。為使一般工商業者也能獲得獎賞機會，提高社會地位，商部后來還提出援照軍功外獎酌給功牌成例，“凡商人出資營業，自一萬元以至八萬元以上著有實效者，由臣部查核無異，擬即分別酌給此項獎牌頂戴，用昭激勵”《《光緒朝東華錄》（五），第5738頁?！?。

第四，有效地維護國家利權。盡管《辛丑條約》簽訂后，清政府不斷出賣國家利權，但統治集團內部仍有一部分人意識到利權外溢的嚴重性，試圖采取一些措施以挽回利權，而頒行有關經濟法規即是其中的措施之一。劉坤一和張之洞指出，列強對我礦山鐵路久已垂涎，“知我于此等事務，尚無定章，外國情形，未能盡悉，乘機愚我，攘我利權”。“各省利權，將為盡奪，中國無從自振矣?！庇I措挽救辦法，只有“訪聘著名律師，采取各國辦法，秉公妥訂礦路劃一章程”，以使“華洋商人一律均沾”《《光緒朝東華錄》（四），第4762—4763頁?！贰Ｆ滢k法雖僅為“華洋商人一律均沾”，但動機卻是通過制定有關法規保護一部分利權，使中國利權不致盡落外人之手，因而也是值得肯定的。劉坤一、張之洞的奏折在當時頗受朝廷重視，清廷上諭曾“責成各該督撫等，認真興辦，查照劉坤一、張之洞原奏所陳，各就地方情形，詳籌辦理”《《光緒朝東華錄》（五），第4803頁。》。此后，會辦商約大臣盛宣懷也說明，在商約談判中各國均欲強占我礦權，中國必須參酌各國礦律，自行妥定章程，“以期主權無礙，利權無損”《《光緒朝東華錄》（五），第4941頁。》。商部對此也十分重視，上奏朝廷強調：“路礦兩端，實為各國富強之根本，事屬相因，政宜并重，所有各省礦產，業由臣部酌定表式，并擬妥定章程，奏明請旨辦理?！y計三年之內，如查有切實辦事，確遵臣部定章，于路務大有起色者，應準由臣部擇優獎勵”《《光緒朝東華錄》（五），第5415頁?！贰?/p>

上述表明，清朝統治集團中的一部分人對制定頒行有關經濟法規的重要作用的認識，應該說還是比較全面的。雖然當時的清王朝從整體上看已趨于腐朽沒落，但這并不排斥其中的一部分官僚試圖通過“新政”改革，挽救清王朝的統治危機，同時使中國免遭瓜分滅亡之禍。對清王朝來說，瓜分滅亡即意味著其統治地位的終結，因此清王朝也想避免這一結果而思有所振作。正因為如此，才會有清末“新政”的出現和新經濟法規的頒布。

就廣大工商業者而言，他們當時是直接遭受無法律保護之苦的受害者。各種傳統陋習的桎梏與層層封建勢力的刁難，都使工商業者舉步維艱。“激勵工藝，反為行規壓制；制造新穎，指為攙奪；煙通機器，伐木開礦，毀為妨礙風水；工廠女工，誣為藏垢納污；土貨仿照洋式，捏為妨礙厘規。”《《廣東總商會簡明章程》，《東方雜志》第1卷第12期。》如此種種，使工商業者窮于應付。在與外商競爭的過程中，原本實力弱小的工商業者，加上得不到本國法律的保護，更處于不利地位。上海商務總會曾痛切指出：“我中國商人，沈沈冥冥為無法之商也久矣！中國法律之疏闊，不獨商事為然，商人與外國人貿易，外國商人有法律，中國商人無法律，尤直接受其影響，相形之下，情見勢絀，因是以失敗者，不知凡幾，無法之害，視他社會為尤烈，此可為我商界同聲一哭者也?！薄丁渡虾Ｉ虅湛倳赂鞑荷虝M開大會討論商法草案書》，1907年9月10日《申報》?！泛茱@然，工商業者也已意識到制定經濟法規的重要作用。

立憲派作為當時一支有影響的政治力量，也曾呼吁制定經濟法規以保護工商業者的利益。上海預備立憲公會即曾闡明華商無商法保護之苦：“一則華商與洋商貿易，洋商有法律保護，而華商無之，故動受洋商之欺抑；二則華商與華商貿易，彼此無一定之法律規則，故常有不公平之結果，致失信用而妨經濟?！薄丁短旖蛏虝n案匯編》（1903—1911）上冊，天津人民出版社1989年版，第284頁?！奉A備立憲公會還認為“社會經濟困窮，由于商業不振；商業不振，由于法律不備”《《本會紀事》，《預備立憲公會報》光緒三十四年第20期。》，有了完備的商法，商人即可受到保護，商業也必將得到長足發展。這些呼吁，對于清末經濟法規的誕生，也產生了一定的促進作用。二、清末經濟法規的種類

清末制定頒行的經濟法規雖稱不上十分完備，但也包括10余類，近20項，其內容涉及工商綜合類、商標、礦冶、鐵路、金融、商品賽會、度量權衡、經濟社團以及獎商章程等諸多方面。以下分類略作介紹。

工商綜合類的法規較多，有《商人通例》、《公司律》、《公司注冊試辦章程》、《商標注冊暫擬章程》、《破產律》等?！渡倘送ɡ泛汀豆韭伞酚?904年初頒行，《東方雜志》曾統稱《商律》予以刊載。其中《商人通例》共9條，比較具體地指明了商人的身份、經商權力及有關通行制度。規定“凡經營商務貿易買賣販運貨物者，均為商人”；“商人營業，或用真名號，或另立某店某記某堂字樣，均聽其便”。凡經商之人，“貿易無論大小，必須立有流水帳簿，凡銀錢貨物出入以及日用等項，均宜逐日登記”，商人所有一切帳冊及關系貿易來往信件，留存十年”《《商律》，《東方雜志》第1卷第1期?！贰?/p>

《公司律》共11節131條，詳細規定了公司的組織形式、創辦呈報方法、經營管理方式和股東權利等。公司組織形式分為合資公司、合資有限公司、股份公司、股份有限公司等4種，給予商辦公司與官辦、官商合辦公司同等的法律地位，并規定“董事局由眾股東公舉”，任期一般以一年為限，“期滿即退”。股東無論何人，均享有應得權利，如選舉董事局董事、股東會議議決權、查閱帳目權等《《商律》，《東方雜志》第1卷第1期?！?。

1904年頒行的《公司注冊試辦章程》，共計18條，明確規定：“無論現已設立與嗣后設立之公司局廠行號鋪店，一經注冊，即可享一體保護之利益”。該章程指明由商部設立商標注冊局，專辦公司注冊事宜，規定了各類公司注冊應繳納的費用《《商部奏定公司注冊試辦章程》，《東方雜志》第1卷第5期?！贰?/p>

《商標注冊暫擬章程》系由外務部飭總稅務司于1903年初擬，次年轉由商部酌量添改頒行。該章程共28條，規定由商部所設注冊局辦理有關事務，津、滬兩關作為商標掛號分局，以便商人就近呈請辦理商標注冊。“無論華洋商標，專用年限由本局注冊之日起以二十年為限，其已在外國注冊之商標，照章來請注冊者，則專用年限即從其原注冊之年限，但不得超過二十年。”如有侵害商標專用權者，“準商標主控告，查明責令賠償”。同時，對有關商標注冊、注銷、保護、懲罰等問題，均作了具體說明《《商標注冊暫擬章程》，《東方雜志》第1卷第5期?！贰?/p>

1906年頒布的《破產律》共9節69條，對呈報破產、清理資產、債主會議、清算帳目、處理資產、清償展限等，均作了具體規定。該律指明了呈報破產的條件，規定了對虧折、意外事故導致破產和有心倒騙的不同處理方法，既一定程度地照顧破產商人的困難，給他留下“贍家之費，約敷二年用度”，又注意維護債主的利益。清理破產的具體事宜，規定由所在地商會公選董事處置。

有關礦冶類的法規，清朝礦務鐵路總局會同總理衙門曾于1898年奏準頒行《礦務鐵路公共章程》22條，允許華洋各商會同集股，設立公司開采礦產，但須由華商領辦。1902年3月，外務部與路礦總局具奏《籌辦礦務章程》19條，由原規定洋商不能出面領辦，改為洋商、華商均可自辦《《礦務檔》第1冊，第88頁?！?。1904年3月，商部奏準頒行《礦務暫行章程》38條，對請領開礦執照、華洋股份所占比重以及稅收作了說明，規定“集股開礦，總宜以華股占多為主，倘華股不敷，必須附搭洋股，則以不逾華股之數為限”《《礦務檔》第1冊，第104頁。》。1907年，農工商部會同外務部審訂頒行更為詳細的《大清國礦務正章》，共15章74款。該章程從總要、管理、礦產分類、地權、以地作股、請領執照、礦租、外人合股等方面對有關事宜作了規定。值得重視的是，該章程對外商開采權作了更多的限制，“如無華人合股，斷不準他國礦商獨開一礦”，外商“概不準收買礦地”《《大清國礦務正章》，《東方雜志》第4卷第6期。》。

鐵路方面的法規主要是商部于1903年12月奏準頒行的《重訂鐵路簡明章程》，共計24條。規定華商集股修建鐵路，凡符合定章者“地方官均應一體保護，惟不得干預公司辦事之權”。外商附股以不逾華股之數為限，華商興辦鐵路則給予鼓勵，“如系獨立資本至五十萬兩以上，查明路工實有成效者，由臣部專折請旨給予優獎”《《商部重訂鐵路章程》，《東方雜志》第1卷第3期?！?。

金融方面有1904年頒布的《試辦銀行章程》。戶部有關奏折指出：“現當整齊幣制之際，亟賴設有銀行，為推行樞紐”《《戶部奏試辦銀行酌擬章程遴派妥員折片》，《東方雜志》第1卷第4期?！?。該章程共32條，仿照西方銀行成例，對有關認股、設立分行、股東權限、發行紙幣等，均作了說明和規定。1908年，度支部又厘定《大清銀行則例》，規定大清銀行就戶部銀行改設為股份有限公司，股票限本國人購買，不得轉售外國人。同一年，度支部還制定了《銀行通行則例》15條，規定銀號、票號、錢莊及各省所開之官銀號、官錢局等經營金銀劃匯貿易者，皆為普通銀行，一體遵守該則例。凡欲創立銀行，或獨出資本，或按公司辦法合資集股，均須預定資本總額，取具殷實商號保結，呈由地方官查驗，報“由度支部優加保護”。此外還對銀行結帳辦法、營業時間作了規定《《銀行通行則例》，《東方雜志》第5卷第5期。》。1910年，度支部又就貨幣問題頒布《奏定幣制則例》24條，規定貨幣單位定名為圓，種類分為銀幣4種，鎳幣1種，銅幣4種。1圓為主幣，5角以下為輔幣。

有關商品賽會即博覽會方面，商部也于1906年制定頒行了《出洋賽會章程》，鼓勵華商參加國際商品博覽會。該章程共計18條，說明遇有外國舉辦商品賽會，由商部咨行各省督撫，曉諭商人，有愿與會者，呈報本省商務局、商會，轉報督撫匯咨商部辦理。同時，對呈報具體手續、事務所設立、赴賽物品種類、包裝、運輸、貨物免稅等，均作了具體規定，旨在以中國物品與各國所陳同類之品“用心比賽，取彼之長，補我之短，以圖改良之計”《《商部新訂出洋賽會章程》，《東方雜志》第3卷第3期?！贰?/p>

關于統一度量衡，農工商部于1908年上奏《遵擬劃一度量權衡圖說總表及推行章程折》，提出在當時度量衡繁雜不一的情況下統一全國度量衡制度的章程《《東方雜志》第5卷第10期，法令二，第77頁。》。同時，農工商部還對有關度量衡各方面都作了統一規定。此外還擬定了《推行劃一度量權衡制度暫行章程》40條，規定凡官民從前所用之度量衡與部頒新標準有出入者，均在所定年限后禁止使用，并特別強調，統一度量權衡的目的，“總期酌古準今，便民通俗，有劃一整齊之效，而無紛更擾累之虞”《《東方雜志》第5卷第10期，法令二，第103頁?！贰?/p>

經濟社團類的法規，清政府首先頒布了《商會簡明章程》。1904年1月，商部奏勸辦商會酌擬簡明章程折，說明“縱覽東西諸國，交通互市，殆莫不以商戰角勝，馴至富強。而揆厥由來，實皆得力于商會”《《商部奏勸辦商會酌擬簡明章程折》，《東方雜志》第1卷第1期。》。隨后，商部又向各省頒發勸辦商會渝帖，進一步闡明：“商會一設，不特可以去商與商隔膜之弊，抑且可以去官與商隔膜之弊，為益商務，良非淺鮮”《《商部勸辦商會諭帖》，《東方雜志》第1卷第2期?！??！渡虝喢髡鲁獭饭?6條，規定凡屬商務繁富之區，不論系省垣或城埠，均應設立商務總會，商務發達稍次之地則設商務分會，前此所設商務公所等類似的組織，一律改為商會。另在會員人數、會董資格及總、協理權限、議事規則等方面，也均作了說明和規定《《奏定商會簡明章程》，《東方雜志》第1卷第1期?！?。1906年，商部又頒布《訂定商會章程附則》6條，對設立商務分會及有關問題作了補充規定。與此相關的還有1904年底商部制定的《商部接見商會董事章程》，規定商會董事可隨時赴商部稟告有關商務重要事宜，吏役不得刁難阻遏，違者予以嚴厲處罰。

其次是頒行《商船公會章程》。1906年，商部上奏朝廷，說明“華船行駛，關卡留難，官差需索，遇事涉訟，往往隱受虧損，不得申理”，因此亟宜設立商船公會，“俾華船與洋商一律同享保護”《《商部奏籌辦商船公會酌擬章程折》，《東方雜志》第3卷第5期?！?。商部初訂商船公會章程13條，指明其宗旨“專為保護整頓中國航業”，規定由航業商人稟承商部批準，視各埠航業繁簡，酌量情形，分設商船公會總會和分會。各商船公會“有直接保護商民船只之責”，承擔置備船旗、船照、船牌，發給船戶收執，“凡航業商人有不能申訴各事，商船公會體查屬實，應向地方官衙門秉公申訴”《《商部核定商船公會章程》，《東方雜志》第3卷第1期?！?。該章程后經商部重加修訂，增補為18條，于1906年奏準正式頒行《《商船公會章程》，《東方雜志》第3卷第5期。》。

1907年，農工商部還制定頒布了《農會簡明章程》。農工商部的奏折闡明：“農會之設，實為整理農業之樞紐。綜厥要義，約有三端：曰開通智識，曰改良種植，曰聯合社會。”《蘇州市檔案館藏：蘇州商會檔案，第73卷第28頁。》章程規定各省于省垣所在地設立農務總會，府廳州縣酌設分會，其余鄉鎮、村落、市集等處，次第酌設分所。“凡一切蠶桑、紡織、森林、畜牧、水產、漁業各項事宜，農會均酌量地方情形，次第興辦。”《蘇州市檔案館藏：蘇州商會檔案，第73卷第29頁。》此外，還規定了有關農會會董數額、會董資格、經費來源及開支等。

獎勵工商的法規在清末十分引人注目。1903年底，商部首先頒布《獎勵華商公司章程》20條，規定官商紳民投資興辦公司，凡能集股50萬元以上者，按集股數額多寡，給予不同獎賞，包括獎以議員或商部頭等顧問官等職銜，加以七品至頭品頂戴。集股5000萬以上看，獎商部頭等顧問官，加頭品頂戴，賜雙龍金牌，，子孫世襲商部四等顧問官。

1906年10月，農工商部又頒布《獎給商勛章程》8條，規定凡能制造輪船、機車、電機等新式機器者，獎以三等至一等商勛，賞加四品至二品頂戴；凡能在中國原有工藝基礎上翻新花樣、精工制造者，獎以五等至四等商勛，賞加六品至五品頂戴，對有特別發明創造者，給予破格優獎。

1907年，農工商部鑒于原訂《獎勵華商公司章程》，授獎條件甚高，又頒布《改定獎勵華商公司章程》，規定獲商部頭等顧問官加頭品頂戴銜者，由原定集股2000萬元改為800萬元，獲頭等議員加五品銜者，由原定300萬元改為100萬元，其余授獎條件也依次降低。同年，農工商部還頒發《華商辦理農工商實業爵賞章程》，規定凡集股創辦企業的華商，根據資本額多少，可分別獲一、二、三等子爵和三品卿、四品卿爵賞，并具體指明獨資、合資和附股者，均可獲此項爵賞，以“所辦實業，能開辟利源，制造貨品，擴充國計民生者為合格”。如資本不多，但能“獨出心裁，挽回利權”，也仍酌獎商勛《《華商辦理農工商實業爵賞章程》，《東方雜志》第4卷第12期?！贰＾D、清末經濟法規的作用與影響

清末各類經濟法規的制定與頒行，不僅在當時產生了重要作用與影響，而且成為其后中國經濟法規進一步發展完善的基礎。以下試從幾個方面作一些具體論述。

第一，在中國法律史上有著前驅先路的重要歷史地位，對近代中國經濟法制建設產生了重要影響。

清末的經濟法規，除個別例外，在中國歷史上均屬首次制定頒行，因而具有開創意義。具體說來，僅路礦方面1898年訂有簡略的《礦務鐵路公共章程》，所以20世紀初頒布的鐵路法規稱為《重訂鐵路簡明章程》，其他法規如《商人通例》、《公司律》、《公司注冊試辦章程》、《商標注冊暫擬章程》、《破產律》、《試辦銀行章程》、《出洋賽會章程》、《劃一度量權衡制度及推行章程》以及各種經濟社團類法規、獎商類法規等等，在中國經濟法制史上均堪稱第一。清末的經濟法規，對此后中國經濟法制的建設明顯起了奠定基礎的重要作用。例如民初的經濟法規，雖較諸清末的經濟法規種類更加齊全，內容也更為詳盡，但民初的各類經濟法規顯然是以清末經濟法規作為基礎而作一些增補，才得以更加完善和詳盡。例如民初的《商人通例》和《公司條例》，即是依據清末擬訂的《商律總則》、《公司律》草案制定頒行的。當時擔任農商總長的張謇，“邀原起草員來京，復加審視，修正十余條”《1913年12月30日《時報》?！?，然后交付國會議決通過頒行。又如1914年9月民國政府頒布的《商會法》，顯然也是借鑒清末的《商會簡明章程》修改補充制定的。《商會法》頒布之后，商人還援引清末的《商會簡明章程》為依據，要求民國政府酌予修訂。例如《商會法施行細則》規定一縣之中只能設一商會《《中華民國商業檔案資料匯編》第1卷上冊，中國商業出版社1991年版，第45頁?！?。而清末的有關章程則規定，商務比較發達的縣允許設立一個以上的商務分會（等同于民初總商會之下的商會）。因此，民初的商人提出，一縣之中不以一會為限，凡商務繁盛之區均應設立商會。1915年民國政府頒布修訂的《商會法》《《中華民國商業檔案資料匯編》第1卷上冊，第47頁。》，接受了商人的這一建議?？梢钥闯觯迥┙洕ㄒ幍拈_創性奠基作用，在其后仍具有相當的影響。

第二，工商業者的權利首次得到法律的承認與保護，工商業者的社會地位明顯提高。

在此之前，清政府一直未在法律上確立華商投資興辦近代工礦交通運輸業的權利，更談不上給予切實保護，華商只得托庇于外國侵略勢力，或者依附于洋務企業。據汪敬虞先生考察所知，19世紀華商以個人名義附股于外商企業者十分普遍。在航運、保險、銀行、碼頭堆棧、房地產、鐵路運輸、棉紡織、出口加工、船舶修造、公用事業及各種輕工業行業中，附股外商企業的華商均為數甚多。在整個19世紀中，全部華商附股外商企業的資本累計在4000萬兩以上《《十九世紀外國侵華企業的華商附股活動》，《歷史研究》1965年第4期?！贰＜孜鐟饠『?，清朝統治集團內曾出現振興工商的輿論，時期光緒皇帝接受維新派的建議，迭發振興工商上渝，但因未制定和頒發有關方面的經濟法規，加之變法很快失敗，因而從整體上說，終19世紀華商依然未能在法律上取得自由興辦近代企業的權利。

20世紀初，清政府不僅再三諭令各級官吏保護和鼓勵華商投資興辦近代企業，而且制定頒布各類經濟法規，第一次從法律上確立了華商自由經營工礦交通運輸業的合法性。這樣，華商首次在法律上獲得了自由興辦實業的權利，可以通過有關法規與地方封建勢力、落后的行會制度據理力爭。在這之后，華商附股外人企業的情況明顯減少，紛紛集資獨立創辦近代企業。因此，從法律角度而言，清末經濟法規的頒布施行，使工商業者取得了合法的社會地位，在某種程度上可稱之為工商業者的一次解放。清末頒布的經濟法規如《公司律》等，還明確規定商辦企業與官辦、官商合辦企業處于平等地位，“享一體保護之利益”，并且保障了商人作為股東應該享有的合法權利。《公司律》規定：“附股人不論官之大小，或署己名，或以官階署名，與無職之附股人均只認為股東，一律看待，其應得余利暨議決之權以及各項利益，與股東一體均沾，無稍立異”《《商律》，《東方雜志》第1卷第1期?！?。這既是限制了官股的特權，同時又是保障一般商股的權利。

清末的經濟法規，尤其是其中的各種獎商法規，對于改變商人長期以來處于四民之末的低微處境，提高商人的社會地位，也產生了重要影響。如所周知，中國封建統治者一直沿襲“重本抑末”的政策，商人被斥為市儈，卑為市井，受到各方鄙視，由此造成賤商之風盛行，商人的社會政治地位低下。進入近代，雖然早期維新派曾大力呼吁重商，強調以商為立國之本，但清朝統治者并未切實采取重商政策，依然多方抑商困商，因而商人的處境并無多大改變。到20世紀初，清朝統治集團的許多高官大吏及最高統治者方始意識到“通商惠工，為古今經國之要政”，轉而由抑商困商一變而為獎商恤商，宣傳振興工商乃奠創國家富強之根基，在中國近代掀起一股重商社會思潮。同時，連續頒布獎勵工商的法規，將各種顧問頭銜、花翎頂戴乃至爵賞授予經營實業卓有成效的工商業者。盡管獲得這些殊榮者大多是工業巨子和富商大賈，但對掃除千百年來的賤商意識，改變商人的社會形象和社會地位，卻產生了不可忽視的影響。時人曾感嘆：“中興名臣曾國藩僅賞侯爵，李鴻章不過伯爵，其余百戰功臣，竟有望男爵而不可得者，今以子男等爵，獎創辦實業之工商，一掃數千年賤商之陋習，斯誠稀世之創舉?！薄稐钽專骸段迨陙碇袊I》，《東方雜志》第8卷第7期。》

第三，資產階級取得了社團“法人”地位，從分散走向聯合，初步形成為一支獨立的階級隊伍，得以產生重要的社會影響。

清政府在1904年初頒布《商會簡明章程》，勸諭成立商會。不久，各省垣及通商大埠的工商業者紛紛成立商務總會，府廳州縣紛設商務分會。據不完全統計，迄至1912年，全國各地除西藏等個別偏遠之處，都已相繼成立商務總會和分會，共計900余所，其中近50個商務總會，870余個商務分會，另還有為數眾多的商務分所。商會的成立，一般是由商部奏請朝廷諭準，然后由商部頒發關防鈴記，得到官府承認和保護，所以享有社閉“法人”地位。從此之后，工商業者有了真正為本階級利益說話辦事的統一組織機構，開始以獨立的社團“法人”新姿態，登上近代中國的社會舞臺，在社會生活的各個領域都表現十分活躍。

新成立的商會與公所、會館等傳統行會性組織有著明顯不同的性質與特點。傳統的公所、會館一般都是封建社會內部商品經濟發展到一定程度，由商人和手工業者為防止競爭、排除異己和壟斷市場而建立的一種非常狹隘的機構。在成員構成上，公所多由同行業者聯合而成，會館更兼有同鄉會的色彩，由在異鄉的同籍者組成。因此，會館雖無行業之分，但有地域籍貫限制，公所無地域籍貫限制，卻有行業幫派之別，均非各行業工商業者的統一機構。從活動內容看，公所、會館往往各有其勢力范圍，畛域分明，壁壘森嚴，除約束其成員外，還從事聯絡鄉誼或慈善事業。商會則被譽為“眾商業之代表”，不限籍貫和行業，是聯結工商各業的統一組織。它成立之后，有史以來第一次將分散在各行業的資本家凝聚成為一個相對統一的整體。各省商務總會通過星羅棋布的分會和分所，層層聯結與滲透，形成網羅全省各地資本家的軸心，發揮著某種系統中樞的重要作用，從而改變了各省區資本家過去那種互不聯系的分散孤立狀況。各省的商務總會在各項重大實踐活動中也遙相呼應，密切配合而協調行動，又使全國的工商業者形成了一個相對統一的整體，發展成為一支有影響的獨立階級隊伍。所以，商會成立之后資產階級的活動能量大為增強，將勢力和影響層層擴展至社會生活的各個領域。

第四，使傳統的官商關系較前有所改變，官商之間一度確立振興工商的松懈聯盟。

清政府在20世紀初實施振興商務、獎勵實業政策，以解決財政窘困，并以頒布各種經濟法規的形式，從法律上確立這一政策的施行，從而與工商業者在經濟上產生了利益交匯的趨同互動因素。清廷上諭反復強調：現在振興商務，全在官商聯絡一氣，以信相孚，內外合力維持《《大清光緒新法令》第1冊，第9頁。》。商部也曾表示要“使商與官息息相通，力除隔膜之弊”《《大清光緒新法令》第16冊，第35頁。》。這說明清朝統治者已一定程度地意識到“官尊商卑，上下隔閡，官視商為漁肉，商畏官如虎狼”《《東撫袁復奏條陳變法折》，《皇朝經世文新編續集》卷一，通論?！贰＿@種傳統官商關系機制的弊端惡果，力圖確立新型官商關系。從有關史實看，自各類經濟法規陸續頒行，官商之間確實在振興工商方面，共同作出了許多努力，建立了某種短時間的新型官商關系。

《商會簡明章程》頒行之后，各地商務總、分會相繼成立，承擔了“通官商之郵”的歷史使命，此后，官商之間有了一個相互聯絡的中介與橋梁，也使官與商之間的聯系較前趨于密切。根據《商會簡明章程》的規定，“凡商務盛衰之故、進出口多寡之理，以及有無新出種植制造各品”，商務總會均按年列表匯報商部，以備考核。“其關系商業重要事宜，即隨時稟陳，至尤為緊要者，并即電稟”《《奏定商會簡明章程》，《東方雜志》第1卷第1期。》。通過這種措施，商部既可保持與各省商人的密切聯系，又能比較深入地了解各地商情，及時制定應變策略。為了進一步密切與商的聯絡，商部還專門設立了商會接待處，擬定了《接見商會董事章程》，強調“商會處專為商會而設……冀通聲氣之路”?！案鳂I中如有體面巨商，欲進謁本部堂憲而面陳議論者，即自行來署。先赴商會處呈明來意，由商會處隨時回堂接見，絕無阻礙?！蓖瑫r，還申明衙役不得稍有需索留難等事，“倘有阻遏，該董事盡可直言指報，由商會處送交司務廳嚴辦”《《商部接見商會董事章程》，《東方雜志》第1卷第11期。》。根據這一規定，工商戶遇有冤抑各事，而地方官處置不當時，即可通過商會直接稟請商部解決。

第五，有利于中國民族資本主義工商業的發展。

民族工商業之所以在20世紀初得到迅速發展，有著多方面的原因，但毫無疑問與清末經濟法規的制定頒行密切相關。清末一系列經濟法規的頒布，一方面表明清政府從傳統的重農抑商轉為保護、獎勵工商，經濟政策發生重大改變；另一方面使工商業者的實業活動獲得法律保障，取得了應有的權利，社會地位也大為提高。因此，工商業者的投資熱情空前高漲，信心更為增強，形成投資興辦工商業的高潮。當時的報紙也指出：“我國比年鑒于世界大勢，漸知實業為富強之本，朝野上下，汲汲以此為務于是政府立農工商專部，編纂商律，立獎勵實業寵以爵銜之制，而人民亦群起而應之……不可謂非一時之盛也?！薄丁吨袊罱迥觊g實業調查記》，《國風報》第1年第1號?！?/p>

收回利權運動的廣泛開展，是推動20世紀初中國民族資本主義迅速發展的另一個重要因素，但以往的論者較少注意到，收回利權運動的興起也與清政府頒行新經濟法規，尤其是實施鐵路簡明章程和礦務章程有著非常密切的聯系。以收回路權運動為例，清政府于1903年底頒布了《重訂鐵路簡明章程》，規定民間集股設立鐵路公司承辦筑路為合法，并予以獎勵和保護，凡“查明路工實有成效者”，由商部“專折請旨給予獎勵”。該章程的頒行，實則為收回路權運動的興起開了綠燈。隨后，許多省份的商人根據這一章程，提出集股自建鐵路的要求，絕大部分在起初都受到所在督撫和商部的支持，各省京官也無不主動聯絡，內外呼應。從有關記載可以看出，各省工商業者籌建鐵路的要求，大多是通過督撫奏請朝廷批準的，各省的商辦鐵路公司，也是經商部大力協助上奏朝廷諭允成立的，至于粵漢、廣澳、津鎮、京漢等鐵路修筑權的贖回，同樣是官商共同努力所取得的成果。時論有稱：“乙巳，張之洞、岑春煊已首從鄂湘粵三省民意，以美金六百七十萬元贖回粵漢鐵路，歸三省自辦。我國收回利權之舉，以此為噶矢?！薄丁吨袊瓮ㄓ[·實業篇》，《東方雜志》第9卷第7期?！?/p>

根據清末一系列經濟法規的精神和清政府振興商務、獎勵實業的諭令，許多省份的地方官還曾采取具體措施推動工商業的發展。僅以礦業開采為例，1905年山東招遠金礦公司入不敷出，向礦務局請求借款，以資挹注。該局督辦積極予以扶助，“以東省礦產盡為外人侵奪，間有華商開辦之礦，全在官家保護維持，庶足杜外人之覬覦，保我殘剩之利源，特為詳請撫帥，準撥萬金，以保華商，而維礦權”《汪敬虞編《中國近代工業史資料》第2輯下冊，第1049頁?！贰Ｓ秩?907年，河南中州憑心煤礦公司擬續招股本擴大規模，但遇到困難，遂轉而求助官府。該地所在藩司也以“本省利源所在，有關大局，亟應設法維持，因飭官銀號備銀十萬，藩庫籌備十萬，共二十萬，即入該公司股份，俾資經營”。開強調遵照《公司律》規定，官股只與商股享同等待遇，官長不得侵害商權《1907年6月23、28日《時報》?！贰＿@種官助商辦的事例，與洋務運動時期官府以種種借口禁止華商開采礦產形成了截然不同的鮮明對比。

還應指出，《出洋賽會章程》和各種勸工會章程頒布之后，還促使勸獎競爭與商品經濟發達。清末10年間，各省的勸工會、工藝會、商品陳列所、商業勸工會、勸工博覽會接踵興辦。1910年在南京由官商合辦的南洋勸業會，已初具全國商品博覽會規模。當時的商人還紛紛走向世界，積極參加各國舉辦的國際博覽會。在1911年意大利都朗國際博覽會上，中國商人送展物品獲獎達256個，其中4個卓絕獎，58個超等獎，79個優等獎，65個金牌獎，60個銀牌獎，17個銅牌獎和6個紀念獎《《意大利會場之中國出品》，《東方雜志》第8卷第10期?！?。取得這樣的榮譽，對當時的中國商人來說無疑是一種極大鼓舞。所有這些，對中國資本主義的發展都起了促進作用。轉四、清末經濟法規的局限性

清末經濟法規雖然在中國法制史占有重要地位，而且在當時產生了重要作用與影響，但仍存在著各種局限性。

第一，法規種類不夠全面，內容也不夠詳盡。

消末尚屬中國經濟法制建設的開創時期，在短短不到10年的時間內，要想制定頒布種類齊全的各項經濟法規，絕非易事。同時，清末制定的各項經濟法規，在中國均前無借鑒，只能參照外國的有關法規，而翻譯諸國有關法規的正文及說明資料，工作量及難度相當大，更增加了當時制定法規的難度。因此，由于行之匆忙，難免有些方面的法規付之闕如，如專利、契約、商行為、公債、保險、航海等許多方面的法規，在清末就未曾制定，因而清末的經濟法規在種類構成上存在著較大的缺陷。這一缺陷，直接影響到這些經濟部門的有序發展。

從已定法規的內容看，大多也比較簡略，不夠詳盡，導致實施過程中遇到許多難以解決的問題。清末經濟法規這方面的局限，與民初制定的有關法規稍加對比，即可略知一二。例如清末的《商人通例》僅有9條，而民初的同一法規卻多達73條，清末的《公司律》131條，民初的《公司條例》多至251條，清末的《商會簡明章程》只有簡略的26條，民初1914年頒布的《商會法》則有60條（1915年頒布的修正商會法為46條），有關商會的《商事公斷處辦事細則》也多達61條《有關民初經濟法規的詳細情況，請參見虞和平《民國初年經濟法制建設述評》（《近代史研究》1992年第4期）一文?！?。

第二，清政府有關部門在制定各種經濟法規的過程中，沒有邀請工商界代表參與其事，法規訂出之后，征求工商業者的意見也不夠，因而不能充分滿足資產階級的要求。

《農工商報》在當時曾發表評論指出清政府制定經濟法規的這一局限，認為中國“訂定法律，其權操于政府，而東西各立憲國，其訂定法律，權操于國民，訂定商法，權操于商民，政府只有認可宣布之權耳。故其商法隨時改良變通，絕無阻礙，而商務得以發達”《《中國新聞》，《農工商報》第9期?！贰τ谇逭C行各種經濟法規，廣大工商業者無疑是表示歡迎的。但這些法規主要由有關部門的少數官員一手擬定，“定法律的人沒有法律思想，也不明商業習慣，徒有規定，不能實施”《《無商法之弊害》，《中華全國商會聯合會會報》第1年第1號。》。對此，有識之士和工商業者也表示了強烈的不滿。預備立憲公會在肯定清政府頒行經濟法規“椎輪篳路，厥功至巨”的同時，又曾指出：“政府頒布商事法令，每不與商人協議，致多拂逆商情之處。是非徒不足以資保護，而且轉多窒礙”。進而提出商法應經由商人參與討論擬訂，不能由政府中的少數人一手操辦。上海商務總會認為，預備立憲公會所言皆“洞悉商況，發人深省”《《天津商會檔案匯編》（1903—1911）上冊，第284頁。》，極表贊成。于是，上海商務總會、上海商學公會與預備立憲公會聯合發起商人自訂商法活動，得到全國各地商會響應。1907年，海內外80余埠商會派代表齊集上海舉行第一次商法討論大會，另有30多個商會以書信形式與議。1909年，又在上海舉行第二次商法討論會，討論通過了由預備立憲公會派專人擬訂的商法第一編公司法和第二編商法總則。清政府曾將這兩個草案交資政院審議，修訂成《大清商律草案》，但未及頒布清廷即已覆亡。

其他一些經濟法規，在當時也曾有商人提出修訂意見，但清政府卻接受有限。例如《商會簡明章程》過于簡略，對商會的權限與活動范圍又作了許多限制，不能滿足工商業者的要求，引起商會不滿。1911年，四川全省各商會召開聯合大會，與會代表一致認為：“僅以奏定商會簡明章程為施行法，一遇事實之發現有非章程所規定者，輒疑畏不前，反貽放棄職權之誚”《《四川全省商會聯合會呈請農工商部修訂商會簡明章程草案》，蘇州商會檔案，第66卷?！贰Ｓ谑锹撁饰霓r工商部，要求重新修訂而擴大商會權限，同時致函各省商務總會，廣泛征求修訂意見。然而，清朝統治者卻擔心工商業者借此滋長政治權力，未予答復。直到清朝被推翻，也未見農工商部重新修訂商會章程。而民初1914年《商會法》頒布之后，各商會提出了許多修改意見，1915年底民國政府頒布修正商會法，即基本接受了商會的意見。兩相對比，說明清末經濟法規在體現資產階級利益和要求方面，存在著更大的局限。

第三，在擬訂和執行過程中缺乏獨立自主性，往往受到帝國主義各國的干涉，有些法規不得不被迫按帝國主義的要求加以修改。

清末的中國自《辛丑條約》簽訂之后，已完成淪入半殖民地的深淵，帝國主義侵略勢力在中國的滲透和擴張日益加劇，清政府在很大程度上受到帝國主義的控御，根本無法獨立行使主權，因而在擬訂頒行經濟法規這一完全屬于中國的內政事務時也往往受帝國主義的牽制。例如《商標注冊暫擬章程》起初是由擔任總稅務司的英國人赫德一手擬訂的，擬好后即要求外務部從速施行。商部認為，“保護商標，乃商部應盡之責”《《論商標注冊不應展期》，1904年9月18日《新聞報》?！?。該章程經商部修改重訂，奏準于1904年9月頒布施行。外務部卻就其內容照會商請于各國駐京使節，各國根據自己的利益，對修訂的商標注冊章程提出種種非難，并迫使清政府展緩半年頒布施行。后經多次談判，清政府只得按照各國所提要求對商標注冊章程加以修改。當時的報紙曾就此事發表文章說：“保護商標，乃主國應盡之責，即主國應有之權，此項試辦章程既經采擇各國通例，參協中外之宜，毫無偏袒，即不商于各國，亦未嘗不可舉行。乃外務部竟以草稿商之各使，各使囑改者改之，其體恤各國商人之心，無微不至矣?！痹撐倪€明確指出各國之舉“已有干預中國商政之跡”，呼吁商部“宜堅持定期，勿為搖動”《《論商標注冊不應展期》，1904年9月18日《新聞報》。》。但是，當時的清政府不敢開罪列強，只能應允其所提要求。

又如1907年礦務正章頒行之后，帝國主義對該章程中限制外商以及外國領事、公使不得干預礦務事件的規定頗為不滿，多次向清政府提出交涉，最后清政府被迫于1910年對這一章程加以修改，取消了不許外國領事及公使干預礦務的條款規定，同時還放棄華洋商“權利均分”的原則，從而失去了原有限制外商、保護華商的積極一面。

第四，缺乏相應的配套保護法規落實的具體規定，以致在貫徹過程中有些法規無法得到切實執行。

清末雖然頒布了各類保護工商業發展的法規，但大多沒有制定相應的保護措施，加之當時貪污腐敗的地方官吏比比皆是，依舊對工商業者巧立名目，橫征暴斂，所謂獎勵和保護法規在許多地區都得不到切實的貫徹，因而工商業者仍然紛紛抱怨：“或督撫留難，或州縣留難，或某局某委員留難；有衙門需索，有局員需索，更有幕府需索，官親需索。不遂其欲，則加以讕言，或謂其資本不足，或謂其人品不正，或謂其章程不妥，或謂其于地方情形不合，甚或謂奪小民之利，奪官家之利”《《中國近代工業史資料》第2輯下冊，第1126頁?！?。在斷結商事糾紛案件時，有些地方官也置商律于不顧。類似的情況在許多省份都有發生。漢口商人曾一再表示：“公司律一日不保全，則商務一日不發達”?！笆玛P商務前途，商律動搖，后患將不知胡底?！薄丁逗敝J議局文獻資料匯編》，湖北人民出版社1991年版，第232、235頁。》有些地方官為解決財政窘困，還公然違反《公司律》的有關規定，強行將一些獲利豐厚的商辦礦業收歸官辦。例如廣東曲江商辦煤礦，于1905年“為官場查知該礦之暢旺，勒令交出，改歸官辦”《《東方雜志》第2卷第9期，實業，第167頁。》。在此之后，江蘇、直隸、廣西等地都有這種官府盤剝、掠奪商人的事件發生。湖南的地方官甚至提出將所有商辦礦業“一律提歸官辦，于湘省財政前途，大有裨補”《《中國近代工業史資料》第2輯下冊，第553、554、558、559頁。》。這些事實說明，一些地方官員的著眼點僅僅在于緩解財政危機，依然置工商業者的切身利益于不顧。

遇有華商被洋商勒索，清政府各級官員也不敢依據有關法規，真正保護華商的利益，有時甚至還向華商施加壓力。例如1904年，漢口華商被禮和、瑞記兩洋行強行勒索數十萬兩，先后稟報廳、府、道和督撫等各級地方要員，請求代為申辯。但各級官吏不僅不為華商主持公道，反而撥調團勇保護洋行，彈壓華商。《中外日報》為此發表評論說：“近日政府日言保護商人，振興商業，而卒無明效大驗之可指。”《光緒三十年十一月十七日《中外日報》?！贰吨腥A報》后來也載文揭露說：“皇皇商部，名曰保商，吾恐華商被洋人欺凌滅絕，而商部諸公尚高枕不知也。”《《中華報》第157冊，光緒三十一年四月十七日。》

面對上述這些事件的層見迭出，工商業者對清政府設立商部、頒布法規以振興工商的美好諾言日漸喪失信心。有的表示：“政府一定公司律，再定破產律，雖奉文施行，而皆未有效力。卒之信用不立，道德有時而窮，規則蕩然，事業何由而盛？長此頹廢，吾商業其終不競乎！”《《上海商務總會致各埠商會擬開大會討論商法草案書》，1907年9月10日《申報》?！酚械膽嵍赋觯骸白陨滩吭O立，而當事諸公，紛紛聚議，不曰開統捐，即曰加關稅，不曰勸募紳富慨助巨金，即曰招來南洋富商責令報效……自有商部，而吾商人乃轉增無數剝膚吸髓之痛?！薄丁墩撋滩颗c商業之關系》，《東方雜志》第2卷第2期。》事實證明，一系列經濟法規的頒布，雖然一定程度地提高了工商業者的社會地位，促進了工商業的發展，但由于整個清王朝當時日趨腐朽，并且在很大程度上受到帝國主義的控制，因而依靠其頒布的經濟法規，最終不可能切實保護工商業者的利益，更不可能真正振興中國的民族工商業。

第五，其中的某些法規缺乏連貫性，頒布不數年就被清政府自行否定。

清末經濟法規的這一局限性，表現最為突出的是鐵路簡明章程的變化。前已論及，1903年底該章程頒布之后，對于推動收回路權運動的興起產生了明顯的積極作用。但是，沒過幾年時間，清政府又制定了新的鐵路政策，接連否定原訂章程的規定。首先是試圖將鐵路商辦強行改為官督商辦。在有關鐵路商辦和官督商辦問題上，商部原曾明確表示：“招商設立鐵路、礦務、工藝、農務各項公司，先行試辦……所有商股獲利或虧耗等事，臣部除獎勵及飭追逋欠外，其余概不與聞，并不用官督商辦名目，亦不派監督、總辦等員，以防弊竇?！薄丁肚宄m文獻通考》卷一二六，第8861頁?！返?906年，湖南紳商奏請鐵路商辦，清政府卻又說什么“鐵路系軍國要政，仍應官督商辦”《光緒三十二年六月十四日上諭，中國第一歷史檔案館藏。轉引自鄭起東《清末“振興工商”研究》，《近代史研究》1988年第3期第46頁?！贰Ｔ谙拗频蹏髁x開采鐵路沿線礦產方面，《重訂鐵路簡明章程》規定：“前有沿路開礦章程，嗣后不準援引此案”《《重訂鐵路簡明章程》，《東方雜志》第1卷第3期?！?。然而，1907年8月清政府與沙俄簽訂《吉林鐵路煤礦章程》和《黑龍江鐵路煤礦合同》，卻又規定，攫取東北鐵路修筑權的沙俄“東省鐵路公司”，有權勘辦鐵路沿線兩旁30華里之內的煤礦《王鐵崖編《中外舊約章匯編》第2冊，第419、430頁。》。這一規定顯然與清政府原訂鐵路簡明章程大相徑庭。1911年，清政府更進一步否定了自行擬定頒布的鐵路簡明章程，宣布“所有宣統三年以前各省分設公司集股商辦之干路，延誤已久，應即由國家收回，趕緊興筑，除支路仍準商民酌行外，其以前批準各案，一律取消”《《宣統政紀》卷五二，宣統三年四月十一日上諭?！?。這樣，清政府自身“蔑視國民，蔑視法律”《戴執禮編《四川保路運動史料》，科學出版社1955年版，第1頁。》，不僅不再獎勵商辦鐵路，而且一舉剝奪民間承辦鐵路干線的權力，使原定所謂鐵路章程完全失去其法律效力。

綜上所述，清末經濟法規的局限性是由多方面原因造成的，其中既有時間緊迫、初創期間的困難等客觀條件限制，也有考慮欠周，征求工商業者意見不充分的影響，同時還有帝國主義的干預、各級地方官府執行不力以及清政府出爾反爾、踐踏法律等原因，所有這些都使得當時的經濟法規難以充分發揮應有的權威效能，也難以建立中國完整的新經濟法制體系。