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引言

指出："憲政是什么呢？就是民主的政治。""世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國、或者是蘇聯，都是革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法。①"憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，是民主制度的法律化。而且，嚴格意義的憲法是與近代資產階級民主制和法治同時產生；現代法治應與憲政同一涵義。因此，可以說，憲法是民主與法治的集中、概括、聯結部和統一體。法治是憲政之綱，民主是憲政之魂。在近現代社會，共和國首先是實行憲政的國家，正如盧梭所說："凡是實行法治的國家--無論它的行政形式如何--我就稱之為共和國②"而法治國的基本原則就是民主為本、法律至上、憲法至尊。然而世界各國所實行的憲政和法治在階級基礎，實際內容和實現過程上都迥然不同，其民主的性質和實現程度也有差別。一個國家實行憲政的歷史既濃縮著這個國家民主政治的發展史，又濃縮著它法制建設的歷史。

中國近現代的憲政史③是中華民族奮力從貧弱走向自強的歷史，它蘊含了多少辛酸血淚和慘痛教訓；而新中國成立以來40余年的社會主義憲政史，既書寫了嶄新的歷史篇章，又留下了發人深省的足跡。

且不說從中資產階級改良派倡言的君主立憲的破產，到民國初年的《中華民國臨時約法》被竊國大盜所撕毀；更不用說遜清末葉的"預備立憲"以及后來的北洋軍閥門的一幕幕"立憲"騙局。令人感嘆的是中國民主革命的先行者孫中山一生追求民主，舍身締造共和，衷心企盼憲政。他在完成推翻帝制，創立民國的偉業后，曾預言浩浩蕩蕩的民主大潮；他的《建國方略》所構想的"民國三階段"的最后一個階段就是"憲政時期"。但是，后來國民黨搞出來的"五五憲章"卻并沒有給中國人民帶來民主，而是對國民黨法西斯統治的一種粉飾。更有甚者，國民黨政府為了維護其搖搖欲墜的統治，加緊鎮壓人民群眾的反抗和共產黨所領導的革命斗爭，繼1947年7月出臺《勘亂總動員令》和《動員勘亂完成實施綱要》之后，又于1948年4月通過了《動員戡亂時期臨時條款》，實行所謂"非常時期的憲政體制"，這真是對民主的諷刺！而1946年出臺的《中國民國憲法》及1947年召開的所謂"行憲國大"，竟成為了國民黨在中國大陸統治總崩潰的一曲挽歌。直到1991年5月1日臺灣當局才宣布廢除"臨時條款"，終止"動員戡亂時期"。所以，臺灣出版的一部憲法學著作中有這樣的慨嘆："沒有一個國家的憲政象我國的憲政這么多災多難。那就是，在國難重重中醞釀和準備憲政，在炮火下制定和實行憲法"④。憲政在國民黨手中真是命運多舛。

中華人民共和國的締造者最偉大的歷史功績之一就是立足于世界東方，把馬克思的無產階級革命論發展和實現為中國的新民主主義革命，把馬克思的無產階級專政理論發展和實現為人民民主專政。民主革命時期，中國共產黨高舉爭取人民民主的大旗，為致力于新民主主義的憲政運動而斗爭，先后于第二次國內革命戰爭時期和抗日戰爭時期在革命根據地里制定和施行了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》和《陜甘寧邊區施政綱領》等憲法性文件。抗日戰爭勝利后，解放區又頒布了《陜甘寧邊區憲法原則》、《華北人民政府施政綱領》等。從民主政權建立時起，共產黨就不懈地進行著憲政嘗試。在國民黨統治區，還為召開各黨派和社會賢達參加的政治協商會議，爭取民主的憲法而努力。這都足以表明了中國共產黨為實現人民民主而不懈斗爭的真誠愿望，而且共產黨還曾把這種新型的民主作為建設新中國的立國支柱之一。在中，把郭沫若所著的《甲申三百年祭》列為全黨干部學習的文件之一，他自己在讀過此文后寫到：小勝小失敗，大勝大失敗，何以如此？陳勝、吳廣、李自成、洪秀全……。1945年7月黃炎培造訪延安，向提出了同樣的疑問：歷代王朝幾經更選，其興也勃焉，其亡也忽焉。大凡事業初起之時，面對艱難困苦，只有從萬死中覓取一生，因此沒有一事不用心，沒有一人不賣力。一旦功成業就，難免就惰性發作，所以"政怠宦成"的也有，"人亡政息"的也有，"求榮取辱"的也有。如何擺脫這惡性周期率？希望共產黨能找出一條新路。顯然已經過深思熟慮，微笑作答；我們已經找到了新路，那就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。也許和黃炎培在熟讀史書時亦仔細體味過唐朝名相魏徵的忠言："善始者實繁，克終者實寡。豈取之易，守之難乎？蓋在殷憂，必竭誠以待下；既得志，則縱情以傲物。竭物，則吳越為一體，傲物，則骨肉為行路。"看來，黃炎培與魏徵之憂患同在，以史為鑒決心使共產黨人擺脫這惡性周期律。這將是革新人類歷史的創舉。

正因為如此，偉大的歷史新紀元的開始--新中國的誕生，就是在民主程序的基礎上（1949年9月21日召開中國人民政治協商會議第一屆全體會議），并通過憲法性文件（9月29日通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，同時選舉了中央人民政府委員會），而于10月1日正式宣告中華人民共和國成立的。新政協的召開和《共同鋼領》的制定與頒行成為新中國憲政建設的奠基禮。因此，新中國成立后，不久就出現了"立憲治國"的良好開端--中國第一部正式憲法即一屆人大一次會議通過的"五四憲法"，正是建國之初至50年代中期我國社會各方面繁榮興旺的重要法治保證。作為創建新中國和開展社會主義改造的法制總結的"五四憲法"，不僅其本身是中國法制史的里程碑，而且其起草和討論過程也成為新中國最大規模和最有實效的一次全民法制教育和憲法教育運動，關于該憲法草案的講話，也成為他最為精辟的一次法治思想的表述。

然而，新中國憲政建設的歷史不能不與中國的社會主義革命和建設的歷史命運緊密相聯。正象民主革命我們要付出慘痛的代價從"左"傾和右傾機會主義錯誤中換取正確路線的勝利一樣，探尋社會主義革命和建設的客觀規律我們也付出了高昂的學費。而由于封建主義的沉重歷史枷鎖和小農經濟的牢固社會基礎，使"左"的錯誤和人治思想更易通行。中國的憲政建設從50年代后期開始到70年代也經歷了十分艱難曲折甚至悲壯的歷程。"法律虛無主義"的沖擊使憲法成為一紙空文，專制主義的肆虐使憲法的法治原則和民主精神蕩然無存。那不堪回首的""十年內亂，民主的異化物，法制災星--"大民主"，把中國社會推向了瘋狂的無序狀態，乃至國家主席的人身和人格都得不到憲法的保護。握著精裝的中華人民共和國憲法的中華人民共和國主席劉少奇，哪怕他義正辭嚴欲以憲法來保護自己，也依然被造反派們"徹底打倒"，并被"踏上千萬只腳"！而""臨近尾聲之時，延遲多年后召開的四屆人大一次會議通過的"七五憲法"，就象中黨的"九大"通過的新黨章一樣，乃成為"無產階級專政下繼續革命"的理論和實踐的忠實記錄。

隨著""劫難的終結，特別是隨著黨的十一屆三中全會的勝利召開，中國社會主義建設事業進入了新的歷史時期，社會主義民主、法制以及憲政建設都出現了前所未有的嶄新局面。但是，這一歷史轉折的實現和新的歷史任務的完成都決非易事，所以五屆人大一次會議通過的"七八憲法"就是帶著""的痕跡來宣示和迎接偉大的新的歷史時期的。只是在黨的十一屆三中全會以后，隨著黨和國家的工作重點真正轉移到社會主義現代化建設上來，并召開了開創新局面的黨的十二大，在這種歷史背景下，五屆人大五次會議通過的"八二憲法"才真正成為全面開展社會主義現代化建設的新時期的總章程。它是中國社會主義憲政史上又一里程碑，其全民討論和學者參與的程度，以及所引起的人們的參政議政熱，都是多年來未曾有過的。表明了痛定思痛之后，中國人民對民主和法制的熱切渴求以及公民的主人翁意識的覺醒。

我們欣喜地看到，改革開放的十余年來，中國憲政建設圍繞加強和完善人民代表大會制度這個中心，在完善社會主義民主，健全社會主義法制，擴大和保障公民的民主權利和其他各項權利，吸引人民群眾和各民主力量參政議政，加強憲法的實施以及加強國家機構建設等方面取得了歷史性的進展，書寫了社會主義憲政建設以及民主、法制建設的絢麗篇章。但是，時代前進的步伐不斷加快，對制度建設的要求也愈高，不斷深化的經濟、政治體制改革都對社會主義憲政建設提出修憲的問題乃是不可避免的，然而卷入修憲浪潮中的既有人們冷靜的理性思考和正確結論；又有某種狂躁的自由化思潮和言論。新憲法面臨著對其價值的詰問和再思考。另一方面，隨著憲法作為國家根本大法的地位之確立，就必然要求真正發揮出它的效力和功能，因此行憲問題，包括憲法的有效實施，違憲監督、憲法訴訟和救濟，以及憲法原則的具體化和憲法規范的配套建設等都被提上了日程。足見中國社會主義憲政建設之任重而道遠。

而進入90年代和面臨世紀之交，時代既賦予中國憲政建設以進一步發展的機遇和條件，又使它面臨一系列挑戰和難題。諸如人權的憲法保障，"一國兩制"的逐步實現，經濟、政治體制改革的進一步深化和展開，完成從人治到法治的真正轉軌等，其目標指向是建設具有中國特色的社會主義民主憲政。這是需要我們不只一兩代人的堅韌努力才能完成的歷史重任。

本書通過對建國40年多來曾有過的五部憲法性文件的醞釀、產生、發展過程以及其各自命運的歷史考察，勾畫出我們人民共和國40多年來有關憲政建設的風風雨雨的曲折艱辛而又光榮豪邁的歷程，從而力求揭示和探尋中國社會主義憲政建設的客觀規律，總結其中所蘊含的中國社會主義民主和法制建設的經驗和教訓，以期能對讀者有所啟迪。

①《選集》第二卷第690頁《新民主主義的憲政》。

②盧梭《社會契約論》第31頁商務印書館，1982年版。

③這里所指的"憲政"主要是就其廣義而言的，即與立憲政體相通的憲政；而不完全是指嚴格科學意義上的憲政，即與現代法治具有同一涵義的憲政。本書也就是力圖勾畫出這種廣義憲政向真正的法治憲政演進的艱辛歷程。

④馬起華：《憲法論》，文明文化事業公司1983年初版第272頁。