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摘要:主體重合是我國行政權與國家所有權關系現狀的最顯著特征，兩權都集中于政府一體行使，一體結合的行政權與國家所有權，使得國家所有權的運轉往往借助行政權力結構運行系統，引發出多重對抗關系，為權力進入市場，權力對抗競爭提供了媒介與載體。產權改革不應尋求和強化這種一體化的模式，而應當探索行政權與國家所有權分離的道路。行政權與國家所有權的分離應當采取主體分離的方式，通過國家所有權主體形態的重新塑造實現行政權與所有權從權能結構到組織形式、法律資格的完全分離。主體分離后的行政權與國家所有權也需從作用原則、作用特征、作用理論等方面進行合理構建，以適應產權改革和建立科學的宏觀經濟調控法律體系的要求。

關鍵詞:行政權/國家所有權/產權改革

主體重合是我國行政權與國家所有權關系現狀的最顯著特征，兩權都集中于政府一體行使。這就形成了政府既代表國家行使經濟行政權，又代表國家行使國家所有權的雙重權力主體格局。產權改革的步伐邁至今日，已觸及到產權關系的實質與要害，即行政權與國家所有權一體狀態下能否求得產權效益與行政效能的雙重兼顧，本文擬從國家所有權與行政權在結構淵源上的本體關系探討兩者之間的邏輯聯系與法律關系，以期找到兩者之間的合理接觸點。

一、行政結構化的國家所有權現狀

行政權與國家所有權結合于政府一體，使得政府既要設計經濟行政權的運行軌道，又要設計國家所有權的運行軌道，這兩者很容易合二為一或者互相借用。從國家所有權的實踐來分析，其流轉方式與行政權限結構是緊密結合的，并且帶有國家所有權運轉行政結構化的特點。

（一）行政等級結構與國家所有權

行政等級結構是行政機關內部基于行政權的集中分散程度、大小程度而形成的具有隸屬性質的行政等級結構關系。在行政等級結構關系中，各級政府的法律地位是不平等的，各個層次所享有的行政權限不相等、不一致。中央政府享有國家主權范圍內的最高行政權，地方政府享有管理本地區行政事務的地方行政權。在中央行政權與地方行政權相互關系方面，地方行政權無條件地受到中央行政權的約束。在經濟行政職權關系方面，中央與地方之間也形成這種嚴格的等級結構關系，通過法律的直接規定與行政指令關系保持經濟權力在政府之間的相互貫通。

由于政府同時行使行政權與國家所有權，使得政府之間除經濟行政權的流轉關系外，還增加了國家所有權在政府之間的流轉關系。并且，在我國產權實踐中，國家所有權在政府之間的流轉是借用行政結構系統來實現的，這種借用是否合適，可以作以下一些分析:

1.所有權的流轉是不同財產所有權人之間平等的民事財產權利義務的讓渡，它通過物權關系與債權關系來實現，而借助行政等級結構在政府之間所進行的所有權流轉，并不采取民事權利移轉所常用的諸如委托授權關系，合同關系等方式。中央政府與地方政府在國家所有權的代表資格上，既不是所有權人與經營權人的關系，也不是兩個對抗的所有權人的關系，而是利用名義上的統一國家所有權形態，通過行政等級結構關系，在兩者之間所發生的帶有強制性的經濟行政性質的指令關系。

2.受行政權限等級結構的影響和制約，國家所有權也呈現出等級化的特征。雖然國家所有權在形式上是統一的，由政府代行國家所有權，但政府代行所有權并不意味著中央政府集中代表，還包括地方政府的一定代表權。現有的中央企業與地方企業的隸屬和管理權限關系的差異以及財政“分灶吃飯”等，都反映了中央政府與地方政府在國家所有權上的不同代表資格。中央政府與地方政府均可以利用自己所享有的權力優勢保護其所代表的企業形態。

（二）行政地域結構與國家所有權

行政地域結構是指根據歷史文化傳統、地理環境特點、資源分布狀況、經濟發展需要而由中央政府統一決定所形成的一定地域范圍的政權結構形式。在地域結構基礎上形成的政府，擔負著本地區的行政管理職能，負責組織本地區的經濟建設。國家所有權的運轉受到行政地域結構關系影響和制約的情形如下:

1.國家所有權的法律形態雖然是統一的——全民所有，由國家代表行使，但是其具體操作者則是分散的，前面我們已經分析了中央政府與地方政府之間受行政等級結構關系的制約而形成的國家所有權的內部對抗。這是因為行政權限的內容不一致而造成的。那么彼此平等的地方政府在國家所有權的代表關系方面是否也存在矛盾?筆者認為這種矛盾同樣是不可避免的:因行政地域結構關系在實質上已經將國家所有權作了行政性的割裂，這種割裂表現為通過地方政府來保護其各自地域所有權。以本地區的小市場排斥商品經濟的大市場，其原因在于國家已經按照行政區域的劃分，將國家所有權從客觀上分割為不同的行政地域形態。

2.受行政地域結構關系制約的國家所有權是誘發地方經濟割據的動因，由于資源分布狀況的差異，各個地域形態上的資源量不可能是等同的，如果所有權按照民事財產權利的合理流轉軌道運行，接受市場調節和國家有機調控，可以達到不同地區通過資源的交換與流通來實現經濟利益的增值與擴大，但這必然使資源不占優勢的地區在經濟利益和經濟力量的競爭與較量中處于不利地位。在這種情形下，所有權人的政府完全可以利用行政權將本地區的財產所有權孤立地保護起來，避免與外界的競爭，而對本地區經濟利益的保護，必然阻礙依靠有機競爭而賴以存在的社會主義商品經濟大市場的發展。從而在國家所有權的流轉中構筑座座“行政壁壘”。在地方行政權與地區所有權融合的趨勢下“，塊塊分割”的經濟格局也就很自然地形成了。

（三）行政部門結構與國家所有權

行政部門結構是因行業性質、管理職能的不同在政府內部所設置的各個管理部門的總稱。政府管理是國民經濟發展的必然要求，與此同時，必然要求設置相適應的政府經濟管理部門。在這里，我們不對經濟行政部門結構的合理性進行研究，只就行政部門結構與國家所有權的關系作些分析:

行政權與國家所有權的一體結合，使得行政部門所執行的政府經濟行為，既包含行政性質的經濟職權行為，又包括民事權利性質的所有權行為。經濟行政部門結構主要是為適應經濟管理的需要而設置，但由于行政部門還擔負著代行國家所有權的使命，因此行政部門結構必然與國家所有權聯系在一起。

1.綜合性的經濟職能管理部門與行業性的經濟職能管理部門，在代表國家所有權的資格方面，存在重復代表與交叉代表的情形。誰都可以作為國家所有權的代表者，但誰都不可能是國家所有權的完整代表者。比如“兩權分離”的實踐中，在訂立承包、租賃經營合同時，發包方本應是國家所有權的集中與完整代表者———政府，但是法律規定的卻是:“人民政府指定的部門”或“國家授權企業所在地人民政府委托的部門”[1]來代表，如財政部門、國有資產管理部門、行業主管部門等。

2.政府內部的每個經濟職能

部門都享有本行業的資源調撥與投資權，是本行業實質意義上的國有資產所有權人。這些所有權人存在的前提即是政府已經按照財產的不同屬性而在經濟職能部門之間分解了國家所有權。這種分解并不是民事財產權利權能的內部分解，而是因行政結構關系和行政意志而形成的國家所有權的內部分解。不同經濟職能部門被分解的國家所有權形態，各自按照行政隸屬關系的縱向軌道進行流動，排斥和隔斷了商品經濟規律所要求的橫向財產權流動，從而形成“條條分割”的不合理經濟格局。

二、主體分離:行政權與國家所有權關系改善的必由之路

行政權與國家所有權的一體結合，使得國有產權管理職能與政府行政管理職能不分，國家所有權呈現權力化的趨向，并且借用行政權限結構系統來實現所有權的流轉，導致所有權權能的畸變與異化;同時，兩權的一體結合也使政府的經濟行政行為受到所有權所代表的民事權利觀念的干擾，致使政府經濟職權行為走向合同化，不利于建立和形成科學的宏觀經濟調整體系，行政權與國家所有權從政府機體上的結合關系走向分離，是商品經濟發展的客觀要求，產權改革也必須順應和促成行政權與國家所有權的新一輪回的“兩權分離”。

行政權與國家所有權的分離是指行政權與國家所有權同時集中于一體的權能結構的分解，實現這種權能分解，只能采取主體分離的方式，通過塑造新的產權主體代表行使國家所有權，政府仍然作為當然的行政權主體，但不再擔負代表行使國家所有權的使命，從而實現行政權與國家所有權由原來的一體化結構過渡到由兩個權能不同的主體來分別實現行政權與國家所有權的產權新格局。行政權與國家所有權的分離必然是國家權力主體與民事財產權利主體在法律資格上的分離。分離不能停留于政府內部權能的分解，也不能停留于在政府內部建立兩個職能不同的行政機關來分別實現兩種權能，而必須是兩種權力形態從權能結構到組織形式、法律資格的完全分離，由于行政權與國家所有權的長期一體結合，權能的相互串借已極為平常，要避免這種相互串借，只有使行政權與所有權的運行系統分離開來，而要分離這兩個系統，只有求助于兩個相對分離的主體，這也就產生了行政權與國家所有權進行主體分離的必然要求。

怎樣實現行政權與國家所有權的分離，認識與實踐有多種不同的方式，但是都不是對行政權與所有權從法律資格上進行嚴格分離，因此存在著相應的局限性，下面我們分析其中的幾種主要作法，同時也從另一側面證明行政權與國家所有權應當進行主體分離的合理性。

⑴政府內部分權即通過在政府內部設立兩個職能相異的主體分別行使行政權與所有權。這種分權方式也不能達到充分分權之目的“，雖然我們已經基本建立了政府的國有資產管理系統，但是，即使在行政系統內部，對企業國有資產的產權管理職能也沒能從政府的行業主管部門和其他綜合管理部門的行政管理中分離出來”。[2]因為不論行政機關所擔負的職能差異多大，仍都以行政權為核心。在行政權既存的前提下，仍由行政機關擔負所有權使命，只可能是在行政權與所有權一體化上繞圈子，只是通過行政機構內部職能的相對調整，使擔負所有權使命的行政機關的行政強制權相對減弱一些而已，但這種減弱趨勢在一定條件下仍然是可以反彈的。

⑵合同分權已經實踐的所有權與經營權的分離是通過合同方式明確國家與企業之間、企業所有者與企業經營者之間的權利關系。行政權與國家所有權的分離是否也能借用這種合同分權方式呢?我們認為是不適合的:首先，行政權作為國家主體的表現形式與組成部分，除依照法律規定和接受法定監督外，不能以其它方式限制行政權的行使和活動范圍;其次，以合同方式所進行的兩權分離，必須要以雙方權利義務關系的相互協調和適度移轉為內容，而這在性質完全不同的國家權力與民事權利之間是不可能進行相互權能轉化的，由于權能轉化的限制，這種合同本身沒有任何實際意義;第三，以合同方式所進行的分權，所接受的是債權的一般保護，從而使行政權所應受到的憲法與行政法所賦予的特別保護受到相對弱化;第四，在政府繼續行使國家所有權前提下，通過行政機關相互之間訂立規范行政權與所有權關系的行政合同也不符合行政法之原則。因為行政機關的職責、權限的規定來自法律的直接規定，并不因行政合同而產生。

⑶行政性公司分權行政性公司是行政權與所有權妥協的產物，公司既行使一定的行政管理權，又行使一定的財產所有與經營之權能。行政權與所有權在行政性公司的結合與兩權在政府的一體結合情形是一樣的，只是實現的主體變換而已，性質并未發生改變。政府與行政性公司的關系仍停留于行政關系，公司財產權來源于行政權，其財產權形態不完整。行政性公司與企業的關系也停留于行政關系，并非投資權關系，只是使企業經營權在受到政府所有權的調節外，又增加一個中間層次的調節。⑷現有國有企業股份化分權其方式是“將能夠實行股份化的企業的財產，全部以股票形式出售”[3]這種方式是以企業所有權或企業經營權作為股份化之前提。企業所有權并未得到法律的認可，如實行股份制則缺乏合法的前提，是跨越國家所有權的分權。企業經營權是一種不完整的財產權利形態，受到行政權的諸多干擾。并且以企業經營權作為股份制之前提，本身就是一個尚值得研究的產權理論問題。

在失去以其他方式來分離行政權與國家所有權的可能后，在行政權必須由政府行使的基礎前提下，只有通過塑造新的產權主體來擔負國家所有權使命，才能完成行政權與國家所有權的分離。

在行政權當然由政府所享有的前提下，如何實現行政權與國家所有權的主體分離，這是關系到分離能否完成與實現的重大問題，面對這個問題，我們所要選擇的是國家所有權主體形態的重新塑造，新塑造的國家所有權主體應當以什么樣的形式出現才符合分權之目的，才能真正實現國家所有權之使命，而不至于成為一個虛置的、人造的、沒有生命力的和新增的官僚機構，筆者認為，新塑造的國家所有權主體必須符合兩個條件:其一，它必須是一個經濟實體，既不是政府內部的新增機構，也不是行政權與所有權妥協的行政性公司，而是具有明確經濟目的、能獨立進行經濟活動的經濟實體;其二，它必須是統一的、明確的享有經營權能、收益權能和處分權能的完整所有權主體，它不再因全民所有的性質而在政府與所有權主體之間發生相互分享國家所有權的現象。

基于以上認識，我們認為:國家所有權主體形態的構造應走公司化的集中所有權主體形態的路子。實行公司形式的所有權主體形態，便于明確所有權主體的經濟性，并且也因公司形式可以使財產所有權的流轉進入一個較高形態的產權流轉階段，實現集中所有權主體形態，可以防止國家所有權在形式與內容上的解體，同時也不妨礙構建國家所有權主體形態基礎上的法人財產權主體。

三、重建行政權與國家所有權關系的理論構想

行政權與國家所有權的分離是相對的分離，并非絕對的分離，相對分離的含義是指并非通過行政權與國家所有權主體分離的方式切斷行政權與所有權之間的任何聯系，而是指行政權與所有權主體分離后，行政權向經濟生活的貫通和作用不再借助國家所有權這一媒介與載體，而是通過法定化的關系和程序，有序地、有規則地向經濟生活轉化;同時國家所有權也不再利用行政權力因素的內涵和行政結構關系的外延來實現財產權利的流轉，而是通過平等競爭關系實現所有權。行政權與國家所有權從一體結合走向由兩個不同的主體分別實現各自權能，其間有一個從兩權結合走向兩權分離的過程，這個過程必然影響到行政權與國家所有權的相互關系:⑴行政權與國家所有權的分離使得兩權之間的媒介與載體關系不復存在，失去了兩權相互串借的前提，行政權對所有權的影響與作用需要尋求新的途徑;⑵行政權與所有權的分離使得行政權人與所有權人的經濟意志從絕對同一走向相對矛盾，兩權合一體制中，行政權主體意志一旦形成，也就意味著所有權主體意志也同時形成，兩權主體的經濟意志不會產生摩擦。行政權與所有權分離后，兩權主體各自代表不同的經濟意志，雖然由于國家所有權的全民所有性質而不至于在兩權主體的經濟利益關系方面產生根本對抗，但是仍然不可避免地會產生矛盾，因為所有權人必然形成自己的經濟利益追求，利用利益機制促發生產者與經營者的積極性，在這種利益動機支配下，所有權人利益的增加可能會導致國家利益的相對減少，而國家經濟意志行為對所有權的調節，也會引起兩權主體之間的經濟利益矛盾。這就產生了重建行政權與所有權關系的要求。

（一）重建行政權與國家所有權關系的一般原則

行政權與國家所有權關系的建立，必須遵循一定的規則，雖然針對每一種具體行政行為而言，其行為的內容與特點各有不同，但是行為產生的前提與所依據的基本準則應當是一致的。我們認為，行政權與國家所有權分離后的相互關系的構建，應當遵循以下準則:

1.保護國家所有權原則

這一原則包含兩層含義:一是政府對憲法與法律所認可和保護的財產所有權形態應當進行一視同仁的保護;二是政府不應對合法財產所有權形態進行隨意侵犯，由于行政權在許多情勢下的優先，使得所有權不可能對抗行政權。因此，對行政權的約束不應主要依靠所有人，而應以規則形式固定兩者關系并賦予規則以約束力，才能使所有權不致受到隨時可能由行政權主體所發出的行政行為的干擾與侵襲。

2.保護競爭原則

保護競爭包括三層含義:⑴享有行政權的政府應當承認競爭對市場經濟的調節與刺激作用，承認競爭存在的合理性，不應以國家行政權方式否認和取代運用競爭手段配置經濟資源的合理性。⑵在承認競爭的合理與有效前提下，行政權人的政府應當創制競爭規則，確保競爭自由、競爭公平、競爭正當。保障競爭自由是指政府應當鼓勵競爭，反對壟斷，反對價格壁壘和地方保護主義。保障競爭公平是指政府應當保障競爭領域的任何競爭者在法律地位上的平等，在規則適用上的平等，不允許存在特殊的競爭者。競爭的公平并不是指競爭者經濟實力的等同，而是指競爭者所享有的權利能力與其他競爭者是平等的，利用平等的競爭規則和競爭地位，憑借經營管理水平、產品質量和信譽等開展競爭。保障競爭正當是指政府只保障合法、文明和誠實的競爭，反對和禁止不正當競爭。⑶與競爭的積極作用同時并存的是競爭的消極作用，包括壟斷的形成、不正當競爭手段的出現以及競爭的相關盲目性，這些都是不可避免的競爭的副產品。怎樣消除競爭的消極作用，這是無法依靠所有權人的力量來完成的，不可能通過所有權人之間的相互制約來消除壟斷和不正當競爭，因為所有權人相互之間的行為都是沒有權威，沒有強制的行為，只有政府才有能力充當這種角色，依靠權威與強制來完成保護競爭的使命。

3.合法干預、適度強制、宏觀調控原則

合法干預是針對所有權的濫用而采取的政府行為。所有權的濫用一方面表現為對他人所有權的侵害，另一方面表現為觸犯經濟活動規則的犯規行為。在近、現代商品經濟發展史上，政府運用行政權對所有權所實施的干預，其最充分的體現是政府反壟斷機構的成立以及控制和禁止壟斷的一系列對策與行為。

適度強制包含三層意思:一是對所有權行為的不當與濫用所實施的強制;二是在國家利益先導原則下，從國家利益出發，在某些特定情況下由政府所采取的對所有權實施強制手段，包括沒收財產、收歸國有、暫時凍結財產等消滅和限制所有權的方式;三是指政府以行政權為后盾所實施的某些經濟行政行為，要依靠強制手段來實現，如指令性計劃行為，稅收征收行為等。

宏觀調控是現代商品經濟發展對政府所提出的新要求。經濟規模的擴大和生產社會化程度的增大，現代商品經濟已不是個別經濟(包括企業經濟、公有經濟)的代詞，而是各種所有權形態的集結和多種財產力量的交會。純粹依靠競爭等自發的市場調節手段已不能完全適應經濟發展需要，因為隨著生產社會化、市場國際化的進程，各個經濟實體所掌握的信息量極為有限，而這在政府來講則又是一種優勢，因此政府的這種優勢必然為經濟組織所利用。此外，依靠競爭配置資源不可避免地要造成各個競爭者之間不必要的能量消耗，而在政府來講，則有能力采取各種手段來抑制這種能量消耗。

4.責任原則

在行政權與所有權關系中，不僅存在所有權的濫用，還極容易形成行政權的濫用，在制約所有權濫用的同時，還必須制約行政權的濫用。責任原則是針對行政權的濫用與不當行使而設立的法律原則。其含義是指:政府對其以行政權于所有權所實施的不當行為與不法侵害行為應當承擔相應的責任。這里的責任包括:⑴行政責任與經濟責任并存。行政責任是指實施行政行為的政府部門及主管人，應當對不當行政行為與不法侵權行為承擔相應的行政責任，經濟責任是指政府部門與主管人并不因承擔行政責任而免除其經濟責任，而是經濟責任與行政責任并存，經濟責任的內容是指對政府部門與主管人財產上的懲罰。⑵侵權責任與賠償責任并存。侵權責任是指政府以行政權對所有權構成不法侵害時，應認定其行為屬于侵權行為，并因此而承擔相應的侵權責任。《行政訴訟法》列舉了行政機關可能對某些經濟權能的侵害，為確立政府侵權責任提供了法律依據。在承擔侵權責任的同時，還意味著對侵權行為所造成的所有權人的財產損失應當承擔賠償責任，由政府主管部門(侵權者)從經濟上給予被侵權人以財產上的補償，并且保護被侵權人對侵權人的賠償追訴權。

（二）行政權對所有權的作用理論

行政權作用所有權的方式與途徑，不僅是國家權力與民事財產權利關系的協調問題，而且是形成政府經濟行為的基礎參照系，在行政權如何作用所有權方面，筆者認為有三條思路可供選擇:

1.強力論

強力論所指的是政府運用行政權中的強行權對所有權實施強行性的規范與控制，政府行政權表現為對所有權的一種強制的外壓力，使所有權的自張力受到行政權的限制，強行性的政府經濟行政權行為是與戰時經濟體制、高度集權經濟體制以及資源短缺、經濟混亂等聯系在一起的，實施強行性的政府經濟行政權行為，一方面要求強制手段的效力，另一方面要求強制手段不是政府的任意性行為，而是對經濟生活有足夠估量并且有科學權威的政府行為，強行性的政府行為特征在于其完全以國家意志為主導，排除了所有權人意志在自由競爭意識支配下的自發調節，而是完全的國家主動調節，政府在行政權與所有權關系中處于主動的、強制的地位，而所有權人則處于被動的、被強制的地位。

在強力論指導下，行政權對所有權的強行性控制與規范表現為:

⑴控制所有權的流轉方向，所有權人沒有選擇相對民事主體的權利，而由政府所規定和控制。

⑵控制所有權人的處分權，所有權人不得任意處分所有權，必須符合政府意志與政府所設定的行為規則。

⑶控制所有權人的收益權，所有權人對其財產權利中的收益權行使受到政府的限制，甚至包括政府強行取得所有權人的一定收益。

⑷政府以行政強行權方式對所有權所實施的強行性控制還包括兩種特別情況:一是政府在一定期限內暫時剝奪所有權人的所有權，由政府所代行;二是政府宣布無條件、無期限地消滅所有權人的所有權，轉移為由政府享有所有權。

2.引力論

引力論是指政府經濟行政權對所有權的作用不以直接的強行方式貫通，而是以政府的引導行為、調節行為來保持行政權對所有權的作用。在引力論指導下，由于政府經濟行為的強制性不充分，因此要求政府經濟行政行為必須是具有高度權威的經濟行為，足以形成對各種形態的財產所有權在經濟運轉中的強大吸引力。國家對經濟生活采取引導與調節的方式，不采取強行性的政府行為，是與資本主義生產資料私有制經濟基礎相聯系的，在“私有財產神圣不可侵犯”和“自由競爭”的旗幟下，國家政權失去了對私有財產權實施強制的基礎，而競爭手段的運用也排斥了運用權力手段配置經濟資源的可能性，資本主義經濟從自由競爭時代跨入壟斷資本主義時代，生產社會化與市場國際化的擴大趨勢使國家在經濟生活中的中心作用日益突出，隨之而來的是政府運用其所能掌握的經濟調節手段對經濟生活實行有機調控，以保證資本主義經濟的發展。

由于政府不對所有權實行直接強制與約束，政府行為效應要通過一定的媒介和途徑才能傳遞到各個財產所有權形態，這種傳遞方式可以是通過政府影響市場的方式來達到引導與調節所有權行為的目的，政府影響市場的方式可以是:

⑴采取計劃指導、經濟杠桿誘導、產業政策誘導方式，使國家的宏觀政策成為各個財產權人生產經營活動的參照系列，國家與企業決策聯結的基本途徑是“宏觀政策——市場——企業——反饋”[4]但是法律并不賦予行政權約束所有權的特別效力，“實行計劃的手段主要屬于非極權性和非強制性的手段，這是由于：一方面基本上已將經濟的發展寄予私人企業的自由經濟活動；另一方面還采取向一定目標(非權力性的)誘導的政策(所謂行政誘導)”[5]如日本關于計劃的法律中所特別規定的勸告手段，即反映了計劃向所有權的貫通，不直接借助強制力，而是依靠政府權威與其他協調性手段。

⑵政府通過國家直接投資手段，對市場產生穩定與填補作用，政府投資與私人資本相比較在數量關系上是懸殊的，但是能通過公有經濟部門參與產品的供需買賣活動，對市場發揮示范、媒介和提供信息的作用;通過創辦國有企業對長線、基礎和新興產業的投資填補風險投資的缺口;政府的購買力則進一步作為建立保護壁壘，穩定市場和促進科研等方面的工具。

⑶通過財政支援、稅收減免和土地賦予等優惠政策，對某些產業、行業或某些企業進行重點扶植，以促進企業的平衡發展。

⑷通過發放營業許可證，實行價格控制，開展質量檢查，厲行法律監督，對企業進行普遍性的管制，以影響企業的決策并約束其經濟活動中的不當行為。

⑸通過財政、稅收、信貸等杠桿對國民收入進行再分配，以緩和社會矛盾和社會利益沖突。

在引力論指導下，雖然排除了行政權直接約束所有權的普遍性，但是仍然存在行政權直接限制所有權的某些例外，如反壟斷立法的制定以及對不正當競爭行為的禁止，都反映了行政權對所有權仍有某些強行性的約束因素，但這種約束也常因行政權與所有權的妥協而被得到變通解釋，弱化了行政權的強行性。如美國1890年的《謝爾曼反托拉斯法》在規定禁止壟斷的同時，又作一些容許壟斷的規定，如豁免規定與運用合理原則，豁免規定是指不適用反壟斷法的例外情況，如農業合作協會、保險業、公用事業以及相互合作以謀求出口的一些公司等;合理準則是指壟斷行為對國家、對消費者是否有利，有利就謂之合理，合理就不違法，就不在禁止之列，即使“對托拉斯的訴訟，司法部在法院審判中往往敗訴”，這些都反映出行政權對所有權的不充分的約束。

3.合力論

合力論是指政府運用強行性與引導性相結合的經濟行政行為調控經濟生活，以保護國家對經濟生活的控制程度有緊有松、有張有馳。采取合力的方式處理行政權與所有權關系，一方面要保護政府經濟行為以強制性為基點而喚起的權威，保障行為的效力;另一方面又不致于使行政權對所有權的流轉限制較死，仍然可以利用市場競爭手段調節所有權行為。

在合力論指導下，政府既“認為依靠維持競爭即市場結構，經濟運轉就可以帶來良好的經濟效果”，又“認識到市場結構的不完整性，以尋求代替競爭的合理方案”[6]政府的這種矛盾選擇反映在行為方式上即是既有限制競爭的強行性行為，又有引導競爭的導向性行為。

強制與引導之間的合力點的掌握，沒有明確的界限與劃分，也沒有固定的規則可循，主要由政府根據經濟形勢的需要而采取，兩者之間的聯結點是游動的，不是固定的。基于此，對合力論的理解有二:⑴對某些經濟資源實行強行性的國家配置，對某些經濟資源實施引導性與協調性的國家配置;⑵對一種經濟資源實行兩次調節，既有強制性的控制，又有引導性的調節。如果再允許在這一資源上的調節，就會出現對一種資源的三次調節。并非對經濟資源的調節手段越多越好，而是怎樣調節才更規范、更有效率，對一種資源的兩次調節容易形成權力之間、權力與市場之間的時間差與空間差，而對于資源配置者與財產經營者來說，則可以利用這種差別狀態來達到物質利益上的某種目的，價格雙軌制正映證了這種在同一資源上的幾重調節關系的負效應。因此，掌握合力論的使用，主要在于差別狀態的掌握。

在合力論指導下，行政權、市場、所有權三者之間的關系包含三層含義：

⑴實施強行性政府行為，行政權跨越市場直接作用所有權，市場競爭不起作用并且受到限制，如國家對某些國有企業所給予的在生產經營領域的合法壟斷、指令性計劃指標的下達與執行。

⑵實施引導性政府行為，行政權通過影響市場從而間接地影響所有權，這與我國經濟體制改革中所提出的建立國家宏觀經濟調控體系改革思路是一致的。

⑶行政權對所有權既沒有直接約束效力，也沒有間接影響作用，而是由市場完全地引導所有權行為，所有權主體行為受市場意識與競爭意識的支配而采取。

注釋:

[1]參見《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》第4條、第14條;《全民所有制小型工業企業租賃經營條例》第3條、第6條。

[2]黃速建著:《國有企業產權制度變革》，經濟管理出版社1996年版，第86頁。

[3]孫宇明著:《國有資產管理體制改革》，載《改革》1990年第4期。

[4]趙全彬:《資本主義國家對經濟的干預》，載《經濟研究參考資料》1988年第194期。

[5]金澤良雄著、滿達人譯:《經濟法概論》，甘肅人民出版社1985年版，第77頁。

[6]丹宗昭信、厚谷襄兒編、謝次昌譯:《現代經濟法入門》，群眾出版社1985年版。