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[摘要]我國行政復議機構的設置目前存在著復議機構缺乏獨立性，復議工作人員缺乏專業化，缺乏有效的監督制約機關和充裕的經費保障等方面的問題。作為運轉比較有效的英國行政裁判所制度對于我國的復議機構設置的改革與完善具有重要的借鑒意義。建議在各級政府內部設立與各工作部門平行的復議機構,在復議工作人員的資格與條件上作出特殊規定，設置行政復議委員會作為監督和指導復議機構工作的經常性機構，最后還需要將復議經費納入本機關的行政經費,由本級財政予以保障。[關鍵詞]復議機構行政裁判所改革監督一、我國行政復議機構設置的現狀與缺陷行政復議機構是行政復議制度的一個重要組成部分，復議制度是否健全且產生良好的社會效果與復議機構的設置是否科學有著十分密切的關系。我國的行政復議制度建設、運作從1990年的《行政復議條例》算起到1999年《行政復議法》的頒布實施至今，大約經歷了十來年的實踐，然而復議制度卻依然可以稱得上是問題多多！筆者在此僅對復議機構的設置及其運作略陳管見。[i][i]在這個問題上，筆者大致將其歸納為四個方面的問題。（一）復議機構缺乏獨立性1990年的《行政復議條例》規定：“復議機關應當根據工作需要，確立本機關的復議機構或者專職復議人員。”；“縣級以上地方各級人民政府的復議機構，應設立在法制工作機構內或者與政府法制工作機構合署辦公。”這種規定以行政法規的形式確立了行政復議機構相對獨立的法律地位。而1999年頒布的《行政復議法》盡管在總體上應該說是吸收了復議制度實踐的經驗，因而是進步的，但就行政復議機構內容的規定來說，卻并沒有關于行政復議機構的專門規定，而只是在總則中的第3條對復議機構做了一個簡括的規定：“依法受理行政復議申請的行政機關是行政復議機關；行政復議機關內負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。”二者比較我們可以看出，按照條例的規定還可以在法制工作機構中設立相對獨立的專門從事復議工作的機構，而復議法則只規定由政府法制部門一并連帶著從事行政復議工作，這不能不說是一種倒退。因為作為復議機構的“負責法制工作的機構”分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，缺乏應有的獨立性。《行政復議法》第12條到第15條集中地規定了復議管轄制度，從中我們可以看出：作為行政復議的機關要么是被申請復議行政機關的上一級行政機關或主管部門，要么是作出原具體行政行為的行政機關自身。現實中各級人民政府和各行政職能部門根據自己的實際情況設立主管行政復議的工作機構，沒有一套統一的行政復議機構體系，而且主持復議的行政機構完全聽命于其所屬的行政首長,沒有自主決定權；而其所屬的復議機關又與作出具體行政行為的行政機關有千絲萬縷的聯系。由于行政復議是行政機關內部上下級之間的監督活動,不少行政機關將復議工作混同于一般的行政公務，復議活動受行政內部各種關系的影響和干擾較為普遍，特別是一些長官意志、“以言代法”、“以權代法”現象，使得復議機構難以充分履行職責，行政復議決定維持的多，而變更、撤銷的少，復議變成走過場，流于形式。這樣就給復議工作的開展帶來了很大的不便，從而嚴重影響了行政復議裁決的公正性。而實踐中復議機構不獨立的問題已經導致行政復議的公正性大打折扣，致使行政復議的高效、便民等優點在實踐中未能充分顯露。因為當事人除非受“復議前置”約束之外，至今選擇復議的相對較少，大多都愿意直接選擇行政訴訟，而且在復議實踐中，復議決定作出于行政機關不利的撤銷或改變的決定也寥寥無幾，大多以維持了事，這使人們喪失了對行政復議應有的信心，同時使得該種制度設計很多時候流于形式。另外，即便是在各級行政機關內部設立的行政復議機構，其組織建設上也十分地不健全。目前,我國行政復議立案數量不足、審理難的主要原因就在于復議的組織機構不健全。《行政復議法》規定，復議機關應當根據工作需要確立本機關的復議機構或專職復議人員。行政復議的程序性、技術性較強，要求復議機構和人員保持固定，承辦人員具備較高的行政管理和法律專業知識。否則，就難以保證行政復議工作的規范化和正常化運轉。長期以來，除公安等少數部門有比較健全的復議機構和專職人員外，大多數行政機關或者缺乏此類機構，或者不夠健全，有名無實。這種狀況很大程度上削弱了復議制度的固有功能，也給行政機關和申請人造成諸多不便。鑒于上述緣由，為了保證復議機構依法行使復議職權，切實發揮行政復議的積極作用，就應當保證復議機關享有相對獨立性，同時認真做好復議隊伍的組織建設工作。這里的“獨立性”是指復議機構地位要相對超脫，能夠保證其排除工作過程中的各種外來干擾。另外，設置公正獨立的行政復議機構及審判機關審查有關行政行為，是我國“入世”議定書的承諾，也是《關貿總協定》第10條的要求。因此，為了履行承諾，實現行政復議的公正性和合理性，監督行政機關依法行使職權，必須改變目前行政復議機構不獨立的現狀，重新設計適應中國國情的行政復議機構。（二）復議工作人員存在問題我國現實中的行政復議機構工作人員配置亦難以保證復議工作的需要，行政復議的隊伍建設差強人意。首先，是復議機構的工作人員不足，難以應付復議工作的需要。目前有些省份的行政復議處僅有兩個人，卻要指導全省的行政復議工作，同時辦理以省政府為行政復議機關的行政復議案件，顯然難以適應工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一個人，使得行政復議工作幾乎無法開展。現在大量行政復議案發生在市、縣，但很多市、縣政府法制機構力量薄弱、專職人員配備不足。有的縣、區政府法制機構只有一名工作人員，甚至還是兼職；有的部門只有法制機構的牌子，沒有專職工作人員，造成該受理的行政復議申請無人受理，該辦理的案件不能按期結案。其次，在現有的為數不多的復議工作人員中，卻又存在著素質不高、專業化不夠的尷尬問題。直到目前，我國尚沒有法律規范對行政復議人員任職資格作出規定，沒有高素質、專業化的復議人員，就不可能有高質量的復議裁決，因此也就很難使得復議制度的預期價值發生作用。實踐中行政復議案件種類繁多，牽扯面廣，技術要求較高，因此負責審議的工作人員如果不是諳熟各種法律規范，則很難能勝任復議工作。而我國對復議機構人員的任職資格卻并無規定，其審理案件的效果便可想而知。由于一些行政復議人員素質問題，造成在作出復議決定時出現一些基本的法律常識性錯誤，這些都明顯制約著行政復議工作的開展。實際上，這種狀況已經在很大程度上削弱了復議制度的固有功能，給行政機關和申請人造成了諸多不便。造成目前復議工作人員的這種問題的一個主要緣由在于相關立法內容籠統、不配套。無論是《行政復議條例》還是《行政復議法》都沒有各種配套制度，對于行政復議機構工作人員的組成、任職條件、回避及審議規則等均未作明文規定，這些都影響到復議機構的組織建設，以至影響復議案件處理的客觀與公正。（三）缺乏有效的監督機關盡管《行政復議法》在法律責任一章中比較詳細地規定了各種法律責任，如對行政復議機構及工作人員和被申請人違法的具體責任的規定，但并沒有指明追究該種法律責任的具體機關，其第38條也只是簡要規定了復議機關負責法制工作機構的提出建議權。這就使得這種規定在現實當中沒有多少可操作性，存在著虛化的可能最終導致行政復議機構缺乏有效的監督制約機制。（四）復議工作缺少有效的經費保障目前，各級政府的行政復議活動所需經費基本沒有全面得到保障，行政復議機關內具體辦理行政復議事項的法制工作機構本身的經費就不充裕，更別提有專門的復議經費的保障了。更有甚者，有些部門甚至對行政復議活動所必需的外出調查、核實有關事實證據的差旅費用也難以保證，從而嚴重地影響了行政復議辦案質量，給復議工作的順利開展帶來了很大的困難。以上復議制度中的這些問題筮須有效解決，而在當今這個經濟全球化和世界一體化的世界大背景下，任何一個國家的各項建設活動都不可能“自說自話”，都需要認真地對待、借鑒外國的經驗來解決本國的問題。綜觀各國的類似制度，似乎英國的行政裁判所制度對于我國復議制度的完善比較富有親和力，下面就讓我們來看看該項制度的情形。二、英國的行政裁判所制度行政裁判所（administrativetribunals），也稱為行政裁判庭、特別裁判所，其叫法不盡一致，還可以稱之為tribunal（裁判所）、committee（委員會）、board（局）、commissioner(專員)、division（司）等等。總之就是指普通法院之外，通過議會立法設立的用以解決行政機關和公民之間糾紛及公民相互之間某些和社會政策有密切聯系的等其他爭議的準司法機構。但是它們是作為行政運作的組成部分而設立的。行政裁判所主要有兩個任務：解決個人糾紛,主要是處理土地與財產問題以及就業問題；解決公務機關(通常是政府部門)與公民之間的糾紛。在英國設立行政裁判所有以下幾個主要的理由：公正性、程序靈活簡便、經濟合理性、專門化和符合社會立法需要。[ii][ii]據統計英國現有各類行政裁判所近70類，數量近3000個，涵蓋移民、社會保障、勞動、教育、稅收、運輸和土地等領域。英國的行政裁判所主要分為四種類型，即財產權和稅收方面的裁判所、工業和工業關系方面的裁判所、社會福利方面的裁判所及外國人入境方面裁判所。從整體上來說，裁判所職責的重要性并不亞于法院，甚至其本身已經構成了比法院還重要的行政決定審查機制。（一）發展簡史英國的行政裁判所制度是英國行政法領域一項非常有特色的司法制度。該制度在英國法史上的歷史并不長，主要是在20世紀以來尤其是一戰以后，才逐步產生發展起來。整體上看來，行政裁判所制度在英國的確立和發展大致可以分為以下三個階段：第一個階段是初步發展階段，這一時期是20世紀初到二戰；第二個階段是行政裁判所急劇而又混亂的發展，這個階段是從二戰到1958年；第三個階段是行政裁判所的規范化發展，這是從1958年發展至今天。[iii][iii]在英國，最早意義上的裁判所可以追溯到都鐸王朝時代。但我們現在所談的行政裁判所主要是20世紀的產物，在20世紀前雖也有些個別裁判所出現，但并不是我們現代意義上的行政裁判所。現代意義上的裁判所，應從二十世紀之初開始追溯。英國行政裁判所的風行，其背景是20世紀初現代福利國家的興起，以及由自由派執政的政府所推進的社會改革。根據弗蘭克斯委員會報告而于1958年制定的《裁判所與調查法》雖然篇幅不長，但是對各類裁判所的組成原則、裁判程序、上訴以及普通法院對裁判所的司法審查等問題做了明確規定，并且第一次規定了全國的裁判所委員會為一個常設監督機構。該法后來經過1966年和1971年兩次的修訂，就是目前所適用的《裁判所與調查法》。從制度層面來說，1958年的《裁判所與調查法》可以說是行政裁判所制度發展史上的一個重要里程碑，該法為行政裁判所制度的規范發展提供了鮮明的法律依據和良好的基礎。從那之后，行政裁判所走上了良性發展的道路，其數量直線上升，同時它們的工作也變得更加復雜。但在英國，對裁判所的性質究竟為行政性質還是司法性質在行政學界與法學界長久以來存在著激烈的爭議，且直到今日尚無定論，不過從實踐情形來看，似乎裁判所制度的行政因素已經越來越少，而裁判的色彩則日益濃厚。[iv][iv]（二）組織結構及其人員構成行政裁判所的一個基本特征在于它是相對獨立于行政機關之外的，能超脫政治因素而獨立地作出自己的裁決。對于任何案件的裁決，其都決不服從行政干預。而要實現這種獨立，十分重要的一方面就是其成員不能由政府工作人員組成。在大多數情況下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部長從大法官提名的有適宜資格的人中任命；裁判所的大多數成員也和政府官員沒有直接的聯系。裁判所可以是全國性、區域性或者地方性的組織，這要視裁判所所裁判的事項而定。對于行政裁判所的領導模式，裁判所委員會建議：對于專業化的裁判所應更多的適用總裁制（PresidentialSystem）模式。讓總裁成為裁判所體系中的首腦，對于各個裁判所的工作負有領導責任。英國行政裁判所種類繁多、數量龐大、管轄對象不一，所以各行政裁判所的組織結構和人員構成差別很大，而且沒有一部統一的組織法來加以規范——英國不存在一部適用于一切行政裁判所的程序法典。由于各個裁判所的性質不同，裁判所的人員構成也不盡相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balancedtribunal），其目的是使成員能夠平衡各方面的利益，這類裁判所由一名獨立的主席和兩名成員組成。主席一般應具有法律資格，由上議院大法官提名任命。主席要努力去確證案件中法律問題和事實問題中所存在的漏洞，并決定應采取怎樣的步驟來彌補這些漏洞，要特別注重維護在上訴中處于弱勢地位的當事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或從大法官同意的事先準備好的名單中由部長挑選任命。裁判所的其他成員或者由部長任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成員的任命途徑大致有三種，包括由相關的政府部長或者部門提名；由上議院大法官任命；對于實行總裁制的特定類別裁判所而言，例如社會保障上訴裁判所和產業裁判所的成員，則由總裁任命。部長提名時，必須要考慮裁判所委員會的建議；要免去裁判所成員的職務時，一般要征得上議院大法官的同意。研究表明，相對年長、有時間和精力及經驗學識從事該工作的中產階層的人一般更有可能獲得任命。而且很多時候，裁判所還是不得不去接受政府部門的提名，因提名而成為裁判所成員會有一種復雜的感覺，覺得自己是被“借給”裁判所的，這會削弱裁判所的獨立性。[v][v]現代行政管理的一個特點就是具有專業性，由此引起的爭端也不可避免地具有專業技術性，因此很多時候必須要求裁判所成員具有專業的經驗和學識。行政裁判所的人員組成中，一般既有法律人士又有相關專業人士，這樣在案件涉及專門知識時，他們的審理就比普通法官有優勢。（三）行政裁判所的制約監督機構和救濟

作為監督和指導行政裁判所工作的經常性機構——行政裁判所委員會成立于1958年，它可以對受其監督的行政裁判所成員的任命提出一般性建議；它每年提出工作報告，對行政機關具有一定壓力；它可以對行政裁判所程序規則的制定提供意見。理事會由16名成員組成,其中15名由大法官和蘇格蘭事務大臣任命，且該委員會下設一個蘇格蘭委員會。非法律專家成員占多數，以保障理事會以一般公眾的公平觀念作為指導原則；非法律專家成員中包括工業、商業、工會、行政等方面富有經驗的人才。此外,議會行政監察專員為理事會的當然成員。根據1971年的《行政裁判所與調查法》的規定，行政裁判所理事會的主要職責有：(1)監視、檢查相應的各行政裁判所的規章制度與工作情況，并提出報告。(2)考慮和匯報根據該法可以提交委員會解決的有關裁判所的特殊問題。(3)對于提交委員會考慮的或者委員會認為特別重要的有關行政程序的問題或相關事項提出報告。從這里我們可以看出，其主要職責就是控制并審查為數眾多的行政裁判機構的工作情況，并且還有權考慮并報告因制定法規定的由公開調查的運行而引發的事宜。根據《1958年裁判所和調查法》規定建立起的裁判所委員會，本意旨在監督裁判所的組織和運作，其性質是咨詢機構，而非執行機構。但從實際操作來看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委員會仍然只是一個起不了很大作用的咨詢委員會，其權力行使是很有限的。因此，可以說從總體上看，行政裁判所委員會對行政裁判所的監督和制約是軟弱的。一方面，行政裁判所本身沒有執行權，只是一個咨詢機構，本身不具有任命裁判所成員的職能，只是有權對裁判所和相關的調查進行一般的監督。另一方面，由于它的成員是兼職的——多數沒有報酬，而且工作人員很少，預算也有限，不能完全地勝任有效地監督每年幾十萬起的訴訟與調查活動的工作。但是，裁判所委員會的存在至少是有了一個常設的監督組織機構，能夠對行政司法的重要問題開展研究和咨詢，并且能從一種相對獨立的立場發表意見和批評，因此其價值也是不容忽視的。裁判所委員會對于政府的任何咨詢事項都應給出報告做出回答；也可以對法律所列的裁判所的人員組成提出建議。在任何裁判所程序性規則頒布之前，都必須向裁判所委員會進行咨詢；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委員會的意見。當然，盡管英國的行政裁判所制度在現實中起到了不容小覷的作用，甚至某種意義上構成了比法院還重要的行政決定審查機制，但其并非一點問題都沒有。比如，各行政裁判所數量眾多且十分零碎，管轄不清，當事人有時無所適從；行政裁判程序雖不復雜，但確定性較弱。各種類型的行政裁判由于工作對象不同，適用各自獨特的程序規則，造成裁判缺少系統性和規范性；裁判所委員會的職能在實踐中過于局限，地位過于羸弱，它的人員和配置的資源都不足以完成自己的任務。因此其本身也還處于不斷的發展與完善之中！[vi][vi]但是這并不妨礙我們借鑒其成功經驗來改革和完善我國的行政復議機構的設置，最終促進我國行政復議制度效能的充分發揮。三、啟示與借鑒：復議機構設置的改革之途將英國行政裁判所與我國現有的行政復議機構相比較可以看出，二者存在著如下一些差別：首先，在設立方面，前者是直接根據議會通過的法律而設立的，不是根據國家行政機關的委托立法和部長的自由裁量設立的；而我國行政復議機構是由行政機關依法設立的。第二，在獨立性方面，行政裁判所獨立于行政機關，只根據事實和法律裁決案件，基本不受行政機關的無端干預；而我國行政復議機構由于設置在行政機關中，因此在獨立性方面的效果就很差，基本不具有多少獨立性。第三，在裁決適用程序方面，行政裁判所審理案件是不適用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的簡便、靈活和迅速的準司法程序；我國行政復議程序則兼具行政性和司法性，只是司法性較之行政性稍稍突出一些。第四，在救濟方面，當事人不服行政裁判所的裁決通常可就法律問題向高等法院上訴，部長或者上級行政裁判所也受理個別上訴案件；這一點與我國比較相似，我國除復議終局的案件之外，都可以提起訴訟，只是我國行政首長不能受理行政訴訟案件，而且二級復議在我國也比較少見；第五，在受理范圍方面，行政裁判所不但受理行政爭議，也受理民事爭議；而我國行政復議基本上只受理行政爭議，而且還只受理除了內部行政爭議之外的行政爭議。[vii][vii]當然，英國行政裁判所的優點是顯而易見的：專門復議機構的人員專業性、技術性較強，裁判所的成員一般都是各行各業的專家,它的成員既有法律知識，又有行政管理經驗，因而能夠保證專業權威性。其次，專門復議機構常設，有較強的獨立性，因而有助于樹立公正、權威的形象，博取當事人的信賴。適用法律和程序比較靈活，不受“判例”拘束，解決行政爭議迅速及時等等。考慮到我國現行復議機關設置的弊端，借鑒行政裁判所制度，結合我國的特殊國情，筆者在此大膽地為我國復議機構改革提出如下構想：[viii][viii]首先，在縣級以上（含縣級）各級人民政府內統一設立行政復議機構，地位上平行于各級人民政府的工作部門。之所以不主張建立類似英國裁判所那樣的機關，主要是出于我國特殊的制度建設情形的考慮。我國已經建立起的復議機構體系主要的問題在于缺乏相對獨立性，一旦將現有的制度推倒后建立完全獨立的復議機構體系，則不可避免地會大幅增加制度改革成本。而針對現有的制度，似乎在政府內部設置統一的平行于各工作部門的復議機構就可以很大程度上解決其開展工作的獨立性問題，比完全推倒重來的制度改革所帶來的震蕩要小的多！考慮到各級政府內部一般都設有法制辦公機構，因此復議機構宜在其基礎上組建，以免造成資源的浪費。而鄉鎮政府的復議事項由于其自身的條件限制，似乎可以直接交由縣級政府的復議機構統一受理。同時，對于現有的垂直領導的一些機關（如海關、金融、國稅和外匯管理等）的復議，則可以考慮統一交由各級政府的復議機構來受理，因為原有的復雜、混亂的復議管理設置在現實中的運作弊端顯而易見。[ix][ix]其次，對行政復議機構成員的資格應有嚴格的限制，必須是法律和行政方面的專家或者是具備相當社會工作經驗及知識的人。不對復議工作人員的資格和條件作出規定，就難以保證復議工作的有效開展。行政復議機構的負責人和一般的成員為專職工作人員,另外可以考慮聘請一定數量的外面的專家作為兼職工作人員，以提高工作隊伍的整體專業素質。行政復議機構應當將錄用和聘任的工作人員按不同專業設置花名冊，供復議申請人自主選擇復議受理人員。再次，在各級行政監察機關內設立類似于英國行政裁判委員會的行政復議委員會，作為監督和指導行政復議機構工作的相對應的常設性機構。作這樣的設想是因為，行政監察機構是對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監督的機構，而行政復議機構是由縣級以上地方各級人民政府設立的，在性質上仍然屬于行政機關的性質，因此,在行政監察機構內設立行政復議委員會對其實施監督是可行和恰當的。行政復議委員會在實施監督和指導的過程中，有對行政復議機構工作的檢查權、調查權、建議權和處分權。此外,應賦予行政復議委員會報告權和公開調查結果權。行政復議委員會每年提出工作報告并公開發表，可以對行政機關造成一定壓力。另一方面，行政復議委員會在調查行動結束之后，有權通過刊物和新聞媒介將調查結果公之于眾。[x][x]最后，各級政府和部門都必須依照有關法律規定，將行政復議經費納入本機關的行政經費，由本級財政一同予以保障。沒有資金上的支持與保障，復議工作的高效開展與運作就無異于癡人說夢。