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【論文摘要】國家賠償法是規定國家機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民，法人，或其他組織的合法權益造成損害的，國家依法予以賠償的法律規范。其目的在于維護公民和法人及其他組織的合法權益，以限制其國家機關和工作人員濫用職權。但在在施行中暴露出來的問題很多：第一，在立法方面由于歸責原則過于簡單免則條款過多使法律控制權力的效果不明顯。第二，在國家賠償費用方面國家賠償法規定的國家賠償費用標準過低且全國統一不符合實際。第三，國家賠償法在立法程序方面的機構設置方面不科學。就如何解決這些問題筆者認為，在立法方面針對國家賠償法的規則原則在行政賠償領域，使用違法歸責原則。在刑事賠償領域使用結果責任原則比較適合。在國家賠償費用方面應由國家規定統一的最低賠償標準。各地區可根據本地區實際情況予以適當提高，并應規定精神損害賠償。在支付方面也應改變支付方法。在立法程序方面應改進司法賠償程序的確認程序。對于國家賠償委員會的機構設置應視其脫離各相關部門的利益關系使其真正處于中立的裁判立場。并從思想觀念上改變執法者的傳統觀念，使其作到依法執法，切實維護公民，法人及其他組織的合法權益真正體現國家賠償法立法時的初衷。

【關鍵詞】國家賠償立法完善實施現狀

《中華人民共和國國家賠償法》確立了我國的國家賠償制度，它是民主法制建設的重要成果，也是國家對公民權利保護日益完善的標志。但是十年來實行的效果并不理想，在實踐中很多案件難以施行。到底是什么原因阻礙了宏觀世界的貫徹實施？筆者試從立法及相關問題上尋找其施行難的原因，并淺析其解決方法。

一、我國國家賠償法的實施現狀

我國國家賠償法是1994年頒布，1995年1月1日正式實施的。這部法律一方面是為了維護公民、法人和其他組織的合法權益，保障其依法享有取得國家賠償的權利，另一方面也是為監督行政機關與司法機關依法行使職權，限制濫用國家賦予的權利。它的頒布施行，是我國社會主義民主法制建設進程中的一件大事，在我國民主法制實踐中具有里程碑的意義，而且在更深的程度上普及了法制理念，強化了人們對法律維權的認識，它是國家對公民權利保護日益完善的標志。所以這部法律受到了社會各界人士的普通好評。但是這部法律施行十年以來，其作用并不像人們想象的那樣完善。行政機關和司法機關的侵權行為依然不斷，公民的權利受到侵犯后依然難以獲得賠償，無論是國家機關和公民個人對國家賠償的理解依然過于簡單和片面，在一些地方，公民，法人該申請國家賠償的不愿或不敢申請，行政機關或司法機關該賠的不愿賠償，人民法院該判的就是不判，使這部法律的實際作用大打折扣。

一部有著良好初衷的法律，為什么在施行當中會這么難呢？筆者以為有以下幾個方面的原因值得思考。

二、國家賠償法難以實施的原因探析

（一）國家賠償支的立法本意是要依法限制司法及行政機關權力的專橫和權力的濫用，但是由于其歸責原則過于簡單，免責條款過多，使法律控制權力的效果不明顯。所謂歸責原則是指以什么標準確定國家對其侵權行為承擔賠償責任，這是國家賠償理論研究和實際立法所面臨的首要問題，也是確立國家賠償制度的關鍵。我國國家賠償法現在在立法上實行的是違法責任原則，也就是國家賠償的范圍僅限于司法、行政機關的違法行使職權的行為。可是從現實的法律實踐來看，國家侵權的性質各有不同，且多種多樣，單單一個違法責任原則并不能全面概括，例如：一些行政機關的惡意行政行為，這種行為表現上不違法，但實際上由于缺乏規范的程序限制，已成為一些行政機關中某些個人對他人實行打擊報復的手段，并對當事人造成了損害，對這種行政行為僅靠違法責任原則不夠的。

行政機關在執法時濫用法定幅度內的自由裁量權。行政機關在使用法定的行政自由裁量權時，如果濫用或有明顯的不當行為，對這些行為國家賠償法是不溯及的。如：公共設施設置或管理有瑕疵致人損害的。在司法領域司法機關對“沒有犯罪或者沒有事實證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的”，以及“對沒有犯罪事實的我錯誤逮捕的”，這里的“錯誤”顯然包括違法和明顯不當的行政行為在內。國家因以上“明顯不當”行為致公民，法人和其他組織受到損失或損害的，國家應當予以賠償，國家賠償法只適用違法責任原則把“明顯不當”的行政行為排除在外，這顯然不利于保護公民、法人和其他組織的合法權益，同時這也與國家賠償法的立法本意沖突。

（二）國家賠償法的賠償標準全國統一，不符合實際且標準過低所造成的實行難。

國家賠償法規定，國家賠償以支付現金的主要形式，其中侵犯公民人身自由的，每日按國家上年度職工日平均工資計算。這對于受害者來講是極不公平的。例如：對于刑事賠償中的申請人來講，什么樣的損害會對無辜地拘留，逮捕，審判分割的程度更深呢？受害人不僅喪失了自由，而且還喪失了名譽、工作、健康，有的甚至失去了生命。在民事侵權方面，尚有賠付間接經濟損失乃至精神損失的判例。而我國國家賠償法對財產權的侵害采取的雖是直接責任原則，但由于侵權行為的不同，情況不一，所以其間各項財產損害的賠償亦難免有失衡之處。而精神損失的賠償過于簡單，只包括為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉。國家賠償訴訟比起民事，經濟案件的賠償訴訟當事人要付出成倍的精力和財力，付出更高的“訴訟成本”。這顯然不公平的。另外，國家賠償法規定給法人造成財產損害的規定原則上只賠償直接損失，對于可得利益損失一概不賠。其中，對于違法罰沒，違法征收的，只返還本金，不計利息；財產已經拍賣的，只給付拍賣所得的價款。即使拍賣價格明顯低于實際價格；吊銷許可證和執照，責令停產、停業的，只賠償停產，停業期間必要的經常性費用開支。在法律實踐中因行政機關的一紙違法決定而停產停業，最后倒閉的企業又有多少呢？可是國家對企業法人的可得利益不予賠償，對企業法人倒閉也不承擔任何責任這顯然是不公正的。

國家賠償元寶了全國統一標準也不符合我國實際。由于我國地區差異很大，經濟發展不均衡，發達地區按國家賠償統一標準明顯過低。這種全國“一刀切”的賠償標準對經濟發達地區很不公平，而且與其他法律規定也不統一。在刑事、民事、勞動、工傷保險等法規體系中，均有按照地區經濟發展水平區別對待制定賠償標準的規定。因此，國家賠償的標準統一過低，使受害者的各項損失沒有得到合理的全面的補賠，就會使公民對國家賠償法的立法原則產生疑慮，違背了立法的初衷。

國家賠償費用支付方面的原因。首先，在我國由于地區經濟發展不平衡，不發達地區的政府部門還要靠國家財政補貼。地方財政部門根本拿不出錢來賠償。因此就采取了哪個部門侵權了就由該行政部門賠償。這樣國家賠償就成了部門賠償、行業賠償。而國務院關于賠償費用管理辦法規定：“賠償費用可由賠償義務機關先行墊付”。賠償義務機關墊付后到財政部門那里卻拿不到錢，這樣，就加大了賠償工作的難度，賠償義務機關也不愿賠償。

再之，對于發達地區來說，雖然不賠償經費，但一些領導礙于面子不愿賠，這是由于根據國務院規定，賠償義務機關先行賠償，然后根據有關票據等證明，證據材料到財政部門報銷。這樣很多部門及領導怕賠償數額，次數影響到自己的政績和執法形象，以及個人升遷等，他們寧可不賠償，或用小金庫的錢賠償也不愿到財政部門解決。國家賠償法的規定并無不妥，但在實踐中怎樣使賠償與個人政績升遷等問題徹底分開是個很難解決的問題。這樣就加大了國家賠償支付的難度，因此導致很多地方有關國家賠償的決定很難施行。

（三）我國國家賠償法的程序（主要是司法程序）設計過于粗糙，成為阻礙國家賠償法順利實施的“瓶頸”

國家賠償程序是國家賠償責任的實現過程，更是受害人的權利得到救濟或恢復的途徑。缺乏程序保障的權利是無法實現的。國有賠償法的程序在實行方面缺乏可操作性。首先是沒有完善的確認制度，根據最高人民法院《關于人民法院賠償委員會審理賠償案件的程序的暫行規定》第二條：“賠償委員會不受理要求確認的申請案件”。確認侵權的行為是進入實體賠償的“入門證”，是請求權人獲得賠償的必經程序。這方面在實際操作中談何容易，比如：刑事拘留行為，你要認為它是違法的行為，至少得由做出拘留決定的公安要關撤銷案件，并且說自己做錯了，才可能算公安機關的刑事拘留決定是錯誤的，同樣，檢察院的逮捕決定在什么情況下才能證明是錯的呢？必須是檢察院自己不起訴或法院宣告無罪。在不起訴方面，公民認為它是錯的，可檢察院認為沒有錯。法院的無罪判決是比較典型的能確認檢察院的決定是錯誤的一種情形。那么法院的錯判由誰來確認呢？等于它的上級法院，一審判決有罪而二審改判無罪，等于說是二審證明一審判決錯誤了。如果二審再判決有罪，那么通過審判監督程序改為無罪判決的，就可以證明二審判決是錯誤的。由此推斷出前一個階段的錯誤判決要用后一個階段的無罪判決或者撤銷案件的決定或者是不批準逮捕或不起訴的決定來證明。但是有許多的司法行為沒有確認機制，如刑訊逼供，毆打受害人由誰來確認？或者是違法使用警械，違法采取保全措施，由誰來確認？這些都沒有確認機制，對于受害者來講如果能得到無罪判決或者不批準逮捕的決定或者撤銷案件的判決書，可以相對容易獲得賠償。但如果受害者是被法院、檢察院或者公安機關采取了某些強制措施所導致的損害，想讓這些做出具體行政違法行為的機關自己確認，這等于讓其自我糾錯、認錯，在現實生活中這些做出具體司法違法行為的機關對受害人要求的確認往往不予理睬。如果得不到這個確認，受害者就難以得到國家賠償。

在舉證方面。國家賠償法規定，申請賠償人須承擔舉證責任，證明賠償義務機關的行為違法。這是國家做出賠償的必要前提，而在法理上講舉證的分配必須有一定的價格取向，其理論基礎是讓強者承擔舉證責任，讓弱者免除舉證責任，從而保證探辯雙方有一個理性的對許氛圍。所以舉證責任的分配有一個讓弱小公民能夠與強大國家平等理性對許的功能。然而國家賠償法中的認程序只能讓強者是更強、弱者更弱，失去了平等對許的可能性。這種舉證責任形式只能是限制了公民獲得國家賠償的權利。雖然國家賠償法規定了申訴這種形式，但申請執行起來又談何容易。

（四）公、檢、法三機關的連帶關系及國家賠償委員會的設置地點和人員組成是造成國家賠償法難以實施的體制因素。

根據憲法規定，公、檢、法的關系是“分工負責，互相配合，互相制約”共同行使司法權，在這種規定條件下讓法院來裁定公安機關和檢察機關的國家賠償問題不科學的④。在偵查階段公安機關要逮捕犯罪嫌疑人必須由檢察機關做出，而檢察機關又有監督法院的職權和法院有平等的法律地位，享有同樣的司法解釋權，讓法院來裁定檢察機關作為賠償義務機關，并最終決定檢察機關的賠償問題肯定會產生矛盾。無論是檢察機關最終撤訴，以不起訴來處理，還是公安機關把一個案件終止以后對犯罪嫌疑人長期取保候審，都說明了我國刑事司法領域沒有一個最終的裁判者。法院最終裁判原則，司法最終救濟原則在行政法領域內不存在。而公、檢、法三機關在某些案件的國家賠償問題上具有連帶的責任。當國家賠償案件發生時都互推卸責任，這就使得國家賠償義務機無法設定，使得國家賠償更加難以施行。

國家賠償委員會在設置方面。由于國家賠償委員會設置在法院，并且由法院的三至七名判決員組成，這就使得國家賠償委員會與法院在人事財務等方面有了千絲萬縷的聯系，如果法院作為國家賠償責任主體，國家賠償義務機關就轉為了被告形式，既然是被告就應該有一個機構作裁判，根據最基本的司法原則任何人不得受理自己為當事人的案件，裁機關應該要與處理的案件利益無涉，但在是法律實踐中我們遇到的國家賠償義務機關在許多國家賠償案件中都變成了國家裁判機關，違背了基本的司法原則，難以作司法公正。

國家賠償采用非訴訟方式，法律實踐中這種非訴訟方式是極不公正的。賠償委員會按賠償法的規定，既不是審判委員會也不是會議庭，它由審判員組成有相對獨立的權利，可以做出賠償決定。但是它是如何運用呢，法律沒有規定，只說是少數服從多數，它做出的決定和生效的判決裁定是一樣的。雖然最高人民法院的賠償委員會下發了規范這個賠償委員會的程序，但這些均沒有嚴格意義的訴訟形式，因為訴訟至少有兩造即原告與被告，要有質證申辯過程，而這些程序都沒有，所以它實際上和復議沒有什么區別。失去了透明度的法律程序是難以顯示公平的。

（五）國家賠償文書執行方面的原因

現行國家賠償法關于國家賠償案件能否強制執行，具體由什么機關執行，怎樣執行都未做出相應的規定。當有賠償義務的國家機關不主動地履行賠償義務時，受害者的權利又是通過何種途徑得到實現的，國家賠償法都沒有明確的規定。這是造成國家賠償法施行難的又一個原因。

（六）思想觀念上的原因

除了法院本身的不完善，以及執法者對法律理解的分歧，影響到國家賠償施行的還有一個更深層次的原因，這就是由于我國長期的封建制度的影響很深，至今在一些國家機關工作人員的頭腦中還殘留著“官本主義”思想，在這些“官本主義”思想指導下的官司員看來，有權者即使有過錯也不能承認，如果承認錯了就會失去威嚴，就會失信，即執法權威，又何況是“賠禮道歉”“賠償損失”呢？在法律實踐中對一些行政機關賠償的案件相對還容易一些，但已經法院裁定的國家刑事賠償案件中，執行難度要比普通案件大得多。賠償義務機關不主動履行。如強制執行，公、檢、法是“兄弟單位”怎么好意思？況且在國家賠償法中也沒有規定任何的強制執行程序。

三、完善我國國家賠償制度的幾點思考

（一）針對立法上國家賠償法的歸責原則過于簡單的問題

首先，對于國家賠償法中所規定的行政賠償案件來說適用的違法歸責原則比較適合。而對于國家賠償法中所規定的行政賠償案件不說應適用結果責任原則，即司法機關的行為有沒有過錯，有沒有依照法律，只要是這種行為的結果給予當事人造成了損害，并且這種損害又沒有法律依據，都應當給予國家賠償。在日本有一個“刑事賠償法”，在臺灣叫“冤獄補償法”，這些法律都強調受害人的權利救濟，而不管執行機關在具體執行過程中，是否違法。另外，對執法機關具有明顯的不當行政行不對當事人造成損害的，也應納入國家賠償的范圍。

（二）在國家賠償費用方面應改進國家賠償費用的支付方法

國家應設立專門的國家賠償基金和帳戶。由于國家賠償具有司法救濟的性質，所以國家賠償基金和專用帳戶應設置在民政部門，當事人只要獲得了國家賠償就可以到民政部門申領，不用再與賠償義務機關接觸。既避免了國家賠償費用與財政辦公經費爭飯吃的現象，也避免了國家賠償與具體人員、單位政績及領導升遷的牽連。這就解決了國家賠償費用的支付方法問題。另外，在國家賠償費標準方面，應由國家制定統一的全國最低賠償標準，各地區可以根據本地區的實際情況予以適當提高。再之，國家在賠償范圍方面應包括受害人的即得利益和精神賠償金，即能夠彌補現有的國家賠償標準的不足，又符合受害人對精神損害的普通期待。在私法領域，雖然我國民法通則沒有明確規定精神損害賠償，但在民事司法實踐中，判決精神損害賠償已經屢見不鮮。國家賠償法也應當對國家侵權的精神損害賠償做出規定。

（三）對于國家賠償法司法賠償程序方面的存在的問題，應立足我國目前的司法體制，對于刑事侵權方面只要是公民人身自由受到限制后，這種限制又被法定的文書解除，如：撤銷案件、不起訴。只要是終止刑事訴訟，法律上判定無罪，國家不再追究公民的刑事責任的情況下，對由此發生的限制，剝奪公民人身自由的行為，就理應引起國家賠償。另外，人民法院在各種訴訟中的違法行為除錯誤判決可循二審及再審程序予以確認外，凡是需要確認的國家賠償案件，就布國家賠償委員會予以確認。

（四）對于國家賠償委員會的機構設置問題。筆者以為要使司法公正，必須使各相關部門脫離利益關系，裁判者應采取中立立場，所以國家賠償委員會應設在地級市以上的人大常委會或政協機關，人大是法律監督機關，而政協可以發近其民主監督作用。對于國家賠償委員會的組成人員應由知名的法律專家或學者組成。國家賠償委員會應應由人大常委會領導，應經過聽證及相應公開的程序決定國家賠償問題。這樣才符合司法的基本規律，才公正，才能體現國家賠償法的立法指導思想，以維護公民，法人或其他組織的合法權益，限制其執法者濫用或違法使用國家賦予的權利。使其作到公正執法。

（五）轉變思想觀念克服舊的傳統理念。要樹立依法治國家，依法行政的法治思想，加大國家賠償法的宣傳力度，創造良好的守法、執法環境，讓執法者知道，自己必須首先守法，才能作到公正執法，堅決克服官僚資本主義的錯誤傾向和衙門作風，拋掉“官本主義”的沉渣余孽，貫徹“錯了就賠”的原則，強化國家機關內部監督制約機制，積極發揮國家機關內部的監督制約機制的作用。各級黨委、政府應從全局的高度將國家賠償法的執行作為影響社會穩定的重要因素來抓，如果不這樣的話，就會導致嚴重的后果，就會使受害人與國家機關之間產生的矛盾激化，滋生社會不穩定因素，既削弱法律的權威又損害了政府形象。國家機關雖然現在賠了一些“金錢”和臉面，卻能贏得今后的廉潔、開明、公正及公民的支持和信任。

國家賠償法的公布實施，是歷史的巨大進步，它是依法治國的深入體現，它從立法上承認了國家機關及其工作人員也是會犯錯誤的，這種錯誤有可能對公民、法人或其他組織造成損害；必須從法律上建立糾錯、補償、救濟的機制；同時這也是用法律手段來制約日益膨脹的國家權利的初步嘗試，實施得好，就能有效防止權力的濫用及產生的危害，這也是我國人權保護上的一大進步，公民可以利用法律的武器保護自身和財產不受外來侵犯，包括來自國家機關的不法侵犯，可以說它像一面鏡子，反映出社會進步的身影，所在各界有識之士從各方面呼吁盡快完善國家賠償法。

參考資料：

1、田瑤主編《國家賠償法》南海出版公司。2001年9版

2、《國家賠償法座談會紀要》摘錄《法制日報》2001年2月28日

3、應松年主編《國家賠償法研究》，法律出版社，1995年版

4、江必新著《國家賠償法原理》中國人民公安大學出版社，1994年版