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目錄

一、銀行監管法制的現狀及透析………………………………………………（2）

（一）監管法制體系的構建上存在不協調或不合理之處……………………（3）

（二）監管法制的制度選擇不利之處…………………………………………（4）

（三）監管主體的法定權責構造存在諸多不足………………………………（5）

二、完善中國銀行監管法制的若干思考………………………………………（7）

（一）法律、法規及規章的制定與廢改要突出監管法制體系內部的協調和完備

…………………………………………………………………………（7）

（二）結合國情，借鑒外國立法經驗，特別是那些銀行監管法制行之有效的國

家立法經驗，使中國銀行監管法制合理接納國際通行的規則和制度

…………………………………………………………………………（7）

（三）正確處理好放松監管與改善監管、嚴格監管之間的關系……………（7）

（四）完善監管主體自身建設相關的制度……………………………………（8）

（五）監管制度的完善…………………………………………………………（8）

內容摘要：

在中國銀行業監督管理委員會成立之際，回顧中國銀行監管法制建設的歷史和現狀，銀行法律體系的形成、法制的價值取向、法定主體權責構造、監管手段的運用、監督機制的確立、適應銀行業國際化與經濟全球化等方面問題；繼以提出加強立法的系統化和思考定位，立足國情借鑒外國經驗，正確處理放松監管與改善監管、嚴格監管的關系，完善監管主體自身建設相關的制度及其它具體監管等制度建設的思路。

本文從二部分進行闡述。

第一部分重點回顧我國銀行監管法制的現狀及存在的問題。

通過歷史和現狀透析，我們可以發現，當前的許多法規和人民銀行制定的金融規章存在的缺陷，有很多需要亟待補充的問題。此外，我國銀行監管法制的缺陷還與相關的配套政策和法制的不健全有關。

第二部分重點探討完善我國銀行監管法制建設的若干思考。從五個方面進行思索分析如何加強中國銀行業監管法制建設。如：加強監管法制體系內部的協調和完備；借鑒外國立法經驗；正確處理放松監管與改善監管、嚴格監管之間的關系；完善監管制度和主體自身建設等方面進行探索建設思路。

一、銀行監管法制的現狀及透析

中國銀行業監督管理委員會的成立，掀開了中國銀行監管法制建設新的一頁。在我國社會主義經濟建設的發展史上，中國銀行業監管的法制建設從確立、完善，到形成體系，可以說歷經了建國初的開創時期、計劃經濟時期及社會主義市場經濟時期的三個階段。1995年3月18日通過的《中華人民共國和人民銀行法》(下稱《人民銀行法》)①和1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業銀行法》(下稱《商業銀行法》)②標志著我國銀行監管法制體系的初步成形，成為中國銀行監管法制體系的核心內容。2003年4月28日中國銀行業監督管理委員會（下稱銀監會）的掛牌成立，2003年12月27日全國人大常委會通過《中華人民共和國銀行業監督管理法》（下稱《監管法》）③的頒布實施，標志著中國銀行業的監管正逐步實現金融監管的專業化、標準化和國際化，使中國銀行業監管法制建設成為一個法制體系，同時全國人大第六次常委會對《商業銀行法》進行了修正，這些都對中國銀行業監管起著補遺查缺的作用。

按照《人民銀行法》，中國人民銀行的職責有“按照規定審批，監督管理金融機構”、“按照規定監督管理金融市場”、“有關金融監督管理和業務的命令和規章”等監管職責①，也就是說專門代表國家的權威監管主體的確立。《人民銀行法》規定了人民銀行的監管職責，包括對金融機構的審批，金融機構業務的稽核、稽查監督、存貸款利率的監管、財會信息查核，以及政策性銀行的業務指導和監督等內容。《商業銀行法》②則進一步明確地規定了商業銀行的業務范圍、設立的條件和程序、組織機構、銀行存貸款業務中的義務、謹慎性要求、禁止業務、財務報告、監督管理、接管和終止及違反法律的責任等內容。人民銀行的這些監管職責，也隨著銀監會的成立而移交。

《監管法》規定，銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其活動監督管理工作，明確了其監督管理職責、措施和權力、責任，確立了監管會專門監督管理主體的地位③。

許多法規和人民銀行制定的金融規章都涉及了銀行監管問題，比較明確的行政法規規章有：《人民銀行法》、《商業銀行法》、《儲蓄管理條例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理條例》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》、《金融機構管理規定》、《信用卡業務管理辦法》、《貸款通則》、《支付結算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關于對商業銀行實行資產負債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業務中不正當競爭行為的若干規則》、《大額可轉讓定期存單管理辦法》、《銀團貸款暫行辦法》、《離岸銀行業務管理辦法》、《個人住房貸款管理辦法》等等。2003年5月29日銀監會又了《關于調整銀行市場準入管理方式和程序的決定》④、2004年1月1日實施了《中華人民共和國銀行業監督管理法》，銀監會公開了監督管理程序,建立監督管理責任制度和內部監督制度，并明確了新分設支機構審批權限、方式和高級管理人員任職資格核準方式等。為加大對監管人員的內部監督,銀監會還將制訂行政處罰辦法、行政復議辦法以及法律訴訟程序等行政法規和規范性文件,加大行政處罰的透明度,促使監管人員依法行政。對行政處罰不服的當事人,可以向銀監會陳述申辯,要求行政復議,直至向法院提出行政訴訟⑧。

從這些法規規章所涉及的銀行監管內容來看，中國銀行監管法制基本成為一個銀行業法制體系。但是，如果認真分析，我們就不難發現其中存在的缺陷，有很多需要亟待補充的問題：

（一）監管法制體系的整體存在不協調或不合理之處。

現行的（或者說是前期的）銀行監管法制體系主要由兩個基本法律——《人民銀行法》、《商業銀行法》和國務院主持通過的行政法規以及中國人民銀行的銀行管理規章（包括“規定”、“辦法”、“通知”等文件形式）構成。三個層次的法律法規應是一個有機的協調整體，然而實際并非如此，后一層次的規章存在的問題尤為突出：一是這一層次的規章并未真正起到補充基本法律之缺漏的作用，因為直接針對兩個基本法律缺漏的條例和規章，比較系統的文件形式并沒有。兩法不僅有許多未作明確規制的問題，而且諸多條文也有待進一步闡釋，行政法規、規章雖然在兩法出臺后的數年內制定不少，但是沒有兩法的系統實施細則。二是銀行監管的有關條例和規章相互之間，或者與兩基本法律之間有很多重疊、不協調，甚至直接抵觸的地方。中國人民銀行制定的銀行監管規則對基本法律的重復表現尤其突出，如1996年6月1日的《貸款通則》中第4、5、13、24（第一項）、29（第一款）、62、63、64、68、69條等條款，都與《商業銀行法》的有關規定相重復。銀行業務管理規章之間重疊更為嚴重，如1997年12月1日起施行的《支付結算辦法》直接照搬了《票據法》、《票據管理辦法》的規定，而且還與1994年10月9日《異地托收承付結算辦法》、1993年5月21日《商業匯票辦法》、1994年10月9日《違反銀行結算制度處罰規定》等規章有許多重疊的內容。《支付結算辦法》中有關“信用卡”規定的第三章（共32個條文）絕大多數內容直接來自1996年4月1日的《信用卡業務管理辦法》。另外，還有一些法規和規章因未能及時修訂，已有明顯過時的內容，有的條文甚至與現行的法律相矛盾，或者無法適應現時的經濟生活之需要。如人民銀行1986年4月16日的《再貼現試行辦法》、1990年《利率管理暫行規定》等⑥⑦。這兩個文件分別歷經14年和10年，仍然處于“試行”和“暫行”的狀態，可見其滯后性。

存在這些問題的主要原因分析如下：

1、缺乏規范化理念，使行政法規或規章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。銀行監管規章制定的目的應在于補救法律、行政法規的缺漏或者對有關內容作補充性闡釋，不在于重復強調法律法規的某些內容。

2、缺乏系統化理念。這與制定者的規劃性和全局性把握的技術和思想意識有關。

3、對規范性文件的及時修訂、廢止工作沒有足夠的重視。中國處于社會主義經濟的初級階段，社會和經濟體制處于重大變革和快速發展時期，政策性較強的“人民銀行規章”有必要作出及時的調整、補充和完善。

（二）監管法制的制度選擇不利之處。

主要表現在：《商業銀行法》及有關的行政法規、規章過于側重對商業銀行業務的監管。在《商業銀行法》的第一章確立的第4—10條原則性規定中，絕大多數條文為商業銀行開展業務及協調與其客戶之間的關系作出原則性要求，這種設計也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎。實際上，第三章“存款人的保護”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業務的基本規則”的多數條文都是對銀行與客戶的私法關系的規制。我并不是認為《商業銀行法》不應對私法關系作規制，但是這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴格規制私法關系來實現監管的目標，有監管權力干預私法關系之嫌。這些條文占據了將近20個條文，使得總共僅有91條的《商業銀行法》很難系統而全面地構筑真正有助于監管目標實現的規則和制度②。

中國《商業銀行法》關注私法關系的規制與中國銀行業中國有銀行占絕對比重的現狀有關，因為國有銀行的資產是國有資產，倘若像一般私法關系那樣廣泛自治，可能導致國有資產嚴重流失。但是，從國有銀行商業化的角度來看，這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競爭機制的實現。

中國中央銀行制定的大量銀行監管規章，沒有真正從有助于提高監管效率、質量的角度出發，而是著眼于銀行具體業務操作上的監管。如中國銀行監管規章中有關銀行結算及信貸業務的規則甚多，且極為細致入微，諸如《異地托收承付結算辦法》、《商業匯票辦法》、《違反銀行結算制度處罰規定》、《信用卡業務管理辦法》、《國內信用證結算辦法》、《支付結算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個人定期儲蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項資金管理辦法》、《商業銀行自營住房貸款管理暫行規定》、《制止存款業務中不正當競爭行為的若干規則》、《大額可轉讓定期存單管理辦法》、《個人住房擔保貸款管理試行辦法》、《銀團貸款暫行辦法》、《境內機構借用國際商業貸款管理辦法》等等。具體業務的監管并非不必要，但是完全或高度依賴具體業務的監管有如下弊端：（1）業務監管規則過于廣泛，使得力量有限的監管主體之監管很難得到有效落實，特別是中國監管主體正處于不斷發展階段，不管是人力、物力還是技術都極為有限。這務必導致該管的不能有效管，不該管的卻去管。（2）廣泛的業務監管規則之生成為監管主體濫用監管權力大開方便之門，其結果是監管機關及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監管的銀行則不惜借助違法手段來規避監管，這兩者促成了監管成本的徒增及銀行追求經濟效率的目標受到侵蝕。

（三）監管專業化程度相對較低，監管主體的法定權責構成存在諸多不足。

中國的金融監管工作曾經以金融行政管理為主，《人民銀行法》實施后逐步走上依法監管之路，特別是1997年后以分業經營、分業監管體制確立和人民銀行管理體制調整為主要標志，銀行業的監管體制改革不斷深化，強化了現場檢查、非現場監管和對高級管理人員的監督，形成了“法人集中監管”和“管監分離”的監管原則，監管力量不斷增強，監管的專業化程度有所提高。但是，中國的金融監管畢竟只是中央銀行的部分職能，監管工作的重要性也只是在最近幾年才真正得以體現，監管基礎比較薄弱，沒有形成明確的監管目標、監管理念和穩定的監管組織體系，監管手段相對落后，監管力量嚴重不足，監管人員的能力不能適應現代金融監管工作需要等等，相對于現代金融業發展的監管需要，專業化程度還處于較低的水平⑤。

一是銀監會成立前，立法對法定監管主體——中國人民銀行的監管職權之規制過于寬泛和原則化。《人民銀行法》①第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監管金融機構和金融市場，該法雖為“金融監督管理”設了專章，但不足的是不僅只有7條，而且每個條文的內容均為原則性的規定。如關于人民銀行有權對企業銀行的財務狀況及相關資料的檢查權，《商業銀行法》僅在第62條原則性地規定：“隨時對商業銀行的存款、貸款、結算、呆帳等情況進行檢查監督。檢查監督時，檢查監督人員應當出示合法的證件。商業銀行應當按中國人民銀行的要求，提供財務會計資料、業務合同和有關經營管理方面的其他信息。”從國外銀行法律設計的機制可操作性看，有如下幾方面構筑征詢和稽核權的實現機制：（1）要求信用機構及其成員有義務提供有關資料，并不需任何特別許可；（2）賦予監督局工作人員可為檢查而進入信用機構的營業室；（3）監督局可通過參加股東大會、社員大會及監督機構的會議來實現；（4）可為檢查而要求召開前項所列的各種會議，并可規定會議日期、議決事項等。

二是法律對人民銀行行使監管職權的保障機制構造上不健全。如在稽核檢查監督權行使的保障上僅規定“提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報表的，”“拒絕中國人民銀行稽核、檢查監督的”可對商業銀行進行處罰。這種規定很顯然把提供有關材料和信息不及時、不完整或不正確的情形疏忽，同時此處也未要求給銀行內部直接責任人員予以相應的處罰。這不利于保證人民銀行監督職權履行的有效性。國外銀行法律明確地把刑事和行政制裁責任落實于特定的人身上，及應負的明確責任。

三是法律法規對人民銀行工作人員的業務素質及違反法定程序或濫用權力的監督未能明確地要求。由于央行擔負著監管金融機構和金融市場的重要責任，而金融業務又具有很強的專業性，各國對商業銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強銀行監管的有效性，我認為我國也應對人民銀行工作人員，尤其是主要的負責人之業務素質作出嚴格要求。銀監會成立后應對其及工作人員履職的監督問題進一步完善。

四是監管法制在構建、運用監管手段和方法上也有缺漏。中國銀行監管法制對市場準入監管、稽核檢查監管、調查統計、市場退出、謹慎性要求等手段均已納入監管法制體系中，但是對存款保險制度等監管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險制度在我國尚為空白。實踐表明，存款保險制度在維護金融秩序和穩定銀行體系起到了明顯的作用，該項制度有助于借助存款保險機構來加強對銀行業務的監管，尤其是有助于通過存款保險機構督促銀行減少違法經營。中國銀行業因各種原因積累的不良資產問題使銀行潛伏了極大的風險，倘若不及時采取有效措施，不良資產及其帶來的風險將進一步強化，存款人面臨的風險也將更大。存款保險制度可在一定程度上可促成這些風險的降低和防范。

《商業銀行法》已對資產負債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動性資產余額與流動性負債余額的比例、對同一借款人的貸款余額與商業銀行資本余額的比例等作出規定。很顯然，這些指標過于簡單。為此，中國人民銀行作了進一步規定，即1997年1月1日起執行的資產負債比例管理辦法，該辦法設置的指標分為監控指標和監測指標。但是《商業銀行法》對關聯貸款(對關系人發放貸款)的規定尚有如下不足：1、對關系人發放擔保貸款的程序未嚴格規制。立法只是規定發放貸款的條件不得優于其他借款人的同類貸款的條件，這種規定為關系人(尤其是商業銀行的董事、管理人員自己及其近親屬)借所謂的“擔保”暗渡陳倉，開方便之門。2、立法未給監管主體——人民銀行具體實施監督創設有效的機制。3、“關系人”的范圍之界定尚有不足，即一方面未對近親屬作出明確的限定，另一方面對商業銀行的股東(尤其是持有較高比例股份的企業)納入關系人的范圍②。

中國兩大基本法律對監管方法僅有原則性的規定，諸如以何種形式和程序來實現現場、非現場的監管，或者通過利用外部審計師對有關信息進行核實，這些方法的具體運用均未上升到法制的層面。

五是監管機制過于強調法定權威監管機制的運用——疏忽了銀行內部控制和同業自律機制的兼用。我國《商業銀行法》在內部控制機制的設計上僅有三個條文。有以下幾個缺陷：其一，規定過于原則化。業務管理規則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進一步補充完善。其二，未對內容專門性的稽核檢查途徑——審計予以規制，這會大大削弱該途徑的有效性。銀行監管法制健全的國家往往突出審計員在任命及職權行使上受法定監管主體的制約。其三，法律對于內部控制系統是否完善、有效的再監管問題未予重視。

六是監管法制在適應銀行業國際化方面存在不足。1、規范性文件的權威性不高。除了《外資金融機構管理條例》是國務院通過和的行政法規外，其余多為中國人民銀行頒發。《商業銀行法》是立足國內銀行及其業務，對外資金融機構的監管可能難于有效實現。2、在監管內容和實現監管的方法上過于原則而不便于操作。3、在監管領域的選擇上，法制很明顯傾向于對境內外資金融機構的監管，而疏忽對境外金融機構的監管。因為我國《境外金融機構管理辦法》對海外金融機構的業務經營監管極為簡單——只要求每半年報送一次報表，未作其他任何要求。

此外，中國銀行監管法制的缺陷還與相關的配套政策和法制的不健全有關。中國銀行監管法制中存在的諸如監管主體地位和具體權責的落實問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國家權力的分配和制約機制，與國家的政治體制改革息息相關聯；對國有商業銀行的監管困難也直接關涉到金融體制、國有企業轉制等重大問題。相關的配套法制諸如企業破產法制、會計法律制度、審計法律制度等的健全都直接關系到銀行監管制度能否順利地進入現實經濟生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風暴的爆發，必須具備三個條件：要建立健全企業破產法、會計和交易制度，增加市場的透明度，以及要有良好的教育制度⑨。

二、完善中國銀行監管法制的若干思考

目前，我國專門成立了銀行監督管理機構——中國銀行業監督管理委員會，監管主體明顯加強。但是，我們通過歷史和現狀的透析，發現中國銀行監管法制仍然存在著不足和缺憾，我認為銀監會今后應重點加強以下幾個方面的監管法制建設：

（一）法律、法規及規章的制定與廢改要突出監管法制體系內部的協調和完備。

一是法律、法規及規章的制定者要重視立法的整體規劃。首先，一方面對近期需要制定的規范性文件進行規劃；另一方面切忌發現“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監管者執法，也不利于銀行自覺地守法，同時還可能引發相關規章之間的不協調、不照應，甚至沖突。其次，重視對既有的法律規章不合時宜的內容及時進行處理，尤其是那些與新法律法規相抵觸的規章更應及時地廢止或修改。我國處于體制轉軌的過程，有必要對舊的法律法規進行清理。二是監管部門針對具體監管領域的個別規章在條件成熟時應注意系統化。美國聯邦儲備委員會將其管理條例按26個字母序號編列的管理方式值得借鑒⑨。以前中國人民銀行的監管規章數量太大，分門別類地逐漸系統化不僅必要，而且是當務之急。不然的話，只會增加監管者履職的成本，也會增大各銀行遵守有關規章的困難。

（二）結合國情，借鑒外國立法經驗，特別是那些銀行監管法制行之有效的國家立法經驗，使中國銀行監管法制合理接納國際通行的規則和制度。

銀行監管是一項政策性和技術性很強的活動，銀行監管法制是技術性、專業性并具的法律制度。這種技術性、專業性很強的法制不同于那些與文化、歷史背境因素聯系緊密的婚姻、家庭、繼承等領域的法律，后者因體現文化的穩定性、繼承性和傳統性，而無法學習和借鑒，而技術性強的法制則便于借鑒、活用。因此，我們應積極創造條件，主動地學習研究、借鑒國外銀行監管法制的經驗，特別是專門監管機構——銀監會，更有必要重視。

（三）正確處理放松監管與改善監管、嚴格監管之間的關系。

中國監管法制建設一直保留著由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的烙印，許多制度都有一定的滯后性。我國加入WTO后，必須直接面對——放松監管和改善監管、嚴格監管的沖擊與協調。放松監管是指我國既有的法制必須逐步適應WTO有關金融服務方面的制度和規則要求，放棄過去那種體現過多行政干預的銀行監管制度，尤其是涉外銀行業務方面的監管，這樣會大大增加中國銀行業及金融市場遭受國際金融風險滲透的可能性。為了防范風險，銀行監管只能走向改進監管質量和提高監管效率，將全面的嚴格監管發展為有重點的高質量監管。及時地、有計劃、有步驟地健全應該監管方面的法律制度。因此，銀行監管法制的廢、改、立，不僅需要勇氣，更需要“技術”。

（四）完善監管主體自身建設相關的制度。監管主體自身建設的制度化和規范化關系到整個銀行監管法制及實施水平的提高。銀監會自身建設需法律進一步明確其地位和權責，把防范地方政府干預、提高銀行監管效率的具體措施制度化。銀監會內部職能部門的劃分也應順應監管新形勢的需要進行改造，要突出金融監管職能部門的地位，注意處理金融監管與金融管理服務之間的關系。銀監會工作人員素質建設也應上升到制度層面上來，嚴格規范銀行監管工作人員(特別是主要負責人)對金融業務知識和技能的掌握，對銀行法制及其實施機制的熟悉等要求，應建立銀行監管業務知識資格試和職業道德評價等制度。現代社會復雜多變的金融市場和多樣化的金融風險需要具有金融專業知識和從業經驗的工作人員來履行監管職責。通過審慎有效的監管，監管工作的目的。

（五）監管制度的完善。

一是完善銀監會對銀行進行稽核檢查的保障制度。對于非規場檢查，應具備在單個和并表的基礎上收集、檢查、分析、審核報告的手段。因此銀監會應對銀行報告，尤其是需強制性報告的問題、程序和時間作出規制，月報表和附加資料、年度決算、營業報告和審計報告等材料的內容、信息準確性要求及提出的時間、程序均需詳盡規制，這有助于監管者作出準確非現場的分析。現場檢查制度的構建更為迫切，檢查程序及檢查權力的保障是該制度的核心，可借鑒美國的立法經驗，賦予監管主體以不預先通知的絕對檢查權。法律也應強化檢查人員的責任，疏于監管者應承擔相應的行政法律責任，情節嚴重者依刑法追究刑事責任。

二是完善銀行內部控制制度及其再監管制度。銀監會應對銀行內部控制度的完善提出一個規范化的細則要求，并規范各銀行實施的監督機制。根據巴塞爾銀行監管委員會《有效監管的核心原則》的建議，內部控制應從組織結構(職責的界定、貸款審批的權限分離和決策程序)、會計規則(對帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責的分離、交叉核對、資產雙重控制和雙人簽字等)、對資產和投資的實際控制等方面來構建。這些控制措施還需有內部審計稽核職能進行補充，以便借助內部審計稽核職能在機構內部獨立地評價控制系統的完善程度、有效性和效率。銀監會除規范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應要求內部審計稽核職能部門對監管主體工作作出報告，以便及時發出糾正通知。

三是完備必要的應急措施。《商業銀行法》②規定了“接管”和“破產”制度，但對于銀行的緊急情形——無足夠自有資本清償能力或危險狀況時的短期性應急措施的規定仍然很籠統。緊急措施有助于防范個別銀行風險的漫延。緊急措施可由立法授權監管主體采取相應措施。例如：1、禁止或限制業主或股東以分配利潤和用擔保的方式提款；2、禁止銀行將可動用支付手段參股投資等；3、禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制；4、禁止銀行管理層和業務領導人從事業務活動或作部分限制；5、派駐監督人員監督銀行業務等。《監管法》應急措施風險預警機制的規定缺少細化，對于經營狀況良好且具有償付能力但面臨暫時流動性困難的銀行，央行和銀監會應直接進行貸款援助或由央行提供擔保，以幫助解決短期困難。

四是進一步健全市場退出監管制度。我國《商業銀行法》已原則性地構建了銀行破產制度②，但是還有許多具體問題未予涉及。今后應加強對破產程序中的破產申請程序的監管，不能由銀行直接向法院申請。因為銀行的破產須謹慎為之，且需經嚴格審查。同時還應構筑相應的和解程序及有關期間的計算制度。銀行債務的清償、債務重組、有效資產的承接、被關閉銀行的托管等均需規范化。

參考資料：

①《中華人民共和國人民銀行法》

②《商業銀行法》（1995年5月10日人大常委會通過和2003年12月27日修正）

③《中華人民共和國銀行業監督管理法》（2003年12月27日中華人民共和國主席令第11號公布）

④《關于調整銀行市場準入管理方式和程序的決定》（中國銀行業監督管理委員會令第1號公布）

⑤《我國金融法制建設的歷程與展望》（陳小云，《中國金融》1998年第12期）

⑥《中國人民銀行總行對國有獨資商業銀行總行開辦再貼現業務暫行辦法》（銀發[1997]81號）及《商業匯票承兌、貼現與再貼現管理暫行辦法》（1997年5月22日）

⑦《常用票據、結算、信貸法律法規》，人民法院出版社1999年版

⑧《金融違法行為處罰辦法》（1999年2月22日國務院）

⑨《商業銀行監管比較》（楊衛紅，民事與建設出版社1998年版）