導(dǎo)語：人大代表行權(quán)履職研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

各級人大代表肩負(fù)著代表人民行使國家權(quán)力的神圣職責(zé)。他們能否切實行使好自己的職權(quán)，履行好自己的職責(zé)，發(fā)揮好國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的作用，直接關(guān)系到人民代表大會制度的優(yōu)越性能否充分體現(xiàn)，直接關(guān)系到人民群眾的民主權(quán)利能否真正落實，直接關(guān)系到權(quán)力機(jī)關(guān)在國家政治生活中的作用能否充分發(fā)揮。20多年來，隨著人民代表大會制度的不斷發(fā)展和完善，人大代表在政治經(jīng)濟(jì)社會生活等方面都發(fā)揮了重要作用，做出了積極貢獻(xiàn)；各級人大常委會也為保證代表正確、充分、有效地行使職權(quán)做了大量工作，在實踐中創(chuàng)造了許多好的經(jīng)驗和做法。但我們也要清醒地看到，對照憲法和法律的規(guī)定，與民主法治建設(shè)的需要和人民群眾的愿望相比，人大代表在行權(quán)履職、發(fā)揮作用方面還存在較大的差距，有些問題亟待我們進(jìn)一步研究探討和盡快解決。

一、如何正確理解人大代表是一種國家職務(wù)

直到現(xiàn)在，還有不少人，包括黨政干部、普通公民甚至自身是人大代表的人，對人大代表的性質(zhì)和地位存在模糊認(rèn)識，不知道人大代表是一種國家職務(wù)，而僅僅把它當(dāng)做一種榮譽稱號，將其等同于勞動模范、先進(jìn)人物，甚至認(rèn)為代表無職無權(quán)，就是開開會、舉舉手而已。因而出現(xiàn)了一些地方和單位忽視代表工作，不注意發(fā)揮代表作用，甚至侵犯代表權(quán)利、阻礙代表行權(quán)履職的現(xiàn)象。而有些代表也甘當(dāng)“會議代表、掛名代表、舉手代表、啞巴代表”，不認(rèn)真履行自己的職責(zé)。這個問題必須引起我們的深思。代表工作是人大工作的基礎(chǔ)。要搞好人大工作，必須抓好代表行權(quán)履職這一基礎(chǔ)性工作。最首要的，就是要正確認(rèn)識和全面理解人大代表是一種國家職務(wù)。

（一）人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，具有崇高的政治地位。

憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的根本途徑，是通過選舉，把權(quán)力委托給自己信賴的、能代表自己利益的人即人大代表，由他們組成國家權(quán)力機(jī)關(guān)去行使的。人大代表作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，肩負(fù)的神圣職責(zé)就是要集中和反映人民群眾的根本利益和意志，并代表人民群眾行使國家權(quán)力。代表執(zhí)行職務(wù)不是孤立的個人行為，而是一種執(zhí)行國家權(quán)力的行為，是代表全體人民或者本行政區(qū)域人民的利益和意志集體行使職權(quán)的。所以，人大代表是具有特殊政治身份的人，在國家政治生活中具有重要的地位和作用。

（二）作為一種國家職務(wù)，人大代表具有實實在在的各項職權(quán)。

代表的各項職權(quán)在代表法中有明確規(guī)定。如縣以上地方各級人大代表在會議期間有11項職權(quán)：出席會議權(quán)；審議各項議程和報告權(quán)；被推選或受邀請列團(tuán)會議、專門委員會會議并發(fā)表意見權(quán)；提出議案權(quán)；選舉權(quán)和被選舉權(quán)；向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出詢問權(quán)；提出質(zhì)詢權(quán)；依法對有關(guān)人員提出罷免案權(quán)；提議組織特定問題調(diào)查委員會權(quán)；表決權(quán)；對各方面工作提出建議、批評和意見權(quán)。代表在閉會期間有8項權(quán)利：組織、開展代表小組活動權(quán)；對本級或者下級國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位工作進(jìn)行視察權(quán)；對本級或者下級有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的約見權(quán)；提議臨時召集代表大會權(quán)；應(yīng)邀列席本級人大常委會和本級人大各專門委員會會議，列席或應(yīng)邀列席原選舉單位的代表大會及其常委會會議權(quán)；聽取人民群眾意見權(quán)；特定問題調(diào)查委員會參加權(quán)；對各方面的工作提出建議、批評和意見權(quán)。

（三）作為一種國家職務(wù)，人大代表擁有特殊的行權(quán)履職保障權(quán)。

根據(jù)代表法的規(guī)定，國家和社會為代表行權(quán)履職提供保障。第一，代表在代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究；第二，非經(jīng)本級人民代表大會主席團(tuán)或常委會許可，代表不受逮捕或者刑事審判，也不得對代表采取其他限制人身自由的措施；第三，代表所在單位必須為代表執(zhí)行職務(wù)給予時間保障，按正常出勤對待；第四，代表的活動經(jīng)費，列入本級財政預(yù)算；第五，縣級以上各級人大常委會及其工作部門為代表執(zhí)行職務(wù)提供必要的條件和服務(wù)。另外，代表法還對影響代表執(zhí)行職務(wù)的各種非法行為，作了追究責(zé)任的具體規(guī)定。

（四）作為一種國家職務(wù)，人大代表在享受權(quán)利的同時，也必須履行相應(yīng)的義務(wù)。

根據(jù)代表法的規(guī)定，人大代表必須履行下列義務(wù)：第一，必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密；第二，要與原選區(qū)選民或原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)；第三，接受原選區(qū)選民或原選舉單位的監(jiān)督，回答他們對有關(guān)工作的詢問；第四，協(xié)助本級人民政府推行工作；第五，按時出席本級人民代表大會會議。如果未經(jīng)批準(zhǔn)，兩次不出席會議，其代表資格將被終止。

（五）人大代表作為一種國家職務(wù)，有不同于其他職務(wù)的特殊性。

人大代表職務(wù)與社會生活中的其他職務(wù)相比，有一定的區(qū)別，對此要有正確認(rèn)識。首先是它的非職業(yè)性。即人大代表不是以代表職務(wù)為職業(yè)的，代表當(dāng)選后不脫離原來的生產(chǎn)或工作崗位。而且由于屆期的關(guān)系，沒有哪一個代表能夠?qū)⑵浯砺殑?wù)作為自己的終生職務(wù)。

其次是它的非獨立性。即人民代表大會是集體行使國家權(quán)力，代表個人不具備行使權(quán)力的獨立性。人大代表要在行使國家權(quán)力的過程中發(fā)揮作用，必須依靠法定的群體力量，即人民代表大會及其常委會。這種非獨立性，是社會上及有的代表本人沒有把代表當(dāng)作職務(wù)來看待的重要原因之一。

第三是它的非行政性。代表法第二十一條規(guī)定：“代表視察時，可以向被視察單位提出建議、批評和意見，但不直接處理問題”。這就是說，人大代表能對被視察單位進(jìn)行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，但不能代替其具體工作。即使代表本人在上級國家機(jī)關(guān)工作，也不能以代表身份對下級國家機(jī)關(guān)作指示、下命令。

總之，人大代表是一種國家職務(wù)，這是不難理解的。2002年3月29日，李鵬委員長在紀(jì)念代表法頒布實踐10周年座談會上明確指出：“人大代表在國家政治生活和社會生活中享有重要地位，發(fā)揮著重要作用。人大代表不只是一種榮譽，更是一種國家職務(wù)，承擔(dān)著憲法和法律賦予的重大職責(zé)。人民代表大會制度將近半個世紀(jì)的實踐，代表法實施10年來的情況，都證明了哪里的代表工作開展得好，代表作用發(fā)揮得好，人民群眾的意見和呼聲得到了充分反映，那里的人大工作就有聲有色，社會主義民主法制建設(shè)就卓有成效。”李鵬委員長的講話，為我們做好新形勢下的代表工作指明了方向，提出了要求，有助于我們更好地理解“代表是一種國家職務(wù)”的深刻內(nèi)涵。我們要在實際工作中認(rèn)真貫徹落實李鵬委員長的講話精神，增強(qiáng)做好代表工作的自覺性和主動性，為代表行權(quán)履職、當(dāng)家作主、充分發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

二、當(dāng)前影響人大代表行權(quán)履職的主要因素

當(dāng)前，人大代表行權(quán)履職面臨著許多問題和困難，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）有些人對人大代表的性質(zhì)、地位、作用了解不多，認(rèn)識不深，有偏見，甚至還有歧視現(xiàn)象，一個有利于代表充分發(fā)揮作用的社會環(huán)境還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成。

一是有的地方黨組織不重視、不支持人大工作，不善于運用政權(quán)組織形式貫徹黨的主張。如有的地方黨委經(jīng)常與政府聯(lián)合行文，甚至完全是政府工作也以黨委文件印發(fā)，使人大無法監(jiān)督和撤銷其不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；有些本該由人大決定的重大事項不經(jīng)過人大討論決定就付諸實施，以致于決策失誤，這種現(xiàn)象有一定的普遍性；有的地方在選舉時，片面強(qiáng)調(diào)和一味追求是否“100％實現(xiàn)黨委意圖”，而不考慮是否真正體現(xiàn)了人民的意志，甚至做出了一些干涉人大代表行使選舉權(quán)的違法行為；有的紀(jì)檢部門以“工作需要”為由，變相限制人大代表的人身自由，而不向人大通報；有的地方黨委把權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員視為政府的一個工作人員，給其分配一些本屬于政府工作的具體任務(wù)。凡此種種，不同程度地挫傷了人大代表和人大工作者的積極性，影響了人大作用的正常發(fā)揮，降低了人大在人民群眾中的威信。

二是一些國家機(jī)關(guān)工作人員缺乏人大意識、公仆意識，不重視人大代表的法定權(quán)利，阻礙代表作用的發(fā)揮。有的政府或“兩院”的負(fù)責(zé)人只有在開大會時，特別是需要代表投票表決時，才對代表們畢恭畢敬，一旦選舉、表決完畢，目的達(dá)到，便把人大代表拋在了腦后，顛倒了“公仆”，和“主人”的關(guān)系。法律規(guī)定的為代表履行職務(wù)提供的各種條件，有些地方得不到落實，對代表依法履行職務(wù)不理解、不支持、不配合的現(xiàn)象時有發(fā)生。有一個鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長在代表評議會上說：“你們來評議我們的工作，搞錯沒有喲？”；有些政府工作人員錯誤地認(rèn)為，人大代表視察工作，提出建議、批評和意見是找麻煩；有的地方甚至還出現(xiàn)毆打辱罵代表、個別司法機(jī)關(guān)未經(jīng)人大許可就限制代表人身自由的事件。

三是一些單位和群眾，受傳統(tǒng)權(quán)力意識影響，習(xí)慣于用黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)來衡量權(quán)力和地位，輕視人大代表。有的認(rèn)為人大是“二線機(jī)構(gòu)”、“橡皮圖章”、人大代表是“擺設(shè)”，無職無權(quán)，只不過是開開會、劃劃圈、舉舉手而已。在思想習(xí)慣上、利益價值取向上總認(rèn)為黨委政府才是真正的“權(quán)力機(jī)關(guān)”。當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵害時委曲求全，或者找黨委、政府、“兩院”中“管用”的人送禮求情，而不知道用法律的武器來捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益，也不找人大伸張正義。這就客觀上助長了一些歪風(fēng)邪氣，縱容了一些腐敗行為。同時，這種不良社會風(fēng)氣也削弱了人大代表整體作用的發(fā)揮。

（二）一些人大代表個體素質(zhì)不高，行權(quán)履職意識淡薄，不能適應(yīng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作需要。

一是有部分代表文化素質(zhì)偏低，缺乏當(dāng)家做主、參政議政能力。據(jù)我們所知，有的基層人大代表僅有小學(xué)文化程度，甚至還有個別代表是文盲或半文盲。他們對人民代表大會制度知之甚少，對有關(guān)法律、法規(guī)缺乏必要的了解，不知道如何行使代表的權(quán)利。他們表達(dá)能力差，參政議政水平低，抓不住問題的實質(zhì)，提不出有建設(shè)性的意見和建議。有的當(dāng)了一屆代表，沒有在會上發(fā)過一次言，沒有提過一件議案和建議。

二是部分代表政治素質(zhì)低，缺乏政治熱情，行權(quán)履職意識淡薄。有的代表不理解人大代表是一種國家職務(wù)，忘記了自己是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是人民利益和意志的代表者和體現(xiàn)者，是人民群眾呼聲的代言人，沒有使命感和責(zé)任感，滿足于做好本職工作，把自己等同于“勞動模范”。有的認(rèn)為行權(quán)履職既無報酬，又耗費精力，還會遇到阻力，是費力不討好的事，因而對代表工作不主動、不積極，敷衍了事，能推就推。有的當(dāng)了一屆代表，從未參加過小組活動，沒有起到應(yīng)有的作用。

三是個別代表道德素質(zhì)低，謀取私利，甚至違法犯罪。有的利用人大代表的政治身份做“幌子”，騙取人們的信任，欺蒙拐騙；有的利用人大代表的政治身份作“護(hù)身符”，當(dāng)特殊公民，違法亂紀(jì)；也有在國家公務(wù)員崗位上的代表貪污受賄，腐化墮落。這些所謂“代表”，敗壞了人大代表的名聲，嚴(yán)重?fù)p害了人大代表的崇高形象。

（三）代表的構(gòu)成比例不合理，影響了代表整體作用的發(fā)揮。

目前，對代表的年齡、性別、政治面貌、文化程度、界別的劃分和構(gòu)成，選舉法沒有明確規(guī)定，各地做法也不盡相同，但存在的突出問題：一是中共黨員偏多、領(lǐng)導(dǎo)干部偏多。有的區(qū)、縣（市）黨委政府及其部門負(fù)責(zé)人是清一色的人大代表（包括各級人大的），使人代會簡直成了黨委和政府布置工作的大會。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的比例偏大，給組織代表活動帶來了困難。他們往往工作忙、時間緊，抽不出時間來參加閉會期間的代表活動。有的即使參加代表活動，也更多的是以黨政領(lǐng)導(dǎo)的角色出現(xiàn)，位子未擺正。他們要么不發(fā)言，一發(fā)言，就是對其他代表作指示、提要求、布置工作。二是在推薦代表候選人時，照顧性安排的多。這些照顧安排的人員，有的是離退休的老干部，有的是各類企業(yè)的法人代表，有的是“勞動模范”、“先進(jìn)工作者”，有的是“養(yǎng)豬大戶”、“種田能手”等。他們要么由于身體條件不能履行代表職，要么是由于本職工作太忙，不知情，不知政，不能發(fā)揮代表作用。

（四）代表小組活動不經(jīng)常、視察效果不好、聯(lián)系選民不夠。

由于代表法沒有對閉會期間代表開展活動以及代表聯(lián)系選民工作做出有約束力的具體規(guī)定，使閉會期間的代表活動基本上處于放任自流的狀態(tài)。代表小組每季度開展一次活動缺乏制度保證，不僅活動的次數(shù)少，效果也不明顯，有的地方甚至尚未組建代表活動小組；代表持證視察的為數(shù)不多；有的代表除參加會議以外，其他活動基本上沒有參加。

視察工作中存在的主要問題是：在視察的內(nèi)容上，準(zhǔn)備工作不充分，確定的選題過多、過散，缺乏針對性，沒有抓住事關(guān)全局的重點問題和群眾關(guān)心的熱點、難點問題；在視察的形式上，集中視察多，分散視察少；全面視察多，專題視察少。有的視察聲勢浩大，隨行人員眾多，代表們忙于應(yīng)付，根本沒有時間和精力深入調(diào)查研究。一些視察報告的重點在于肯定成績和總結(jié)經(jīng)驗，對發(fā)現(xiàn)的問題和整改措施著墨不多。視察結(jié)束后，對代表提出的建議、批評和意見，缺乏跟蹤監(jiān)督和反饋落實，甚至個別單位對代表提出的問題無動于衷，我行我素，極大地挫傷了代表視察的積極性。

由于缺乏法律的具體規(guī)定和制度的制約，代表法關(guān)于“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求”的規(guī)定在實踐中很難落實。有的代表從未走訪過選民，更談不上向選民收集意見，表達(dá)和反映他們的要求和呼聲，以致于時間一長，許多選民已經(jīng)忘記了誰是自己選出的代表，更談不上去監(jiān)督代表了。

（五）部分代表在會議期間所提議案、建議質(zhì)量不高。

目前，代表在會議期間行使得最多的權(quán)利是提議案權(quán)和建議權(quán)。應(yīng)當(dāng)說，有很多議案、建議提得準(zhǔn)、提得及時，質(zhì)量很高，得到了大會主席團(tuán)和承辦單位的采納，產(chǎn)生了很好的社會效果。但也勿庸諱言，有許多議案、建議質(zhì)量不高，沒有起到應(yīng)有的作用。主要表現(xiàn)在：一是準(zhǔn)備不充分，能力有限，無從下手。有的代表成天忙于自己的工作，不能深入思考一些問題；有的代表受時間、精力、能力和所處環(huán)境的限制，缺乏充分了解社情民意的暢通渠道，尤其是對國家機(jī)關(guān)的工作情況不清楚，力不從心，出現(xiàn)了“想提提不出，不知提啥好”的現(xiàn)象。

二是過多的強(qiáng)調(diào)地方和局部的利益。如有的建議要求解決鐵路、高速公路的走向問題，甚至還有個別代表要求解決自己的工資和待遇問題等，過多地強(qiáng)調(diào)了局部和個人利益。特別是要資金、要項目的建議占相當(dāng)大的比重，使代表成了本地區(qū)本部門本單位的“利益代言人”。

三是有的建議超出了本級人大的職權(quán)范圍。如有的市、縣人大代表提出縣、鄉(xiāng)換屆選舉要同步進(jìn)行的建議，涉及到修改憲法，超出了市、縣級人大的權(quán)限；有的代表提出要對公安系統(tǒng)和紀(jì)檢部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，在土地政策上開口子、減免農(nóng)業(yè)稅等建議，這涉及到國家管理體制和改變國家根本戰(zhàn)略的問題。

此外，有些議案、建議的內(nèi)容、格式不符合要求，文字表達(dá)不清。還有個別建議沒有經(jīng)過調(diào)查研究，缺乏事實和法律依據(jù)。

（六）有些單位辦理議案、建議質(zhì)量不高，挫傷了代表提議案、建議的積極性。

一是民主法治意識不強(qiáng)。有的承辦單位及其責(zé)任人，搞不清楚人大的性質(zhì)和地位，認(rèn)為人大無實權(quán)，通過的議案可落實可不落實，無關(guān)緊要；代表不是上級領(lǐng)導(dǎo)，提出的建議可理睬可不理睬，無礙大局?；谶@種心理，致使不少議案和建議得不到認(rèn)真辦理。

二是辦理結(jié)果質(zhì)量不高。有的承辦單位接到建議后，不作任何調(diào)查研究，不管建議有無價值，立即書面答復(fù)代表：你的建議很好，我們準(zhǔn)備馬上辦理。但往往是答復(fù)一完畢，“辦理”也就完結(jié)，建議成了泡影。有的承辦單位對代表的建議不是自己認(rèn)真辦理，而是要求代表本人或代表所在單位去落實。有的建議因涉及面廣，需要幾個部門共同研究解決才能落實。但往往因無人負(fù)責(zé)，甚至相互推諉而很難得到辦理。有的承辦單位避重就輕，只辦理難度小的建議，對難度較大的則搪塞一番，敷衍了事；涉及資金的建議則基本以“財力困難”為由，扔到一邊，不予辦理。

三是答復(fù)代表態(tài)度不好。不管承辦的議案、建議是否復(fù)雜，能不能辦，不向代表作耐心細(xì)致的解釋說明，而是用一兩句不痛不癢、摸不著邊際的話敷衍應(yīng)付。有的單位對承辦的若干項建議不是視內(nèi)容給代表逐一答復(fù)，而是將所有建議以一份答復(fù)件打印出來，再分別填上代表姓名后寄給代表，千篇一律。有的答復(fù)件不愿正面觸及代表所提建議內(nèi)容，盡講些無關(guān)緊要的大道理。

四是監(jiān)督檢查不力。在議案和建議辦理及答復(fù)過程中，人大及其常委會監(jiān)督和檢查不夠。一般是將議案和建議轉(zhuǎn)交有關(guān)部門后，就順其自然，由他們自己辦理，只要到時候能給代表一個答復(fù)就行。至于辦得如何，進(jìn)度怎樣，效果好不好，代表滿不滿意等等，則缺乏跟蹤監(jiān)督和檢查的具體措施。凡此種種，無疑對代表行權(quán)履職的積極性以極大的負(fù)面影響。

（七）監(jiān)督代表在實踐中很難實施。

一是選民和選舉單位缺乏監(jiān)督代表的意識，不行使對代表的監(jiān)督權(quán)，各級人大也沒有把監(jiān)督代表列入工作內(nèi)容，致使監(jiān)督代表這一法律規(guī)定成為虛設(shè)。事實上，各級人大代表一經(jīng)產(chǎn)生，就與選區(qū)選民或者原選舉單位很少聯(lián)系，處于沒有監(jiān)督的狀態(tài)，即使代表不積極行使自己的職權(quán)，不履行代表的義務(wù)，只要不觸犯刑律，就可以任期屆滿。雖然報刊上時有人大代表被終止代表資格的報道，但幾乎沒有代表因不積極履行職責(zé)和義務(wù)而被罷免的案例。形成了只有終止代表資格，而無罷免代表職務(wù)的特殊現(xiàn)象，甚至很多地方把代表資格和代表職務(wù)混為一談，用終止代表資格替代罷免代表職務(wù)這一法定程序。

二是法律規(guī)定太原則，操作起來很困難。法律只規(guī)定了監(jiān)督代表的主體是選民或原選舉單位，沒有規(guī)定由誰來組織、如何監(jiān)督、監(jiān)督的程序和監(jiān)督的處置等。由于人大常委會無權(quán)對本級人大代表進(jìn)行監(jiān)督，只能原則性地提出一些要求，而原選舉單位又不便于監(jiān)督上級人大代表，更使監(jiān)督代表工作處于虛設(shè)狀態(tài)。另一方面是選民或原選舉單位對自己代表的行權(quán)履職情況缺乏了解和掌握，無法監(jiān)督。客觀上形成了“能看到的無權(quán)監(jiān)督，有權(quán)監(jiān)督的又看不到”這樣一種被動局面。另外，法律雖然規(guī)定了選民或原選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表，但對罷免的條件卻沒有明確規(guī)定，因而在實踐中很難實施。

三是對代表進(jìn)行監(jiān)督的制度不健全。代表行權(quán)履職沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，更沒有量化指標(biāo)，稱職與不稱職很難界定。即使進(jìn)行監(jiān)督，也只能憑選民的感覺，這就有可能因種種非理性因素而扭曲對代表的監(jiān)督工作。目前，我市一些區(qū)、縣開展了選民評議代表的工作，總的來說效果是好的，但急需制定、完善相關(guān)的制度規(guī)定。

（八）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)配置不科學(xué)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用難以發(fā)揮。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席1人，可設(shè)副主席1—2人。主席、副主席在閉會期間“負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見”，并沒有實質(zhì)性的處置權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)人員少，最多不過2—3人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大充分行使法律賦予的“保證權(quán)”、“決定權(quán)”、“任免權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”。這種情況，既不利于基層民主政治建設(shè)，也不利于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任也存在一些弊端。兼任后，如果書記“開明”一些、民主一些，能擺正關(guān)系，統(tǒng)籌能力強(qiáng)，則人大工作就好開展一些。我們發(fā)現(xiàn)，許多兼任人大主席的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記根本沒有精力和時間考慮人大工作。另外，由黨委書記兼任人大主席，使人們產(chǎn)生“黨委代替了人大，人大可以不要了”的錯覺。在這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使配有專職副主席，工作也很難開展起來。

（九）有的人大常委會代表工作軟弱無力，沒有盡到職責(zé)。

一是代表大會“曲終人散”，常委會跟蹤聯(lián)系不夠，大會的決議決定難以貫徹落實。代表大會對本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、財政預(yù)算等重大問題作出決議之后，代表們應(yīng)把大會精神帶回去，宣傳到各個角落。但是由于跟蹤聯(lián)系和約束不夠，代表們對大會精神的宣傳貫徹顯得蒼白無力，很難使其變成全地區(qū)人民的意志和行動。

二是代表工作的基礎(chǔ)地位尚未體現(xiàn)出來。現(xiàn)在，不少人大常委會的“機(jī)關(guān)化”作風(fēng)太濃，“飄”在上面多，“坐”在機(jī)關(guān)多，下基層調(diào)查研究少，脫離了同人大代表的緊密聯(lián)系，不能及時聽取和反映人民群眾的意見、建議、呼聲和要求。

三是代表聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)人手少、任務(wù)重，影響了代表工作的開展。他們既要為本級和本級選舉出來的上級人大代表行權(quán)履職服務(wù)，又要承擔(dān)指導(dǎo)下級人大的代表聯(lián)絡(luò)業(yè)務(wù)工作，指導(dǎo)包括縣、鄉(xiāng)級在內(nèi)的下級換屆選舉工作、任免工作、培訓(xùn)工作、代表議案建議辦理等任務(wù)，但他們只有幾個人，有的區(qū)、縣（市）甚至只有1個人。明顯與如此繁重的任務(wù)不相稱。

四是平時組織活動較少，監(jiān)督作用發(fā)揮不力。目前，人大常委會考慮更多的是如何實現(xiàn)自身職能和加強(qiáng)自身建設(shè)，較少顧及代表的活動。因此，對代表的聯(lián)系時緊時松，對代表活動的組織時多時少，直接影響了代表作用的發(fā)揮。

五是宣傳工作不到位，代表中的先進(jìn)事跡難以總結(jié)推廣。

三、解決代表行權(quán)履職有關(guān)問題的對策建議

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)對人大制度和代表法的宣傳，營造一個有利于人大代表行權(quán)履職的社會環(huán)境。

要堅持不懈地宣傳人民代表大會制度。應(yīng)采取各種形式，特別是充分運用新聞媒體，經(jīng)常向廣大人民群眾進(jìn)行根本政治制度和憲法、地方組織法、代表法等法律法規(guī)的宣傳；要在黨報、黨刊、電臺、電視臺開辟“專欄”、“專版”、“?？?，宣傳人大制度，宣傳人大工作和人大代表行權(quán)履職的事跡；各級人大常委會要定期組織對代表法的實施情況進(jìn)行檢查，督促“一府兩院”及有關(guān)單位認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹代表法。通過這些措施，使各個部門和廣大干部群眾切實提高對人大代表地位、性質(zhì)和作用的認(rèn)識，在全社會樹立尊重代表、支持代表依法行權(quán)履職的良好風(fēng)尚。

（二）采取有效措施，嚴(yán)把“入口關(guān)”，大力提高人大代表的個體素質(zhì)。

在提名推薦代表候選人時，不管是組織推薦還是選民推薦，都要堅持代表的資格條件。代表不是榮譽稱號，選代表也不是評先進(jìn)，除了必須符合法律規(guī)定的一般資格條件外，更重要的是看他能否勝任代表職務(wù)。不能僅為考慮代表的廣泛性、代表性或代表的結(jié)構(gòu)比例，就降低標(biāo)準(zhǔn)，把一些參政能力不強(qiáng)的人選為代表。

首先，要改進(jìn)代表候選人推薦方式，擴(kuò)大選民推選名額。尤其在第一輪提名時，應(yīng)依法讓選民充分發(fā)表意見，充分行使提名權(quán)，把符合代表條件和結(jié)構(gòu)要求的候選人都提出來。可以說，選民聯(lián)合提名越多，選擇的余地越大，就可以多中選好，好中選優(yōu)，從根本上解決代表的“先天素質(zhì)”問題。

其次，要對選舉程序進(jìn)行必要的改革，引入競爭機(jī)制。要在堅持差額選舉的前提下，讓正式代表候選人直接與廣大選民見面，向選民發(fā)表參選演講，闡明自己對人大代表的認(rèn)識以及當(dāng)選后的打算或設(shè)想，回答選民提問，以便選民做出正確選擇。這是改變目前選民對代表候選人缺乏了解、甚至一無所知狀況的有效途徑，是改變當(dāng)選代表只對上負(fù)責(zé)而不對選民負(fù)責(zé)的有效措施，也是當(dāng)選代表認(rèn)真履行職責(zé)的持久動力。公開競爭有助于人們選舉權(quán)的充分行使，既增強(qiáng)換屆選舉工作的透明度，也有利于今后對當(dāng)選代表進(jìn)行監(jiān)督。更重要的是，競爭機(jī)制的引入對于保證代表素質(zhì)，提高人大工作效能具有十分重要的意義。

第三，要加強(qiáng)和改進(jìn)對代表的培訓(xùn)工作，提高他們的代表意識和履職能力。每屆代表選出后，人大常委會要及時組織對其進(jìn)行培訓(xùn)。特別是那些缺乏人大知識和法律知識的代表，要通過黨和國家的大政方針、政治理論、有關(guān)法律法規(guī)、人民代表大會制度理論、人大業(yè)務(wù)知識、代表工作等方面知識的培訓(xùn)，提高行權(quán)履職的能力和水平。

第四，建立激勵機(jī)制，充分調(diào)動人大代表的積極性。人大常委會應(yīng)建立制度，定期在人大代表中開展評先評優(yōu)活動，樹立優(yōu)秀代表的典型，宣傳優(yōu)秀代表的事跡，從而激發(fā)代表積極向上的進(jìn)取意識、比學(xué)趕幫的競爭意識，爭做合格代表、優(yōu)秀代表。

第五，精簡代表人數(shù)，提高專職化程度，實行職務(wù)補(bǔ)貼制。人大代表既然是一種國家職務(wù)，就應(yīng)該有與執(zhí)行該職務(wù)相適應(yīng)的待遇。目前絕大多數(shù)人大代表都是兼職，執(zhí)行代表職務(wù)時付出的勞動沒有任何報酬，應(yīng)當(dāng)努力解決這個問題。建議由財政撥出?？?，對各級人大代表執(zhí)行職務(wù)給予適當(dāng)補(bǔ)貼?？紤]到目前各級人大代表人數(shù)多，財政補(bǔ)貼有困難，可以考慮逐步精簡代表人數(shù)，提高代表專職化程度，從而更有效地發(fā)揮代表作用。

（三）改進(jìn)會議期間代表審議的組織形式，提高審議質(zhì)量。

一是合理分組，可采取按代表團(tuán)分組審議和按專題分組審議相結(jié)合的方法，組織若干專題審議。這樣有利于發(fā)揮代表的特長，突出審議重點，拓展審議深度，提高審議的針對性和實效性。

二是制發(fā)代表審議卡，讓代表以書面形式簡明扼要地反映審議意見。這樣既避免了記錄人員因工作緊張而遺漏代表的意見，又便于會后整理。

三是進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高會議審議質(zhì)量。如在會議期間安排一定的時間，采取“以會代訓(xùn)”形式對代表進(jìn)行財政預(yù)算、國民經(jīng)濟(jì)計劃、法律等方面的培訓(xùn)，使代表對會議安排審議的各個報告審深審?fù)?，并安排代表交流審議經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上作出決議決定。

（四）進(jìn)一步改進(jìn)代表活動的組織方式和活動方式

第一，抓好代表小組活動?？茖W(xué)地組建代表小組和聯(lián)組，選好組長。小組的劃分，除了根據(jù)便于組織、便于活動的原則，按層級、地域劃分外，還可根據(jù)實際情況，在大中城市或代表相對集中的地區(qū)組建專業(yè)代表組，以利于發(fā)揮代表的專業(yè)特長，提高參政議政的水平。要建立和完善代表小組活動的各項制度，使之規(guī)范化、經(jīng)常化。活動內(nèi)容要有針對性，每次只圍繞一到兩個問題開展活動，力爭取得實效；方式要多樣化，如與學(xué)習(xí)法律、法規(guī)、政策相結(jié)合，與視察、檢查、調(diào)查相結(jié)合，與評議“一府兩院”的工作相結(jié)合，與為人民群眾辦實事相結(jié)合等。

第二，改進(jìn)視察方式，提高視察質(zhì)量。要早做計劃早安排，提前做好各項準(zhǔn)備工作。要根據(jù)視察的內(nèi)容和主題，精心選擇具有相關(guān)專業(yè)知識的代表參加，保證每次視察活動既有領(lǐng)導(dǎo)層的代表，又有專業(yè)人員代表，既有擅長文字寫作的代表，又有口頭表達(dá)能力強(qiáng)的代表。這樣就能抓住重點，看準(zhǔn)問題，提出層次深、有見地的意見和建議，并使視察的對象心悅誠服，真心實意搞好整改。在視察方式上，要堅持明察與暗訪相結(jié)合；全面視察與專項視察相結(jié)合，集中視察與個人持證視察相結(jié)合。并在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，不斷創(chuàng)造新的視察方式。視察結(jié)束后，要向有關(guān)部門送達(dá)“視察意見書”，指出存在的問題，提出整改建議，設(shè)定辦理期限，要求被視察單位認(rèn)真研究，按時整改。

（五）切實加強(qiáng)代表議案、建議辦理工作，真正讓代表滿意。

人大常委會應(yīng)設(shè)立議案、建議專門督辦機(jī)構(gòu)，提出當(dāng)年議案、建議辦理的具體要求，隨時進(jìn)行檢查和督促，掌握進(jìn)度和質(zhì)量，并對有關(guān)辦理、答復(fù)工作進(jìn)行必要的指導(dǎo)。及時組織代表對辦理情況進(jìn)行視察、調(diào)查和專項評議，并將有關(guān)情況及時向常委會報告，根據(jù)常委會的審議意見繼續(xù)進(jìn)行跟蹤督辦。對重大問題或多年得不到解決的議案、建議，要由常委會重點督辦，一抓到底，使辦理工作真正落到實處。

要嚴(yán)肅辦理工作，實行辦理人員責(zé)任制。由承辦單位主要領(lǐng)導(dǎo)總負(fù)責(zé)，對本單位所承辦的議案建議做統(tǒng)籌考慮，及時研究，重要問題親自辦理。分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)專責(zé)，集中精力，組織專人潛心抓好辦理工作。由承辦人員具體負(fù)責(zé)，及時對議案、建議內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研，拿出辦理方案，為單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供可行性參謀意見，然后組織落實并做好辦理結(jié)果的答復(fù)工作。

要維護(hù)議案的嚴(yán)肅性和法律效力。對代表大會審議通過的議案，必須認(rèn)真辦理，限期落實，承辦單位不得以任何借口簡單應(yīng)付或拒絕不辦。要從實際出發(fā)努力辦好建議。能夠辦理的，要認(rèn)真負(fù)責(zé)地、盡快地去辦；因條件限制，在短期內(nèi)難以辦好的，要做好規(guī)劃，積極創(chuàng)造辦理條件；并向代表做好解釋工作，取得代表的理解。只要承辦單位和承辦人員把工作做到家了，盡管問題不可能全部解決，也能使人大及其常委會滿意，使人大代表滿意，使廣大人民群眾滿意。

（六）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，積極推進(jìn)基層政治體制改革。

建議設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)，賦予一定的職權(quán)，以加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的監(jiān)督，真正發(fā)揮我國最基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督保證作用。目前，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口已逾十萬，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口稀少，卻地域遼闊、山高路遠(yuǎn)。如果沒有一個專門機(jī)構(gòu)，很難組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表開展活動。同時適當(dāng)增加召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會次數(shù)，及時處理重大事項。

建議對代表法作必要的修改，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與縣級以上地方各級人大代表同等的權(quán)利?，F(xiàn)在，一些地方人大常委會雖然在貫徹代表法的實施辦法中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表組織小組活動、開展視察等方面作了一些規(guī)定，但現(xiàn)行代表法沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有特定問題調(diào)查權(quán)、自行組成代表小組權(quán)和視察權(quán)。

（七）采取有效措施，切實加強(qiáng)對代表的監(jiān)督。

一是要加強(qiáng)監(jiān)督代表的立法工作。在制定監(jiān)督法的時候，應(yīng)把監(jiān)督代表和人大常委會組成人員作為一項重要內(nèi)容，解決由誰監(jiān)督、怎樣監(jiān)督的問題。監(jiān)督法出臺前，地方人大可根據(jù)實際需要，按照選舉法、代表法等法律的原則和精神，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，把監(jiān)督代表和人大常委會組成人員納入法制軌道。

二是要加強(qiáng)代表工作的信息交流。各級人大應(yīng)把本級人大代表在會議期間的工作和閉會期間的活動情況，及時向代表的原選舉單位反饋，特別是代表在會議期間和視察時的審議意見，必須反饋給代表所在的選區(qū)選民或原選舉單位。這既是監(jiān)督代表的重要內(nèi)容，也是反映代表是否聯(lián)系人民群眾，是否反映了人民群眾的意見和要求的重要依據(jù)。

三是公示代表身份，建立代表聯(lián)系選民責(zé)任制。可采取一定的方式，向選民或原選舉單位公布代表的姓名和聯(lián)系地址、電話，以便于群眾聯(lián)系和監(jiān)督，如設(shè)立人大代表公示牌，設(shè)立代表征集群眾意見箱，確定代表接待選民日等措施，促進(jìn)代表與群眾的聯(lián)系，聽取和反映群眾的意見和要求，接受群眾的監(jiān)督。

四是開展代表述職活動。代表應(yīng)定期向選民或原選舉單位報告自己行權(quán)履職的情況，有條件的可以采取當(dāng)面述職的形式；有些暫不具備當(dāng)面述職條件的，也可以采取書面述職的形式。代表述職匯報可以與聯(lián)系選民和原選舉單位的工作結(jié)合起來，既匯報自己行權(quán)履職的情況，又聯(lián)系群眾征求意見，一舉兩得。

五是規(guī)范選民評議代表活動。一些省、市人大在相關(guān)的地方性法規(guī)中規(guī)定了選民評議直接選舉的人大代表的制度，這不失為解決如何監(jiān)督代表的一種有效形式。有的區(qū)、縣在這方面進(jìn)行了一些具體實踐，取得了很好的效果，應(yīng)加以總結(jié)推廣，以逐步解決對非直選代表的評議問題。

（八）改進(jìn)人大常委會工作，為代表行權(quán)履職提供條件服好務(wù)。

各級人大要切實加強(qiáng)對代表工作的領(lǐng)導(dǎo)，將代表工作納入常委會的重要議事日程定期研究。做到有計劃、有安排、有檢查、有考核、有監(jiān)督。要重視代表聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)，配齊配強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)工作干部。要保證代表工作業(yè)務(wù)經(jīng)費的使用，不斷改善代表工作的環(huán)境和條件。上級人大代表聯(lián)絡(luò)工作部門要加強(qiáng)對下級相應(yīng)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，定期召開會議總結(jié)交流代表工作的好做法和成功經(jīng)驗。

要建立行之有效的代表活動制度，使代表工作有章可循。如代表學(xué)習(xí)制度、代表視察、調(diào)查、參加執(zhí)法檢查和評議的制度，重大事項征求代表意見的制度等。要拓寬代表知政參政的渠道，努力為代表行權(quán)履職創(chuàng)造條件。如邀請代表參加或列席人大及常委會的各種會議；組織向代表通報人大及其常委會、“一府兩院”的工作情況，讓代表及時了解本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況；安排代表參與一些社會經(jīng)濟(jì)活動，旁聽法院審理有典型意義的案件等。

要切實做好代表的接待和后勤服務(wù)工作，認(rèn)真聽取代表的意見和建議，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，真正使人大常委會成為“代表之家”。