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內容摘要：山東淄川城鄉按相同人口比例選舉人大代表事件，符合憲法中的選舉權平等原則，但是違反了《選舉法》和《山東省縣鄉兩級人民代表大會選舉實施細則》的規定。如何正確對待實踐中的“違法但合憲”問題，就成為我們憲政建設中的一個不可回避的問題。

關鍵詞：憲法選舉法平等權

2007年10月，在山東淄博市淄川區舉行的縣鄉兩級人大的換屆選舉中，，采取了城鄉按照相同人口比例原則對代表名額予以分配。這一事件引起了新聞界和法學界的廣泛關注與爭議：支持者認為此舉體現了憲法中的平等原則，代表了《選舉法》的修改方面；反對者則認為此舉本意雖好，但卻是一種違反《選舉法》的違法行為，其意義有限，不值得過多提倡。筆者這里擬對淄川選舉事件做一個簡單的介紹，希望能夠如實展現淄川選舉事件中的法律問題和憲法問題，以引起對《選舉法》中的“四分之一”條款的關注，從而加快我國憲政建設的進程。

一、山東淄川選舉事件的基本情況

山東省淄博市淄川區轄14個鄉鎮、3個鄉、3個辦事處、1個經濟開發區和淄博礦業集團，共22個選舉單位，截止到選舉時總人口683622人。本次淄川區選舉登記，18周歲以上的556592人，其中，無法行使選舉權利的146人，暫停選舉權利的7人，被剝奪選舉權利的586人。依法登記的選民542176人，參加投票選民516151人，參選率95.2%。全區共劃分選區152個，共選舉淄川區第十六屆人民代表大會代表253名。

按照2007年9月20日淄川區第十五屆人大常委會第三十五次會議通過的川人發[2007]39號《關于區、鄉（鎮）兩級人民代表大會換屆選舉工作的安排意見》對淄川區的縣鄉兩級人大的換屆選舉工作做了系統的安排。淄川區人大常委會于2007年10月25日舉行的區第十五屆人大常委會第三十五次會議通過了川人發[2007]45號《淄川區人大常委會關于區人民代表大會新一屆代表名額分配的決定》，在該決定中明確指出：“根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》和《山東省縣鄉兩級人民代表大會選舉實施細則》的有關規定，省人大常委會確定我區第十六屆人民代表大會代表名額為253名，按照分配代表名額的有關規定，決定對我區人民代表大會新一屆代表名額按照城鄉相同比例分配到個選舉單位。具體分配情況由區選舉委員會依法確定。”

與此同時，淄川區選舉委員會于2007年10月25日通過了川選[2007]4號文件《淄川區選舉委員會關于區第十六屆人大代表名額分配的通知》，該通知規定：“根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》和《山東省縣鄉兩級人民代表大會選舉實施細則》的有關規定，省人大常委會確定我區第十六屆人民代表大會代表名額為253名。分配方法已經區人大常委會會議通過，確定我區按照城鄉相同比例分配的原則，分配到各選舉單位。望你們按照分配代表名額的有關規定，依法分配到轄區內各選區。具體分配方案務于11月1日前上報區選舉委員會。”

山東淄川的城鄉按相同比例人口選舉人大代表事件一經公布，立刻引起了媒體和法學界的強烈關注。在2007年12月29日下午在中國人民大學法學院舉行的“2007年度中國十大憲法事例暨學術研討會”上，“淄川區實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表事件”高票入選2007年度十大憲法事例。[1]而在山東具有主流影響的《齊魯晚報》則把此次事件看做是全國的一次首創，認為“淄博市淄川區實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，此舉在全國首開先河，對完善我國的選舉制度意義深遠。”[2]

二、淄川選舉事件是否違反了選舉法中的四分之一條款？

淄川區在實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的時候，經過了多重的考慮，既考慮到了黨的最新政策導向，也符合淄川區的政治經濟發展實際，可以看做是一次頗有意義的探索。黨的十七大報告明確提出：“保障人大代表依法行使職權，密切人大代表同人民的聯系，建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表；”這就為淄川區人大的決定提供了政策上的依據。同時，淄川區經濟的發展也為城鄉按相同人口比例選舉人大代表提供了可能性。盡管淄川區的做法具有極大的政治意義，但是，在法治語境下，任何有關制度的探索和創新都要放到合法的天平上予以衡量，只有在符合法律規定的前提下，這種制度方面的探索和創新才有法治意義上的促進作用，否則的話，在違反現有法律的前提下，對現有制度的突破可能造成更大的惡劣后果。我們在評價淄川區事件的時候，既要看到淄川區人大選舉中的典范作用，也要看到這種制度創新的法律依據問題。對此，我們需要結合我國的《選舉法》和《山東省縣鄉兩級人民代表大會選舉實施細則》來為淄川區的這種行為尋找合法性依據。

在我國選舉法中，關于城鄉人口比例選舉人大代表的規定主要集中在選舉法第十二條和第十三條?！哆x舉法》第十二條規定：

“自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于鎮每一代表所代表的人口數的原則分配。在縣、自治縣的人民代表大會中，人口特少的鄉、民族鄉、鎮，至少應有代表一人。

縣、自治縣行政區域內，鎮的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領導的企業事業組織的職工人數在全縣總人口中所占比例較大的，經省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，農村每一代表所代表的人口數同鎮或者企業事業組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于四比一直至一比一?！?/p>

從《選舉法》的規定來看，選舉法第十二條第1款規定了自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表選舉的城鄉人口比例原則，也即是通常所說的一比四原則，意思是說農村每一代表所代表的人口數四倍于城鎮每一代表所帶的人口數。通俗的講，就是在縣鄉兩級人大代表選舉中，四個農民的選票才能抵得上一個城鎮人的選票。選舉法第十二條第二款規定了四比一原則的例外情形，即如果在縣級單位內，鎮的人口特別多，或者不屬于縣級以下人民政府領導的企事業單位的職工人數較多的，這個時候，經過省級人民代表常務委員會決定，農村每一代表的所代表的人口數用城鎮每一代表所代表的人口數之比可以小于四比一，最少可以到一比一。粗略的從選舉法第十二條來看，似乎淄川區的人大換屆選舉完全符合選舉法第十二條第二款的規定，因此選舉法第十二條第二款也規定了在特殊情況下，城鄉人口選舉比例可以為一比一。但是，這里需要注意的是，選舉法第十二條第二款所規定的一比一選舉原則有著非常嚴格的使用條件的：第一，在適用范圍上，選舉法第十二條第二款僅僅適用于“縣、自治縣”的人大代表選舉中，其使用條件是這些“縣、自治縣”的鎮人口較多，或者其他原因造成的職工數量較多，這個時候才能適用一比一原則。第二，在權力來源上，這種一比一的選舉原則，并不能由“縣、自治縣”的人民代表大會常務委員會來決定，而必須是由“省、自治區、直轄市”的人民代表大會常務委員會來決定。因此，如果嚴格套用這兩個條件的話，我們實際上可以看出，淄川區按城鄉相同人口比例選舉人大代表并不適用選舉法第十二條第二款的規定：因為，首先，淄川區是淄博市的一個“市轄區”，而不是選舉法第十二條第二款所規定的“縣、自治縣”，因而，在適用范圍就不符合選舉法第十二條第二款的規定。第二，在權力來源上，淄川區實行城鄉按相同人口比例原則選舉人大代表也并沒有獲得山東省人民代表大會常務委員會的批準決定，其文件依據僅僅是淄川區人民代表大會常務委員會的川人發[2007]45號《淄川區人大常委會關于區人民代表大會新一屆代表名額分配的決定》，而按照選舉法第十二條第二款的規定，淄川區人大常委會并沒有自主決定實行城鄉人口一比一的權力。因此，選舉法第十二條第二款規定的一比一原則，并不適用于淄川區的人大代表換屆選舉中，也不能以此證明淄川區人大代表換屆選舉的合法性。

同時，如果我們結合選舉法第十三條來看的話，淄川區人大代表換屆選舉中的一比一原則則是更為明顯的違反了選舉法的規定?！哆x舉法》第十三條：“直轄市、市、市轄區的農村每一代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。”很明顯，淄川區是淄博市的一個市轄區，按照選舉法第十三條的規定，市轄區的農村每一代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。這里，選舉法上的規定并沒有什么回旋的余地，而是采取的“應多于”的表述方式，表示沒有什么例外情形。而《山東省縣鄉兩級人民代表大會選舉實施細則》第十條也明確規定：“不設區的市、市轄區的農村每一代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。應多的倍數由本級人民代表大會常務委員會確定。”山東省的這個關于選舉方面的地方性法規將具體的城鄉比例確定權賦予了本級人大常委會，但是對于選舉法中所確定的城鄉人口比例應大于一比一的原則，仍然沒有任何改變。因而，作為一個市轄區，淄川區人大常委會可以根據自己的情況來確定人大代表選舉中的城鄉人口比例，這個人口比例可以是三比一、二比一，但是無論這個比例怎么變化，都不應該是一比一。因此，無論是從選舉法中的規定來看，還是從《山東省縣鄉兩級人民代表大會選舉實施細則》中的規定來看，淄川區的城鄉按相同人口比例原則選舉人大代表都不具有合法性依據。

盡管，從合法性層面來看，淄川區實行城鄉按相同人口比例原則選舉人大代表并不符合選舉法的規定，但是，從正當性層面來看，淄川區的這種嘗試卻具有極大的價值合理性，具有深遠的理論價值和憲法意義，在某種意義上，淄川區的這種嘗試代表中國憲政建設的發展趨向，也代表了中國選舉法的修改方向，必將對我國的選舉實踐產生積極的影響。

三、選舉法中的四分之一條款是否違反了憲法中的平等原則？

淄川區人大代表選舉事件雖然只是發生在局部地區的一個事件，但是這個事件卻具有高度的典型性，集中的反映了法制轉型時期中國的一些重要理論問題。這些問題主要涉及到憲法中的選舉權平等原則、憲法和法律的關系問題以及執行法律與執行政策的關系問題。

作為現代民主政治的基礎，選舉制度具有多種原則。根據我國憲法和選舉法規定的精神，我國現行選舉制度貫徹的基本原則主要包括：選舉權的普遍性、平等性，直接選舉，無記名投票，以及代表向選民負責并受選民監督，選舉的物質保障等原則。在這些諸多的原則中，選舉權平等原則由于其對選舉制度的基礎性作用而成為選舉制度的首要原則。選舉權平等原則首先源于憲法中的平等原則，或者說是憲法中的平等原則在選舉制度中的具體體現。我國憲法中的平等原則和選舉權分別規定在憲法第33條和第34條。憲法第三十三條：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務?！睉椃ǖ谌臈l：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外?！睂τ趹椃ㄖ械钠降葪l款的性質，學界存在著兩種爭議：憲法原則說和基本權利說。憲法原則說認為憲法中的平等條款僅僅是一個原則性的概括條款，表明國家在公民權利保護方面的一種姿態，因而不具有具體的權利內涵。在這個意義上，憲法中的平等條款是“一個可以廣泛解釋用來保護公民權利的條款”。它的意義可以隨著不同的歷史發展時期和不同的社會情況加以闡發。如平等的受教育權，社會財富的公平分配，反對就業歧視，都可以依據此條款加以適用解釋。[3]基本權利說認為，憲法中的平等權是公民的重要的基本權利，具有統領其他具體基本權利的功能。當公民的平等權受到侵犯的時候，當然可以訴諸憲法途徑予以救濟?，F今的通說可以概括為折中說，即認為，憲法中的平等既是一種基本權利，又是一項憲法原則?！皯椃ㄒ饬x上的平等概念，是一種以憲法規范的平等價值為基礎，在憲法效力中體現平等的內涵?！盵4]質言之，所謂“法律面前的平等”或“法律上的平等”這一類的憲法規范，對于國家一方而言，即可表述為“平等原則”，而對于個人一方而言，即可表述為平等權。[5]在以往，平等僅被視為一項解釋憲法的原則，但在二次世界大戰以來，“平等”概念不僅是個人人權更兼具解釋所有基本權利的重要原則。[6]

憲法中的平等原則為選舉平等原則提供了憲法依據。從選舉權的發展歷史看，選舉權的發展過程同時也就是一個從不平等逐漸發展到平等的過程。從選舉權的性質來看，選舉平等原則是選舉權形式的內在要求，選舉權的理論基礎是人民主權理論，而作為國家主權的享有者，公民與公民之間都是平等的，都平等的享有國家的權力，平等的成為國家的主人。因此，選舉權的平等性對于選舉制度來說是其合法性的必然要求。只有在平等選舉的基礎上，選舉出來的結果才具有公平性和權威性，才符合現代民主政治的要求。從內容上看，選舉權平等原則的內容主要包括以下兩個方面：第一，平等的享有選舉權和被選舉權。第二，一人一票及一票等值制度。由此，可以看出，我國《選舉法》中的“四分之一條款”違反了憲法中的選舉權平等原則，盡管四分之一條款的出臺在當時具有某種程度的合理性。

由《選舉法》中的四分之一條款違反了憲法中的選舉權平等原則所涉及的另一個重要的理論問題是憲法和法律的關系問題。在本次事件中，淄川區的做法違反了現行選舉法的規定，因而有違法的嫌疑，但是，這種違法卻又符合憲法的規定，對于這種違法但合憲的問題該如何看待呢？這就涉及到我國法律體系中的憲法與法律的關系問題。

我國的法律體系構成了一個涵蓋憲法、法律、法規在內的統一體，形成為一種多層次的系統性結構，在這個結構中，憲法統馭著其他一切法律法規，后者是前者的原則與規定的具體體現。法律體系和憲法的關系，可以概括為一句話：憲法是普通法律的立法基礎，而普通法律是憲法的具體細化。在法律體系建構中具有價值核心的功能。憲法的價值核心作用就要求在法律體系的建構過程中，普通法律不僅要在外在形式上符合憲法的要求，而且在內在的價值取向上，也要符合憲法的要求。這就要求我們在處理普通法律是否符合憲法或者在判斷普通法律是否違憲的時候，不能在僅僅單純從憲法中尋求制定該普通法律的具體的立法基礎、立法原則或立法依據，或單純從普通法律中尋求有沒有“根據憲法，制定本法”等相關條款和字樣。在處理憲法和普通法律的關系或者在判斷普通法律是否具有合憲性的時候，我們應該采取實質意義上的標準，而不能采取形式上的標準。形式上的標準就是將目光緊緊盯在普通法律的具體條文上，審查普通法律的條文中是否具有“根據憲法，制定本法”等相關條款，如果具有相關條款，則被認為是合憲的，至少在形式上認為是合憲的；沒有相關條款，則被認為是沒有憲法依據，是不合憲的。這種形式上的審查標準實際上授權規范說的一種機械運用，沒有真正了解憲法作為上位法的真正價值之所在。而實質上的標準就是在判斷普通法律是否合憲的問題上，不能根據普通法律中是否具有“根據憲法，制定本法”等形式條款來判斷，而要從憲法的精神、原則及具體的憲法文本規定中進行判定。首先，要看普通法律的立法精神是否與憲法的精神相一致。憲法本質上是保障人權之法，因此，普通法律的立法精神必須要與憲法的保障人權精神相一致，否則盡管在其條文中明確標有“根據憲法，制定本法”字樣也只不過是一種自欺欺人的點綴。這個保障人權的精神被譽為是憲法的實質意義上的“核”，是憲法賴以存在的東西，不能修改，更不能放棄。[7]其次，要看普通法律的內容是否與憲法的基本原則相一致。憲法基本原則是憲法精神的具體表現，體現了憲法根本意義上的價值追求。像我國憲法中規定的人民主權原則、基本人權原則和法治原則都已經內化為法治建設的基本靈魂而對我們的法治建設其中整體上的指導作用。因此，在審查普通法律的合憲性問題上，除了要看普通法律的立法精神是否有違于人權保障之原理外，還要審查其內容是否有違于憲法的基本原則。第三要看普通法律的條文與憲法中的條文規定是否相一致。憲法精神與憲法原則都是比較抽象和原則性的東西，在具體的憲政實踐中不容易加以把握。而憲法條文則都是比較現實而具體的規定，因此，對于憲法文本中的具體規定，普通法律在立法過程中要給予最大的尊重，因此，憲法的權威和價值最主要的就體現為對憲法文本的尊重和遵守上。所以，當普通法律中，如果出現了明顯違反憲法文本規定的條款的時候，不管其是良性違憲還是無意違憲，都要堅守憲法的最高性原則，認定其違憲無效。

在違憲審查的實質認定標準中，憲法精神、憲法原則和憲法文本都可以作為判定普通法律是否違反憲法的實質性標準而發揮作用，但是這三者之間在實踐適用中的效力層次和順序標準卻是不一樣的。從效力層次上看，憲法精神是憲法價值之靈魂，具有最高的效力層次，而憲法原則作為統領憲法文本之價值核心，其效力層次僅次于憲法精神，而高于憲法文本。而從適用順序上看，判斷一個普通法律是否違憲，首先要審查該普通法律在具體規定上是否違反了憲法文本的強制性規定，如果在該普通法律中，明確出現了違反憲法文本規定的條款，那么自然可以認定該普通法律無效，而無需訴諸憲法原則與憲法精神。例外情形是，憲法文本雖然對普通法律規定的事項有規定，但是該規定由于時過境遷已經無法適應整個社會的需要，要想重新予以修改憲法來修正這個缺陷，在時效上已經來不及；或者憲法文本中雖然對此有規定，但是此規定在憲法條文中卻又兩種完全不同的解釋，甚至在不同的憲法條文中都可以找到與此規定相關的憲法條文，但其規定卻又截然相反，在這種情況下，單純依據文本規定無法從根本上或者無法更好的解決這個問題的時候，方可訴諸較高效力位階的憲法原則，來對這個時過境遷的憲法條文重新作出解釋，或者根據憲法原則的價值取向對這兩個完全相反的憲法條文做一個擇優選擇，從而解決普通法律規范的合憲性問題。如果依靠憲法原則仍然無法對普通法律的合憲與否作出明確的判斷，就只好訴諸最高的憲法精神，從人權保障的角度考量該普通法律的規定對于人權的保護究竟是利大于弊還是利大于弊，可以依據一些實證的數據和材料，進行綜合性的價值衡量，最終作出一個較為合適的判斷。

結合以上理論，我們可以看出，盡管淄川區的做法的的確確違法了選舉法的規定，根據現行的選舉法，淄川區不符合實行城鄉按相同人口比例原則選舉人大代表的條件，因此，在定性上，我們可以認為淄川區的做法是一種違法行為。另一方面，我們需要進一步思考的是，選舉法的規定本身的合憲性問題。在立憲主義理念中，由于基于對人性的一種不信任，以及對“多數人暴政”的恐懼，在憲法運行機制上，專門又確立憲法監督制度或違憲審查制度，來對議會通過的法律予以審查，以盡可能的保障公民的基本權利不受到非法的法律的侵犯。所以，對議會的通過的法律進行合憲性審查也稱為立憲主義的基本要求。按照這種要求，我國選舉法中的四分之一條款的規定就面臨著一個合憲性的審查問題，因為，這種四分之一條款的存在本身就違反了憲法中的平等原則。但是，限于我國憲法監督的實踐，我國現在還缺乏行之有效的憲法審查，因此，對于選舉法中的四分之一條款，無法也不能夠對其進行審查，而只能默認這種違反憲法的事實存在。在這種情況下，淄川區人大的做法盡管有違反選舉法的嫌棄，但是從憲政理念上，卻符合憲法中的平等原則，代表了將來選舉法的修改方向，因此，在理論上，對此還是應該予以正面肯定的。但是對其在理論上的正面肯定無法掩蓋其規范層面的違法性，這是我們在對待淄川區人大選舉事件中所必需要注意的一個問題。

[1]王麗麗、孟澍菲、程勝清：《2007十大憲法事例出爐》，載《檢察日報》2008年1月7日。

[2]王恒：《淄博淄川城鄉同比例選舉人大代表全國首創》，載《齊魯晚報》2008年1月10日。

[3]蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第243頁。

[4]韓大元、胡錦光：《中國憲法》，法律出版社2004年版，第223頁。

[5]林來梵：《從憲法規范到規范憲法》，法律出版社2001年版，第111頁。

[6]法治斌、董保城：《憲法新論》，臺灣元照出版有限公司2004年版，第243頁。

[7]胡錦光、韓大元：《中國憲法》，法律出版社2004年版，第137頁。