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一、協(xié)商參與立法機制的理論簡析

協(xié)商參與模式是一個正在發(fā)展中的民眾參與各種決策的互動模式，既不強調民眾是否通過中介參與立法，也不強調民眾的參與對立法結果是否有實質性的影響，而是強調在立法的過程中，為了達成共識，各個協(xié)商主體之間的理性溝通和對話。在這種觀念中，協(xié)商參與立法就是一個自由而平等的協(xié)商主體，為了證明其所闡述的論點或論據(jù)而相互陳述的過程。[1]現(xiàn)代社會中日趨多元的個人利益最終得到了尊重，并且相互妥協(xié)讓步之后達成了共識。簡單地說，協(xié)商民主理論構成了對協(xié)商參與的理論依據(jù)。[2]

（一）協(xié)商民主的概念

關于協(xié)商民主的概念，不同的學者有不同的認識，在當今學術界比較流行或相對比較認可的主要有三種學說。第一種認為，“協(xié)商民主是一種決策體制，或者說是決策形式。”如米勒認為：“當一種民主體制的決策時通過公開討論———每一個參與者能夠自由表達，同樣愿意聽取并考慮相反的觀點———做出的，那么這種民主體制就是協(xié)商的。”[3]第二種認為，協(xié)商民主是一種民主治理形式。如瓦拉德斯認為，協(xié)商民主“強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”。[4]第三種認為，協(xié)商民主是一種團體組織或政府形式。如科恩認為，協(xié)商民主是指一種事務受其成員的公共協(xié)商所支配的團體。庫克也指出：“如果用最簡單的術語來表述的話，協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。”[4]這三種理論雖然各有側重，但是其中都共同包含了協(xié)商民主的主要內涵。一是協(xié)商主體的多元性。法律作為一種最為重要的公共決策，其不僅要實現(xiàn)國家的治理，而且也要合理的表達社會各階層的利益訴求。[5]二是協(xié)商過程公開、平等化。三是協(xié)商范疇的廣泛性。社會生活中的公共決策都要求有不同利益主體的參加，尤其是重大的立法決策，更是要進行充分的闡述和辯論。

（二）協(xié)商民主的現(xiàn)實意義

一是促進合法決策。公共決策的特點就是它將影響到在其規(guī)則范圍內的所有人，因此，一種合法的決策將各方的協(xié)商作為其合法性的根本條件，公共決策的合法性來源不是預定的個人意志，而是它形成的程序，即協(xié)商本身。二是限制和規(guī)范公權力的運用。“從實際情況看，處于行政領導第一線的國務院，由于了解實際情況，承擔大部分立法草案的起草工作，其它機關或個人，可參與起草法律草案，但沒有立法提案權，立法嚴格依據(jù)立法程序，從而使中國立法越來越多地帶有官僚法的特點。”[6]由此可見，對于地方政府來說，由于強勢集團在其自身利益的迫使下很難做出公平公正的立法，尤其是改革開放之后政府部門牟利化之后，[7]難于保持政府為人民服務的本性。正是在這種情形下，協(xié)商民主對公權力的私用、濫用起到一定的規(guī)制。三是引導公民有序的參與政治，促進公民社會的形成。公民社會講求人人平等，尊重人權，每個人都理性的參與公共事務。而協(xié)商參與正是公民社會的一種重要形式，強調理性對話、達成共識，協(xié)商參與理論的引進也進一步發(fā)展了公民社會的理論和實踐。而公民社會的形成對我國的現(xiàn)行立法機制將會有重大的改善，能夠使兼聽各方利益表達成為可能現(xiàn)實。

二、中國政治協(xié)商會議與立法機制的完善

由于民主發(fā)展階段的不同，我們在民主政治建設過程中面臨的問題、遭遇的困難與西方多元文化社會面臨的問題不同，但來自于西方的協(xié)商民主理論對現(xiàn)階段中國的民主政治建設具有其特定的理論價值和實踐指導意義。下面簡要闡述中國特色的協(xié)商參與形式———中國政治協(xié)商會議參與立法機制的途徑和意義。人民政協(xié)是協(xié)商參與的重要形式。首先，從政協(xié)的職能看，本來就包括政治協(xié)商，“人大立法，政協(xié)立論。”[8]作為溝通群眾和執(zhí)政黨的中介，可以把不同階層的利益訴求都反映給政策的制定者，形成各種意見的良性互動。其次，人民政協(xié)是實行協(xié)商民主的主渠道和主要形式，協(xié)商民主的實質就是要實現(xiàn)公民有序的政治參與。首先，要了解政協(xié)參與立法的歷史。1949年9月21開幕的人民政協(xié)第一屆全體會議協(xié)商決定新中國的若干重大事項，此次會議通過了三部創(chuàng)立人民共和國的重要法案，這就是《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》。隨后，全國政協(xié)一屆二次會議通過了《中華人民共和國法》（草案）。1954年3月，中共中央提出憲法草案初稿，全國政協(xié)積極組織政協(xié)各參加單位負責人和各界代表人士進行協(xié)商討論，提出修改意見。改革開放之后，隨著社會的發(fā)展，政協(xié)在不同時期都提出了重要的法律議案，啟動了立法，如政協(xié)八屆三次會議上，黃景均等5位委員共同提交了《關于盡快在最高人民檢察院設置反貪污賄賂總局的提案》；2000年3月，民革中央在全國政協(xié)九屆三次會議上提出了《關于盡早制訂“反分裂國家行為法”》的提案，全國人大也最終采納；2003年全國政協(xié)社會和法制委員會對“死刑核準權收歸最高人民法院統(tǒng)一行使”問題進行了專題調研，建議死刑核準權收歸最高人民法院統(tǒng)一行使，在此推動下，2006年中央作出決定，死刑核準權從2007年開始統(tǒng)一由最高人民法院統(tǒng)一行使。[9]其次，要知悉當今政協(xié)參與立法的形式。隨著國家制度的健全，政協(xié)職能從建國初期直接參與立法到現(xiàn)在間接參與立法，主要輔助全國人大立法。在現(xiàn)有的環(huán)境中，政協(xié)協(xié)商參與立法是在法律、法規(guī)和政府規(guī)章在提交審議前的起草階段，其參與立法的形式主要幾點。第一，提出議案，如全國政協(xié)九屆一次會議提出對憲法修訂議案，1999年的全國人大就通過了憲法修正案。[10]第二，進行專題調研，完善國家立法草案。第三，立法聽證。我國《立法法》第三十四條規(guī)定，在法律草案審查中，“應當廣泛聽取各方面意見”，同時“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”，另外“常委會工作機構應將法律草案發(fā)送有關機關、組織和專家征求意見”。人民政協(xié)也完全可以利用自己成員廣泛、參政議政的職能，對立法草案征求社會各界意見。人民政協(xié)協(xié)商參與立法是協(xié)商民主理論在中國的最重要的表現(xiàn)形式。其不僅在我國已經(jīng)具有多年的實踐史，而且通過人民政協(xié)的協(xié)商民主構成了我國的基本政黨制度。由此可見，協(xié)商民主理論在我國是完全具有可行性的，有待我國將其進一步的制度化和規(guī)范化。

三、協(xié)商參與立法機制的現(xiàn)實困境與解決對策

協(xié)商民主雖然在我國的政治實踐史中早已存在，但其發(fā)展程度還不高，大多都停留在紙面的規(guī)定中。在我國當前的理論與實踐嚴重脫節(jié)的情況下，我們不得不對協(xié)商參與立法機制的現(xiàn)實運行進行考察。

（一）協(xié)商參與的現(xiàn)實困境

1.政治精英控制協(xié)商參與立法機制，參與不平等也不自由。有的參與者只說領導想聽的；有的只聽取部分人的意見，回避問題和矛盾；有的政策是預先定好的，提問題的人也是事先安排好的，事先不發(fā)放材料，消化信息和參與討論的時間不充分，聽取意見也只是獲取合法性的一種手段。

2.協(xié)商制度立法機制缺乏一個監(jiān)督系統(tǒng)，即缺乏普通百姓和人大對掌控協(xié)商制度者的監(jiān)督。協(xié)商是一個連續(xù)的過程，不僅表現(xiàn)在對于議案的協(xié)商溝通，還表現(xiàn)在提出議案，這些都決定著協(xié)商參與的內容和流程。而對于這些環(huán)節(jié)要是沒有任何監(jiān)督的話，協(xié)商參與的效果和價值也就縮減了。最終的結果依然是有領導做出決策，而且對于這些掌握著協(xié)商參與的領導，制度上也不存在任何監(jiān)督力量的話，在民主的形式下依然會出現(xiàn)專制的結果。

3.協(xié)商參與者態(tài)度不明確，甚至不表達自己的觀點。在我國一直有這樣的傳統(tǒng)，就是不喜歡爭鋒辯論，沒有堅定地立場，而是和稀泥，以中立的態(tài)度面對一切，好像辯論就是對人的不尊重。[11](P237)參與者假裝在協(xié)商，其實態(tài)度并不認真。

4.協(xié)商參與立法的條件不成熟。我們經(jīng)常說“徒法不足以行”，要有很多的配套設施才可以正常的運轉，協(xié)商參與作為一種新型的民主形式也是一樣。從政治方面看，需要有一定的民主氛圍以及制度的保障，而這些在我國恰恰是最缺的。從經(jīng)濟方面看，協(xié)商參與強調溝通對話，而這種相對慢節(jié)奏的決策大大提高了協(xié)商時間和資金的成本，因而協(xié)商參與是要有一定的資金保障的，這也就為一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)提出了很大的挑戰(zhàn)。再從社會方面看，協(xié)商參與要求主體平等理性對話，但是不論怎樣主體之間都沒有絕對的平等，甚至連相對的平等都做不到，比如說一個利益集團跟一個草根組織的對話，在現(xiàn)實中很難做到平等理性，往往是經(jīng)濟實力決定了協(xié)商結果。

（二）解決對策建議

1.創(chuàng)新社會協(xié)商參與立法制度。關鍵要解決好兩個問題：一是社會協(xié)商參與立法的包容性問題，二是社會協(xié)商參與立法與正式立法制度的關聯(lián)問題。這是因為，如果社會協(xié)商參與立法制度不能保障民眾平等參與協(xié)商的機會，立法過程中的協(xié)商就會失去公共性，那么其結果也就沒有了民主合法性；同時，如果社會協(xié)商同正式的立法制度缺少應有的聯(lián)系，那么社會協(xié)商參與立法也就是形式上的，沒有任何實效性。因此，我們有必要借鑒國外的公民陪審團、協(xié)商性民意調查的方法，通過隨機抽樣組成社會協(xié)商論壇進行立法協(xié)商，以保障其制度的包容性。同時要建立健全立法機關的回應機制，保障立法機關對社會協(xié)商參與立法的結果給予明確的答復，對不予采納的立法建議應說明理由，以增強其制度的實效性。

2.加強政治協(xié)商制度的規(guī)范性。政治協(xié)商制度是我國發(fā)展協(xié)商參與立法的主要渠道和重要方式，但是我國的政治協(xié)商制度還存在一些突出問題，比如，由于我國的政治協(xié)商制度缺乏明確性、程序性、責任性，從而導致協(xié)商參與主體和內容規(guī)定的模糊性，協(xié)商參與過程的隨意性，協(xié)商參與結果的無實效性等問題。因此，我們應當進一步建立健全各項制度，明確協(xié)商參與的內容、形式和程序，切實保障各黨派團體、各族、各界人士對國家和地方的重要法案，在決策之前進行廣泛而充分的協(xié)商。

3.加強人民代表大會制度的協(xié)商性。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民實現(xiàn)立法民主的重要保證。但要使人民代表大會制度在立法中更好地表達民意，就必須充分吸收協(xié)商參與的優(yōu)勢，把立法表決建立在充分討論、磋商的基礎上。

4.改善現(xiàn)有的協(xié)商參與制度安排。在協(xié)商的過程中要盡可能擴大代表的范圍，但隨之而來的是低協(xié)商水平。在廣泛的參與程度和低下的協(xié)商水平間存在一種矛盾，應采取相應措施來改善協(xié)商制度。協(xié)商民主是一種新型的民主理念和實踐，對民主建設是至關重要的，其核心是要人民平等理性地參與到?jīng)Q策中來，這也與我們社會主義國家以人為本的方略是一致的。而立法是涉及到生活在這個社會中每位公民的切身利益，因而民主立法的要求越來越迫切。協(xié)商參與的理論給立法機制的改進提供了一個很好的理論基礎，從而有可能將協(xié)商參與在立法中的實踐繼續(xù)推廣，使其進入到立法的實質層面，而不是做表面文章。立法民主也是我國政治民主的重要一環(huán)，做好立法民主工作，其意義不僅在于法律領域之內，而是整個政治體制改革的一個重要貢獻。這為我們法律人提出了更高的要求，這也是我們整個法律職業(yè)共同體的使命。

作者：李燕工作單位：湖南婁底市行政學院