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[摘要]土地征收關系到國家、集體和個人的利益沖突與平衡，對社會影響深遠，必須有科學合理的法定程序作保障。但當前，我國土地征收程序尚存在很多缺陷，需要在事業的認定、征收范圍的決定、征收補償以及征收的執行與完成等階段加以改革、完善。

[關鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產資料和財產，也是人民安身立命之本，還是重要的環境資源要素。土地征收意味著對所有權的剝奪，牽涉的權益很多，權益之間的沖突也很大，需要按照嚴格的法定程序進行。沒有科學合理的土地征收程序作保障，就會嚴重地影響土地征收活動和國家建設活動的順利進行，也會加劇和激化政府與農民之間的矛盾，更會影響農村和整個社會的安定團結。所以，建立科學完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實體法公正性的實現，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現。科學合理的土地征收程序可以限制土地征收權的濫用，防止行政權力的泛濫，通過預先設定行政機關的權限，規范行政機關的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現象的出現，以保證行政權力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴格的程序制約，對被征收者的利益進行必要保護，使被征收者明白征收的決策、執行依據和步驟等信息，增強征收者的權威性和公信力，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現；可以節約成本，提高行政效率，通過規定征收者決策、執行的依據和步驟等重要內容，具有明顯的條件導向性，有利于減少不必要的論證、內部決議等過程，保證結果的一致性和穩定性，避免行政機關專斷和反復無常，同時也可以增加被征收者的可預見性，增強其對行政機關征收行為的信服度，避免產生糾紛，保證土地征收的順利進行。

總之，科學合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權益，實現社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經濟和社會發展。

二、我國土地征收程序的缺陷

如上所述，科學合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國，由于立法經驗的不足和立法技術的落后，土地征收程序規定得粗糙，簡單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國關于土地征收程序的規定

我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收程序作了較為詳細的規定。根據上述法律和行政法規的規定，我國的征地審批權和農用地轉用審批權集中到國務院和省兩級政府，縣市政府只有執行權，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序可分為四個階段，即建設單位申請、擬定補償方案、政府核準方案、撥付發證。其程序從表面看與其他國家差異不大，但在具體規定和實質內容上卻存在著較大差距。

（二）我國土地征收程序的缺陷

1.有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。具體表現在：

（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲，表現在：

首先，我國對公共利益的界定不夠明確。現行立法對“公共利益”語焉不詳，僅做出了概括性規定，為征收權的膨脹和濫用提供了可乘之機。新近出臺的《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”這一規定強調了“公共利益的需要”，但對何謂“公共利益”卻只字未提，無法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府擴大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”，這實際上將公共利益的界定無限擴大，嚴重侵害農民的合法權益。

其次，公共利益在程序上沒有保障。土地征收目的審查機制既包括土地征收申請、批準前，有關機關對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準后，被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的救濟機制，可以稱為事后審查。

我國現行立法中，沒有充分考慮征地利害關系人的利益，未賦予其廣泛的參與權；土地征收審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明；當集體或農民對公共利益的認定存在疑慮，對征收的程序存在異議時，卻缺乏合法有效的救濟方式，這樣的一個直接后果是，無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導致一些經營性用地也采用征收方式，從而嚴重侵害了集體土地所有權和土地承包經營權。

（2）缺少對行政機關的監督機制。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執行者，處于絕對優勢地位，必須嚴加監督，防止權力濫用，但我國現行土地立法并沒有規定必要的監督機制，如在征地范圍的決定權、征地審查權、賠償方案確定權等方面都只規定由行政機關自主決定、具體實施，缺少對行政機關的必要監督，導致行政機關既當運動員又當裁判員，為權力尋租提供機會。實踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭議裁決者等多種角色于一身，根本無從監督，導致違法征地行為大量發生，侵害了集體和個人的合法權益，也帶來了行政權力的泛濫，破壞政府和人民的關系，危害社會穩定和繁榮。

2.土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現在以下幾個方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關系人的集體和農民在征地前被剝奪了知情權、協商權和申訴權，幾乎處于任人宰割的地位。從土地征收的決定，到補償費的標準和征收爭議的解決等，都完全由行政機關決定并實施，實難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。

（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會。整個征地過程中，被征收者都處于比較被動的局面。《土地管理法》第48條規定，征地補償安置方案確定后，有關地方政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，但既然征地補償方案已經確定，被征收者的意見所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實際上是讓農民到指定單位辦手續的“通知書”，因為征收方案和補償安置方案均是在經批準之后方才公告的，此時，對農民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動方案，極大地限制了農民的參與權。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的機會。

（3）對被征收者的救濟措施規定不足。根據《土地管理法》及其《實施條例》的規定，被征收者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的，由縣級以上地方政府協調；協調不成的，由批準征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒有規定被征收者向司法機關獲得救濟的權利，導致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過大的權力，而被征收者連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，無法通過司法權來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。對于土地征收出現爭議時的行政和司法救濟措施，現行立法缺乏明確全面的規定。

三、我國土地征收程序的完善

針對當前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認為應結合本國實際情況，重點是在其具體規定和實質內容上加以改革、完善，構建科學合理的土地征收程序，明確各方的權利義務關系，限制征地過程中政府廣泛的自由裁量權，以保障土地征收的公平正義。

（一）公共利益的認定。這一階段要解決的首要問題是合理界定公共利益。公共利益常隨實踐的發展而變化，難以通過法律的直接設定窮盡公共利益的事項。立法上應采取概括式和列舉式并舉，1直接設定與間接設定相結合的形式，從財產利用的目的和利用的效果兩方面進行解釋，將商業性用地嚴格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強可操作性。在法律不便直接設定公共利益時，轉而為行政機關判斷公共利益設定標準，授權行政機關依照這些法定標準判斷公共利益。2另外，當發生爭議時，政府部門或其他強勢主體必須就某一項目是為了公共利益的需要這一主張承擔舉證責任。

這一階段包括兩個環節：申請和核準。首先，由需用地人向政府有關部門提出征地申請，申請人應就征地目的、條件、補償等方面做出詳細說明，并舉行征地條件聽證會和補償安置聽證會，充分保障有關人員的知情權、參與權和異議權，通過公告和聽證程序聽取有關專家和民眾的意見，使得各種不同甚至彼此針鋒相對的觀念、意見、利益全部一一展現，從而有可能根據法律的精神和規則對它們進行研究、斟酌、識別、協調、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權益。接著，由政府有關部門根據需用地人提出的申請文件和有關法律規定進行審查，重點審查其目的合法性，要嚴格按照法定標準，對其是否符合公共利益進行專項審查。一旦符合即可以結合其他因素，做出是否批準土地征收的決定。土地征收的申請被批準以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環節對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結果的科學性、民主性和正確性。此外，土地征收核準的公告在土地征收程序中對土地權利的確定、需用地人和土地權利人行為的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范圍的決定。政府有關部門應嚴格按照法律規定，通過必要的聽證和論證程序，廣泛聽取各方意見，確定征收土地的范圍，并及時予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，利益關系人可以向政府有關部門提出復議或者申訴，對復議或者申訴不服的，可以向法院提起訴訟；當然，也可以直接向法院提起訴訟。這樣的規定，既有利于對行政機關行使權力進行監督，加強對其約束，防止其濫用征收權，同時賦予被征收者選擇權，為其提供有力的救濟途徑，切實維護其合法權益。

（三）土地征收的補償。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定后，征收者與被征收者應對征地的補償標準等問題進行談判、協商，由政府和農戶選派的代表組成委員會共同確定征收補償方案，意見不一時，由批準征收土地的政府裁決，對裁決不服的，可以向法院起訴，由法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。公務員之家

接著，對補償方案進行公告，這是土地補償的必經程序，也是有關地方政府的義務和職責。對征地補償進行公開，讓征地補償透明，既保護了農村集體經濟組織和農民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農村集體經濟組織和農民的監督，又可以避免因土地權屬不清等而產生的糾紛。

第三，聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。根據《征用土地公告辦法》有關規定，土地征收補償方案公布以后，有關市、縣政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農村集體經濟組織和農民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償的公平與合理以及土地征收工作的順利進行。

最后，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到每個農民的合法權益，因此，法律賦予并保障政府部門和農民的依法監督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

（四）土地征收的執行與完成。如果雙方達成協議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權，有利于雙方利益的實現，避免不必要的糾紛，維護交易安全。

當然，在整個土地征收過程中，要增加透明性，在征收過程的每一個環節都要進行公示并向公眾或者相關利害關系人隨時提供可查閱的相關文件報表，以對行政主體的行政行為進行有力制約，以權利制約權力，防止征收權濫用；2要加強協商性，注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收目的性、征收范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發表意見的機會，并能采取足夠的措施及時保障自己的合法權益；要明確可訴性，設置科學、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自身合法利益。允許被征收者采取復議、申訴或者訴訟等救濟措施，在條件成熟時，還可設立由專業人員組成的征地仲裁機構，主持有關征地過程中產生的異議仲裁，以更好地維護被征收者的合法利益。

通過以上程序，可以使我國的土地征收程序更細致、科學和具有操作性，有力地維護各方合法權益，促進土地征收的順利進行和土地征收目的的最終實現！

結語

綜上所述，科學合理的征收程序起著重要作用。但當前我國的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進一步改革、完善，以構建嚴格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國經濟和社會的發展，隨著我國立法經驗的豐富和立法技術的進步，必將構建出科學合理的土地征收程序，以實現各方利益平衡，更好地促進經濟和社會的發展！

參考文獻：

[1]王興運。中國土地征收補償法律制度研究[A]，轉引自楊紫火亙。經濟法研究[C]，北京大學出版社2005.

[2]李強。《中國土地征收法律制度研究》