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一、權(quán)力制衡是人類政治文明的共同財富

中國封建時代有些皇帝也搞過“分權(quán)制衡”。西漢初年，國家元首與政府首腦大體上有一個分工，皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，皇宮相府各司其職。[2]隋朝創(chuàng)立的“三省六部”制中的尚書、中書、門下“三省分權(quán)”。因為，雖然行政、軍事、監(jiān)察三權(quán)分掌而治，但行政權(quán)（相權(quán)）仍嫌過重，有威懾君權(quán)之虞。[3]因此，歷史上中國的不少皇帝都極力對相權(quán)進行分解和限制。到了宋朝，中書省職權(quán)擴大，同樞密院分掌文武大權(quán)，門下、尚書省遂廢。另設(shè)參知政事為副相分管行政，設(shè)三司使管財政。分散中央各職能部門的權(quán)力，互相牽制。特別值得一提的是，為了制約政府濫用權(quán)力，從秦朝開始設(shè)立了監(jiān)察機關(guān)，到明代運用到了極致。監(jiān)察制度是中國貢獻給世界政治文明的寶貴遺產(chǎn)，其體現(xiàn)了以權(quán)制權(quán)的政治理念。盡管那只是皇權(quán)對臣權(quán)的制約，預(yù)防臣權(quán)危及皇權(quán)，其分權(quán)的目的是極權(quán)，但作為一種制度形式其價值不可低估。

作為一種政治實踐，三權(quán)分立起源于古希臘、古羅馬城邦國家的市民政治，商品經(jīng)濟的發(fā)展、貿(mào)易往來的頻仍，形成了各種經(jīng)濟群體和利益階層，要求政治多元及分立。當然，在古代地中海地區(qū)政治組織形態(tài)多為小公國，規(guī)模不大且較為分散，即使最為強大的古羅馬帝國也沒有形成東方一樣的政治官僚體制。因此，很難產(chǎn)生長期穩(wěn)定的中央集權(quán)政治。作為一種理論思潮，西方分權(quán)思想溯源于古希臘亞里士多德，他把政府權(quán)力分為討論、執(zhí)行、司法三要素。至羅馬時代，波利比奧斯倡導“混合政府論”，認為羅馬政體應(yīng)為代表君主的執(zhí)政官、代表貴族的元老院及代表民眾的人民代表會議互相牽制和均衡（從這個意義上，將分權(quán)制衡貼上資產(chǎn)階級的標簽也不恰當）。分權(quán)制衡原則作為一種學說，最先由英國思想家洛克提出。洛克提出了立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)（行政權(quán)）的分立，并指出，立法權(quán)高于行政權(quán)。孟德斯鳩進一步發(fā)展和完善了洛克的分權(quán)學說，主張必須建立三權(quán)分立的政體，按照立法、行政、司法三權(quán)分立的原則組成國家。他說：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”“當立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一機關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了，因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。”后來的資產(chǎn)者及其國家法的其他大哲學家們以極其虔誠的心情把這種分權(quán)看作神圣不可侵犯的原則。[4]這一原則已經(jīng)為很多國家的政治實踐所普遍奉行。國家權(quán)力分立，在各個憲政國家已經(jīng)成為普遍特征和共同的趨勢。當然，三權(quán)分立不是僵死的，總會因時而變。可以說，時至今日，資本主義國家傳統(tǒng)意義上的三權(quán)分立格局已經(jīng)不復(fù)存在，行政權(quán)的強勢打破了三權(quán)均衡。但不變的是精神：控權(quán)與平衡。[5]無論如何，分權(quán)制衡的歷史意義與現(xiàn)實作用不能否定。凱爾森在談及分權(quán)時指出，分權(quán)原則的歷史意義在于：它與其說致力于贊成分權(quán)，倒不如說是反對集權(quán)。[6]

人類從專制走向民主，實現(xiàn)多數(shù)人的統(tǒng)治，強調(diào)人民的主權(quán)。用盧梭的社會契約論的觀點，人民將權(quán)利授予國家，國家即是公益的體現(xiàn)，因此，人民權(quán)利作為一個整體是不可分的。盧梭的理論并不是要保護不可剝奪的個人權(quán)利，而是在一種主權(quán)性的集體“公意”的至高無上性中探尋社會生活的終極規(guī)范。他并未主張三權(quán)分立，而認為立法權(quán)高于行政權(quán)、司法權(quán)，它屬于全體人民，而不屬于像議會那樣的代表機構(gòu)。盧梭的理論極易走向?qū)Ｖ泼裰髦萍赐锌司S爾所謂的“多數(shù)人的專制”。[7]這一國家主權(quán)不可分的理論已經(jīng)被很多晚近國家的憲政實踐所摒棄。但社會主義國家議行合一的政治體制恰恰是在國家主權(quán)不可分的政治理念的主導下設(shè)立的，而盧梭理論所蘊含的專制危險性卻果然不幸被社會主義國家所證實。前蘇聯(lián)斯大林的專制統(tǒng)治，以蘇維埃的名義實施的暴政，在世界人民面前給社會主義國家樹立一個極權(quán)的惡劣典范。前蘇聯(lián)法學家從血的教訓中覺悟，要建設(shè)法治國家必須具有符合憲法屬性的一些前提條件：憲法明確規(guī)定權(quán)力分立原則，依據(jù)這一原則，行政權(quán)不得僭越立法權(quán)，而獨立于政府的司法權(quán)能夠自主地解決社會上發(fā)生的一切沖突。[8]對于斯大林的極權(quán)和暴政，曾說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。雖然意識到了，但可惜類似的事件在中國卻未能幸免。中國的不正是政治極權(quán)的結(jié)果嗎？

近幾年，我們才不能不接受一個現(xiàn)實：曾經(jīng)被視為資本主義國家才有的東西，我們現(xiàn)在也采納了，典型的如公司法人治理機制、企業(yè)破產(chǎn)機制等等。從排斥到接受經(jīng)歷了一個思想轉(zhuǎn)變的艱辛歷程。中國近現(xiàn)代以來的思想解放是從經(jīng)濟到政治的逐漸開放，政治上的逐漸開化卻是一個十分痛苦甚至是付出巨大代價的過程。清末洋務(wù)運動尊奉“中學為體、西學為用”的理念，只是向西方學一些“奇技淫巧”，無傷國體，無涉祖制，因此可以為當權(quán)者容忍和接受。在政治上對祖制構(gòu)成了一定的威脅，引起滿清皇族的恐慌，但思想上仍以儒學為本，對西方憲政采用“制度移植、思想抵抗”的政策，因此，面臨亡國滅種深重危機的清王朝也只能支持百日維新。但一旦危及到其切身根本利益時，當權(quán)者仍不免痛下殺手。激進的辛亥革命，政治體制上實現(xiàn)全面西化，但思想上似乎仍未打破傳統(tǒng)思想的禁錮，國民黨一黨之治[9]是儒家一教獨尊思想在現(xiàn)代政治生活中的反映，這其實還是繼承了中國長期封建主義政治專制的衣缽。后來的國民政府雖然頒布憲法性文件確立五權(quán)憲法政治體制，但從未真正實行過西方式的“分權(quán)”。[10]“五權(quán)憲法”可謂中西合璧，將西方的三權(quán)與中國傳統(tǒng)政治精華監(jiān)察、考試兩權(quán)熔于一爐。這一獨創(chuàng)顯現(xiàn)了孫中山不照搬西方憲政體制的創(chuàng)新精神。但“五權(quán)憲法”設(shè)計處于東方與西方、古代和現(xiàn)代的思想交匯和制度沖突中，其是對傳統(tǒng)的借鑒，還是向傳統(tǒng)的妥協(xié)？其是否破壞了三權(quán)分立的合理架構(gòu)？[11]新中國的憲政體制因受前蘇聯(lián)的影響，既不是三權(quán)分立，更不是五權(quán)憲法，而是議行合一。[12]中國的人民代表大會制度的本質(zhì)就是議行合一，這是馬克思在巴黎公社工人起義時提出來的，后來被蘇聯(lián)演變成了蘇維埃政體，到中國表現(xiàn)為人民代表大會制度，其組織原則為“民主集中制”。這一制度假定國家的權(quán)力是統(tǒng)一的，國家權(quán)力為了實際的需要形成立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)，但這只是“分工”，而不是“分立”。這一體制強調(diào)國家機關(guān)權(quán)力之間的合作性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，而不是對立性、牽制性。

人們曾經(jīng)甚至現(xiàn)在仍普遍認為，制衡型憲政體制產(chǎn)生于西方的制度文化土壤，中國長期的專制傳統(tǒng)不適合搞制衡型憲政體制。但與中國同樣具有長期專制傳統(tǒng)的日本、韓國分權(quán)制衡卻比較成功。日、韓兩國的政治實踐特別是日本首相頻繁更迭與韓國前總統(tǒng)盧武鉉彈劾案，最有力地批駁了分權(quán)制衡學說不適用于有著專制主義文化傳統(tǒng)的東方國家的論調(diào)。與法人治理結(jié)構(gòu)一樣，分權(quán)制衡作為國家政治治理模式，可以極大地克服個人專斷。因此，權(quán)力制衡體制也具有普適性。如果權(quán)力制衡在中國的適用也會產(chǎn)生一系列的問題，這也不是權(quán)力制衡體制本身的問題，而是我國現(xiàn)有體制對其浸淫或排異的結(jié)果。因此，認為分權(quán)制衡體制不適合中國的觀點是否經(jīng)過深入的論證，在多大程度上是僵化思想的思維定勢或政治立場的對外宣稱？正像過去雖否定公司制，但中國已經(jīng)出臺了公司法，普遍設(shè)立了公司法人治理模式。這是否預(yù)示著權(quán)力制衡型憲政體制在中國否定之否定的歷史命運呢？

市場經(jīng)濟體制的選擇表明中國經(jīng)濟領(lǐng)域的一次重大思想解放，制衡型憲政體制的建構(gòu)將是中國政治領(lǐng)域的一次重大思想解放。因為，與市場經(jīng)濟一樣，分權(quán)制衡既不姓資也不姓社，其是人類政治實踐不斷試錯的最終結(jié)論，是東西方政治文明的共同財富。就像市場經(jīng)濟只是經(jīng)濟資源配置的手段一樣，權(quán)力制衡不過是政治資源配置的手段以及一個國家政治治理的工具。權(quán)力制衡設(shè)計初衷是通過對國家權(quán)力的限制保障公民權(quán)利，具有自由民主價值，完全適應(yīng)任何民主共和政體。即使以階級分析和政治意識形態(tài)的標準來判斷，權(quán)力制衡既適合于資本主義民主政治也適合于社會主義民主政治。

二、市場經(jīng)濟呼喚制衡型憲政體制

統(tǒng)合型憲政體制在計劃經(jīng)濟體制下有其存在的合理性和必然性，實行社會主義計劃經(jīng)濟體制的前蘇聯(lián)的政治體制其實都是“議行合一”。但是在市場經(jīng)濟條件下，這一體制還有存在的合理性嗎？俄羅斯和東歐社會主義國家易幟后從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，政治體制隨即進行了實質(zhì)變革，紛紛轉(zhuǎn)而選用制衡型憲政模式。似乎說明，一種經(jīng)濟形式對特定政治體制的對應(yīng)關(guān)系，而不在于這個國家是資本主義還是社會主義的人為政治標簽。

計劃經(jīng)濟體制對應(yīng)統(tǒng)合型憲政體制。因為計劃經(jīng)濟體制建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上，在“一大二公”純而又純的公有制中，并不存在利益多元并可能引發(fā)的利益沖突。此時，國家機制內(nèi)部不需要有代表不同利益階層的人進行政治博弈。不但議會內(nèi)部不需要，國家機關(guān)之間也不需要。統(tǒng)合型的憲政體制契合了這一經(jīng)濟形式的要求。計劃經(jīng)濟體制凸顯的效率價值，因為平均分配，國家主要精力不是如何公平合理地分蛋糕，而是把蛋糕做大。從經(jīng)濟計劃的制定、審批到執(zhí)行，需要各國家機關(guān)密切配合，而不是相互監(jiān)督。然而，計劃經(jīng)濟追求的是效益，犧牲的也是效益。或者說，其可能得到短期的或局部的效益，但卻失去了長遠的或整體的效益。在后農(nóng)業(yè)時代，計劃經(jīng)濟只是治亂之道，適合于一國初創(chuàng)或戰(zhàn)亂之時，需要調(diào)整國家機器的全部動能來推動一國經(jīng)濟的振興和醫(yī)治一國的戰(zhàn)爭創(chuàng)傷。

市場經(jīng)濟對應(yīng)的是制衡型憲政體制。因為市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)是財產(chǎn)私有和利益多元，單一的公有制體制被打破（或者說市場經(jīng)濟不承認所有制只承認所有權(quán)）。不同權(quán)利主體之間的利益沖突不可避免，需要在政治上尋求代言人，這就為制衡型憲政體制的產(chǎn)生提供了可能。美國的市場經(jīng)濟形式的利益多元化造就了其政治多元主義（politicalpluralism），不同黨派、不同國家機關(guān)代表不同利益群體。在憲政體制中，多黨制、議會的兩院制、三權(quán)分立、職權(quán)分離、司法審查無不與市場經(jīng)濟利益多元有關(guān)。應(yīng)當說，市場經(jīng)濟才是工業(yè)社會和知識經(jīng)濟時代通常的經(jīng)濟形式，能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的最優(yōu)和經(jīng)濟效益的最大化，在市場失靈或社會分配不公時，可以由政府通過法律、政策手段進行調(diào)適、糾偏。

中國已經(jīng)實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，但仍然固守統(tǒng)合型的憲政體制。這一憲政體制似乎越來越不能適應(yīng)現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展的要求。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，非公有制經(jīng)濟成份在國民經(jīng)濟中占有越來越重要的地位，甚至國家財政收入的百分之五十以上的產(chǎn)值是非公有制經(jīng)濟創(chuàng)造的。計劃經(jīng)濟的利益格局完全被沖破，多種所有制并存、非公有制經(jīng)濟已經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，利益的多元結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。不同的利益訴求在政治上的聲音越來越強勁，需要在政治上形成一種機制，公平行使各自的話語權(quán)。統(tǒng)合型的憲政體制似乎更容易產(chǎn)生一個主義、一致意見、一種聲音，多元利益的訴求被掩埋。中國的各級人民代表大會的構(gòu)成似乎考慮到代表的多元性、普遍性，但由于黨與人大的關(guān)系還沒有理順，使得人大代表雖然來自社會各個階層，但仍然沒能使人大成為不同利益群體博弈的平臺。每次“團結(jié)”的人大會議在一片掌聲中“勝利”的閉幕說明，人大不能至少現(xiàn)在仍不能成為不同利益群體表達訴求的政治舞臺。當然，近幾年，中國人大會議出現(xiàn)了一些持不同政見者的不同的聲音，這是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然現(xiàn)象，但這一市場經(jīng)濟條件下的本應(yīng)是常態(tài)的政治形式，仍受到現(xiàn)行體制極大的壓制。

經(jīng)濟的發(fā)展從來都是政治變革最深刻的原因，這不但是馬克思主義的經(jīng)典論斷，也為中國改革開放以來的實踐所驗證。中國正處于這樣一個關(guān)口，市場經(jīng)濟推動著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，經(jīng)濟的發(fā)展呼喚政治體制的轉(zhuǎn)變。雖然，黨政分開是權(quán)力分離的有益探索，但作為體制內(nèi)的調(diào)整，其對中國政治體制的完善起到了的作用仍很有限。解放生產(chǎn)力，全面啟動中國的政治體制改革成為大勢所趨。其中最重要的政治變革，就是變革統(tǒng)合型的憲政體制。

人們普遍認為，制衡型憲政體制也并非盡善盡美，它肯定也存在一定的缺陷。最大的缺陷就是權(quán)力分立、互相制衡，會造成權(quán)力的不統(tǒng)一，內(nèi)耗太大，效率低下；而統(tǒng)合型的憲政體制雖然缺乏權(quán)力制約，但能夠協(xié)調(diào)各個國家機關(guān)合力共進，效率會很高。其實，不妨比較一下廠長負責制與公司治理結(jié)構(gòu)。廠長負責制實際上是首長個人負責制，在國有企業(yè)，廠長負全責、負總責，一人決斷，可以省卻了很多鉗制（國有企業(yè)的職工代表大會和工會不能決定廠長的選任，也不能罷免廠長，廠長不對其負責，因此其不可能對廠長形成有效制約），辦事效果當然會高。但由于缺乏監(jiān)督和制約，廠長決策失誤造成國家重大損失，廠長掏空企業(yè)導致國有資產(chǎn)巨額流失的案件屢見不鮮，一個個國有企業(yè)的破產(chǎn)和巨額財產(chǎn)在國有企業(yè)改制過程中流失就是明證。如果沒有監(jiān)控，廠長負責制的高效率完全變成了高效率地掏空、吞蝕國有資產(chǎn)。這樣的高效率是多么危險！法人治理模式通過分化權(quán)力，使在企業(yè)內(nèi)部沒有任何個人可以獨斷專行。股東會決策、董事會執(zhí)行、監(jiān)事會監(jiān)督，使得公司內(nèi)部進入一種良性運行的軌道。在此過程中，公司制可能比廠長負責制的運營成本更高，但運營成本與可能避免的損失相比則九牛一毛。正因為如此，從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟后，中國企業(yè)特別是國有企業(yè)紛紛進行公司化改造、進行現(xiàn)代企業(yè)制度改革。廠長負責制與法人治理結(jié)構(gòu)的效率關(guān)系，正是統(tǒng)合型憲政體制與制衡型憲政體制效率關(guān)系的一個真實寫照。表面上看，統(tǒng)合型的憲政體制很有效率，但這一決策的高效率往往包藏著巨大的危險。制衡型憲政體制的各機關(guān)相互掣肘，運行成本比個人決斷要高，但在相互制約的過程中可能避免的專斷和腐敗給國家造成的損失會是多大？難以數(shù)計。總之，從成本效益角度分析，統(tǒng)合型憲政體制不比制衡型憲政體制更有效率，恰恰相反。

三、制衡型憲政體制是法治的根本保障

制衡型憲政體制與法治建立在相同的倫理基礎(chǔ)和道德假設(shè)之上。中國統(tǒng)合型憲政體制的道德假設(shè)，是以人性善為基礎(chǔ)的，將政府想象成好人政府。由于對人的善良預(yù)期及對政府的道德仰賴，國人不相信或不情愿相信他們的父母官會濫用權(quán)力。因此，對政府不是監(jiān)督而是依賴。如果說，對政府有約束的話，主要還是政府自身內(nèi)在的道德自律。然而這一道德約束是如此的脆弱，即使長期經(jīng)受共產(chǎn)主義崇高理想和道德觀念熏陶的人在權(quán)力的誘惑下也不能自持、晚節(jié)不保。建國以后特別是近年來腐敗案件頻頻涌現(xiàn)，似乎表明：在遏制權(quán)力上，道德自律是多么綿軟無力。而權(quán)力制衡與法治的道德假設(shè)則都是以人性惡為基礎(chǔ)。由于人是惡的，政府又是由人組成的，因此，人的惡性必然折射到政府身上。根據(jù)這一理念，人們對握有權(quán)力的人懷著極大的戒心，并相信：在權(quán)力意志的支配下，沒有任何人是靠得住的。為此，為了防范其濫權(quán)，只能進行控制。此時，對權(quán)力的約束不是道德的軟約束，而是訴諸法律的硬約束，不企望官員內(nèi)心的道德自律，而是外在的法律強制。在權(quán)力制衡的憲政體制下，國家當權(quán)者因為濫權(quán)而被罷免甚至彈劾從而使其他當權(quán)者心存忌憚甚至如履薄冰。由此表明，在權(quán)力約束上，外在強制比內(nèi)心自律更有效。

分權(quán)制衡是法治的結(jié)構(gòu)性制度基礎(chǔ)，是法治剛性的必要條件，屬于法治題中應(yīng)有之義。因為法律約束權(quán)力不能自動實現(xiàn)，它最根本的途徑就是通過權(quán)力之間的分離和制約。[13]法治作為國家治理模式，需要確立憲法、法律的最高權(quán)威，將國家的任何政治權(quán)力納入法律控制的范圍，實現(xiàn)法律主治。不能人亡政息、更不能因言廢法。法治作為一種理念和原則，必須訴諸一定運行機制，而分權(quán)制衡模式無疑是實現(xiàn)法治的最不壞選擇。分權(quán)制衡體制強調(diào)國家權(quán)力的分劃，禁絕任何兩種及兩種以上權(quán)力的結(jié)合，這樣才能防范國家權(quán)力的專斷，從而保障國家合理的法律秩序。在這一體制下，極大地降低了形成個人極權(quán)的可能，削弱了個人對政治生活的影響力，使得任何政治權(quán)威身陷法律囹圄無法解脫。有人說，美國總統(tǒng)在三權(quán)分立的體制下，權(quán)力很大，實際上是民主國家的皇帝。但美國總統(tǒng)小布什卻有完全不同的感受。在形容自己的處境時，小布什曾發(fā)表過一段精彩的演講：人類千百年的歷史，最為珍貴的不是令人眩目的科學技術(shù)，不是大師們浩瀚的經(jīng)典著作，而是實現(xiàn)了對統(tǒng)治者的馴服，實現(xiàn)了把他們關(guān)在籠子里的夢想，我現(xiàn)在就是站在籠子里。[14]從美國總統(tǒng)尼克松的水門事件到克林頓的拉鏈門事件都說明了這一點。在分權(quán)制衡的體制中，司法機關(guān)的獨立性和權(quán)威性受到應(yīng)有尊重，任何武斷的權(quán)力都不免受到法律追究。立法武斷可訴諸憲法訴訟，行政武斷可尋求司法審查。在武斷的權(quán)力與代表法律的權(quán)力對峙時，法律的威嚴往往能夠占得上風。

而統(tǒng)合型憲政體制會形成對法治的巨大阻礙，因為該體制中監(jiān)督的單向性和權(quán)力的金字塔架構(gòu)促成的只能是一個部門最終是一個人的權(quán)威，形成人治而非法治的局面。中國統(tǒng)合型憲政體制最大的問題是人大作為權(quán)力機關(guān)，卻權(quán)力虛置，法院作為司法機關(guān)，卻不獨立。這樣對武斷權(quán)力最有效的監(jiān)督手段失靈了，防線垮塌了。在這一體制下，司法機關(guān)的地位相當尷尬，其不具有獨立性，卻要求其司法公正。因此，這注定了當下中國司法的險惡處境。而統(tǒng)合型憲政體制不可能使司法獨立，制衡型憲政體制卻能，這已經(jīng)被國內(nèi)外的司法實踐所證明。當然，統(tǒng)合型憲政體制也可以一定程度上推行法治，中國近些年法治的進步就是明證。但這一發(fā)展不可能是可持續(xù)的，也沒有根本保障。中國的改革開放三十年來的法治發(fā)展值得肯定，但目前已經(jīng)處于瓶頸階段。中國法治的進步，更重要的不是立法數(shù)量的增加，而在于法律權(quán)威的樹立以及對政治特權(quán)的法律監(jiān)控。而在這一過程中，法院起著舉足輕重的作用。可以說，當下中國的法治進步最關(guān)鍵因素即是確立司法獨立和司法權(quán)威。而確立司法獨立的前提則是制衡型憲政體制在中國的確立。

四、制衡型憲政體制是治理腐敗的必然選擇

中國目前最大的政治問題就是腐敗，腐敗關(guān)系到國家的生死存亡。而面對腐敗問題，統(tǒng)合型憲政體制無能為力，而制衡型憲政體制卻可從容應(yīng)對。

多年來，中國政府意識到了治理腐敗的緊迫性，并對腐敗形成了高壓態(tài)勢，對腐敗官員屢出重拳，很多官員甚至包括高級別的政府官員紛紛鋃鐺入獄。可以說，中國政府懲治腐敗的決心不能說不夠堅定，力度不能說不大。然而，讓人憂慮的是，腐敗并沒有得到有效治理，反而“前腐后繼”，愈演愈烈。個中緣由比較復(fù)雜，但人們幾乎都認識到其中重要原因在于中國政治體制沒有根本性的變革。為此，中國政府也進行了一些立法上的完善（如監(jiān)督法）、體制上的改革，但收效甚微。這是為什么呢？在筆者看來，中國對腐敗的治理一直沒有觸及到法律制度的根本——憲政體制。可以說，不改革中國統(tǒng)合型憲政體制，任何表層的、局部的體制改革對整治腐敗都無異于隔靴搔癢。一個不爭的事實是，與中國相比，西方國家甚至中國周邊國家、地區(qū)廉政指數(shù)高得多。是這些國家、地區(qū)的官員更有職業(yè)操守更注重道德自律嗎？其實不是，在筆者看來，最根本原因是這些國家和地區(qū)存在制度上的外在約束。在制衡型憲政體制的基礎(chǔ)上形成了一套行之有效的對官員行使公共權(quán)力的制約機制，如最近發(fā)生的泰國總理沙馬案件。[15]因為在這些國家的權(quán)力制約權(quán)力的政治體制中，任何權(quán)力都得到了有效的監(jiān)督，權(quán)力制約不是空喊的政治口號和法律原則，而是深入政治實踐的行為準則。在這一體制中，沒有至上的政治權(quán)威或者說沒有不受法律約束的政治特權(quán)。在這一體制中，所有的監(jiān)督都是雙向互動的。這一政治游戲規(guī)則意味著，你監(jiān)督別人，就必須同時受別人監(jiān)督。由于國家武斷的權(quán)力在相互控制、對抗中被消融，孕育腐敗的溫床就不存在，這在很大程度上克服了國家專斷權(quán)力可能產(chǎn)生的腐敗。

統(tǒng)合型憲政體制的問題恰恰在于：這一體制注重體系內(nèi)的協(xié)調(diào)一致，而不是相互制約。如果說有監(jiān)督，即人大及其常委會對一府兩院的監(jiān)督，那只是單向的監(jiān)督。在這一監(jiān)督模式下，總存在著監(jiān)督別人而不受別人監(jiān)督的特權(quán)。眾所周知，任何公權(quán)力沒有監(jiān)督和制約，都可能被濫用，并可能產(chǎn)生腐敗。在中國統(tǒng)合型的憲政體制下，黨組織監(jiān)督人大，人大監(jiān)督一府兩院，但反向監(jiān)督幾乎不存在。其中，黨的監(jiān)督強而有力，人大的監(jiān)督則相對疲軟。盡管人民代表大會制度存在著現(xiàn)實的異化，但理論上的金字塔式的權(quán)力架構(gòu)使得握有重權(quán)的最需要得到監(jiān)督的權(quán)力卻高高在上，人們只能仰望。

有人說，對權(quán)力的監(jiān)督最基本的是權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，而不是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，這正是中國人民代表大會制度的特色和優(yōu)勢。但這一理論上的設(shè)想恐怕只是一廂情愿的推論。由于中國公民主體意識和權(quán)利意識的缺失，作為納稅人，公民對理應(yīng)得到的政府提供的公共服務(wù)卻感恩戴德，千方百計地施以各種利益回饋。中國民眾一方面對腐敗深惡痛絕，另一方面又為腐敗提供了土壤和溫床。當然，中國政府領(lǐng)導特別是高級領(lǐng)導實際上并非民選，而是黨組織考核，上級任命的。既然官職的得失全憑上級領(lǐng)導決斷，因此，政府只能對上級領(lǐng)導負責，而不是對人民負責。這極大地削弱了權(quán)利制約權(quán)力的可能性和合理預(yù)期。作為權(quán)力制約制度，還應(yīng)包括各種社會組織的介入，如行業(yè)協(xié)會、社會團體、基層自治組織等。但目前社會組織發(fā)育不甚成熟，市場經(jīng)濟發(fā)展初期市民社會對政治國家較強的依附性，社會組織對國家公權(quán)的制約作用還相當有限。

五、中國制衡型憲政體制的探索

近年來，中國已經(jīng)意識到了權(quán)力制約的重要性，并在體制內(nèi)進行了謹慎的試探與溫柔的改良。司法機關(guān)內(nèi)部已經(jīng)進行了“三權(quán)分立”有益嘗試。1999年以來，全國各級法院全面實行以“三個分立”，即立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立為內(nèi)容的審判方式改革。將審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)進行了適當分割，形成了權(quán)力行使上的相互監(jiān)督和制約關(guān)系，從體制上防止了權(quán)力行使的無序、失調(diào)及缺乏監(jiān)督。中國的法律實踐引發(fā)學者們對分權(quán)制衡全新認識，在刑事訴訟程序中探討分權(quán)制衡基本理論。[16]甚至有人用分權(quán)制衡的原理來分析政府采購制度、稅務(wù)稽查制度、業(yè)主代表大會制度。近年來，中國進行的大部門制改革，探索政府機關(guān)內(nèi)部的“三權(quán)制約”，即建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。“三權(quán)制約”借鑒了“三權(quán)分立”的權(quán)力制約理念，表明中國政治體制對西方的三權(quán)分立的理念從完全排斥到有限借鑒，這是觀念上的重大進步。但“三權(quán)制約”與三權(quán)分立具有本質(zhì)的不同。首先，西方國家實行的“三權(quán)分立”是指立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三種國家權(quán)力的制約平衡；而“三權(quán)制約”既適用于整個國家公權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運作機制，也適用于政府部門內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，既涉及權(quán)力運行的橫向關(guān)系，也涉及權(quán)力行使的縱向關(guān)系。其次，西方國家實行的“三權(quán)分立”主要注重權(quán)力制約權(quán)力，而我國的“三權(quán)制約”更注重權(quán)利制約權(quán)力，這里的“監(jiān)督權(quán)”不是僅指司法權(quán)，更多的是指人民監(jiān)督、輿論監(jiān)督。[17]由于“三權(quán)制約”是在中國現(xiàn)行憲政體制的框架內(nèi)局部改進，其宗旨或基點仍為三權(quán)之間的統(tǒng)合，是在統(tǒng)合基礎(chǔ)上的制約。因此，這一改進的效果還有待于中國政治實踐的檢驗，其運行機制的設(shè)計和現(xiàn)實可行性仍缺乏實證說服力。更重要的是，這一改良措施不可能克服原來體制中固有的根本性缺陷，不能真正地實現(xiàn)權(quán)力制約，也不能完全適應(yīng)中國市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，更不能解決反腐敗難題。但這嘗試體現(xiàn)出來的對權(quán)力制衡體制從絕對排斥轉(zhuǎn)向有限接納，是中國從部門內(nèi)權(quán)力制衡到部門間權(quán)力制衡邁出的堅實一步。其實，制衡體制在民間也曾有過個性實踐。不僅如此，自治團體與群眾性自治組織也在管理模式上進行過創(chuàng)新性改革。貴州省錦屏縣平秋鎮(zhèn)圭葉村把審核財務(wù)的一枚印章分成五瓣，分別由5名村民代表各管一瓣，經(jīng)他們審核同意后把梨木合起來蓋上，村里花出去的錢才能報銷。該舉措隱含的權(quán)力分立、權(quán)力制衡的憲政理念。[18]

然而，中國實行制衡型憲政體制，是否要完全效仿西方某個國家三權(quán)分立的模式呢？當然不是，同樣是權(quán)力分立，西方國家的體制各有不同，也許制衡體制沒有唯一的標準或者統(tǒng)一的模式。美國的模式注重國家權(quán)力平衡；英國模式的特點是議會主權(quán)；法國模式則特別注重行政權(quán)與司法權(quán)的分離，以至于行政訴訟作為行政權(quán)的一部分與司法權(quán)區(qū)分開來。制衡型憲政體制完全可以在中國的原有體制上進行改造，而不是將中國原來的憲政體制推倒重建、另起爐灶。

首先，在中國建構(gòu)制衡型憲政體制并不意味著否定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。制衡型憲政體制并不與多黨制完全對應(yīng)，西方民主制度的本質(zhì)也是“一黨執(zhí)政下的三權(quán)分立制”。因為“政黨輪替”僅僅是挑可以執(zhí)政的政黨，選舉獲勝后，政府的運行還是要靠一個政黨來操控的；當然也有聯(lián)合執(zhí)政的情況，但是聯(lián)合執(zhí)政也是只有在聯(lián)合者做出一致決定的時候，其執(zhí)政意圖才能實現(xiàn)。[19]雖然制衡型憲政體制更適合多黨制，甚至多黨制是制衡型憲政體制的源頭活水。但不能因此否定在非多黨制的國家搞制衡型的憲政體制的可能。在一黨獨大的國家，制衡型憲政模式并非個例。盡管一黨制在相當程度上會抑制制衡型憲政體制的生長，但是在中國，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導存在著現(xiàn)實的合理性。因為，共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)增長的根本保障，中國也沒有實行多黨制的社會基礎(chǔ)。這就意味著，中國分立型的憲政體制只能在這一前提下實現(xiàn)。

其次，制衡型憲政體制也不意味著否定中國的人民代表大會制度。其實，西方三權(quán)分立制度不是僅僅簡單地把國家權(quán)力進行切割劃分，即將國家權(quán)力一分為三、相互平起平坐。有的國家突出了代議制功能，如英國的議會主權(quán)；有的國家強調(diào)司法獨立，如美國的司法優(yōu)位。中國實行制衡型憲政體制并不應(yīng)否定人民代表大會制度，而應(yīng)對人民代表大會制度進行揚棄，即肯定基礎(chǔ)上的否定。既然中國的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)在形式上的制度架構(gòu)已然具備，將來所要做的只不過是在此基礎(chǔ)上的改造。也就是，肯定人民代表大會作為代議制的組織形式，肯定人民代表大會制度作為民主政治的根本制度機制，肯定在國家憲政體制中，人民代表大會相對于“一府兩院”的優(yōu)越地位。但否定的是人民代表大會“議行合一”的體制，否定人民代表大會制度過度的協(xié)作缺乏制約的模式，否定人大與一府兩院的單向監(jiān)督關(guān)系。將人民代表大會制度民主集中制的組織原則轉(zhuǎn)化為分權(quán)制衡原則。[20]完善中國共產(chǎn)黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導方式，嚴格要求其在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，改善黨對國家機關(guān)實現(xiàn)體制外監(jiān)督的狀況。

當然，未來中國制衡型憲政體制需要進行精心設(shè)計，在創(chuàng)新機制中，設(shè)立相應(yīng)的權(quán)力制約程序是非常必要的。權(quán)力制約程序既包括國家公權(quán)力的相互制約，也包括不同公權(quán)力行為的相互制約，還包括同一公權(quán)力行為不同過程、步驟間的相互制約。但顯然這并不是現(xiàn)實的任務(wù)。因為，目前關(guān)鍵的問題是思想的解放、理念的轉(zhuǎn)變。思想不解放、理念不轉(zhuǎn)變，制度設(shè)計無論多少精妙，都是徒勞。也許，這一轉(zhuǎn)變將是非常漫長的過程，但這一趨勢不可逆轉(zhuǎn)。

【摘要】：市場經(jīng)濟體制的選擇表明中國經(jīng)濟領(lǐng)域的一次重大思想解放，制衡型憲政體制的建構(gòu)將是中國政治領(lǐng)域的一次重大思想解放。因為，與市場經(jīng)濟一樣，分權(quán)制衡既不姓資也不姓社，其是人類政治實踐不斷試錯的最終結(jié)論，是東西方政治文明的共同財富。中國市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展呼喚制衡型憲政體制，中國的法治建設(shè)和腐敗治理也必然選擇制衡型憲政體制。中國的憲政體制從統(tǒng)合走向制衡并不意味著否定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，也并不意味著對現(xiàn)行的人民代表大會制度的全盤拋棄。

【關(guān)鍵詞】：憲政體制權(quán)力統(tǒng)合權(quán)力制衡

人民代表大會制度是中國的根本政治制度，被認為中國的立國之本。長期以來，中國憲法學者對西方的三權(quán)分立制度諱莫如深。特別在上個世紀的改革開放初期，“三權(quán)分立”作為“資產(chǎn)階級自由化”的思想被徹底批判。權(quán)力制衡一直被視為西方資本主義國家的政治體制，不適合社會主義國家。然而，三權(quán)分立對于社會主義國家真的是洪水猛獸嗎？分權(quán)制衡真的不適合社會主義國家嗎？也許我們對三權(quán)分立有太多的誤解和成見。有學者認為，馬克思主義經(jīng)典作家從來沒有否定過“三權(quán)分立”，馬克思不但沒有否定“三權(quán)分立”，而且始終認為只有經(jīng)過分權(quán)制衡的資產(chǎn)階級民主共和國才能走向社會主義。恩格斯甚至認為，三權(quán)分立的資產(chǎn)階級民主共和國是無產(chǎn)階級專政現(xiàn)成的政治形式。[1]其實拋開政治意識形態(tài)，分權(quán)制衡是人類政治文明的共同財富，它使西方憲政體制充滿勃勃生機，它完全可以為我所用，而不應(yīng)拒之于干里之外。

注釋：

[1]崔文華：《馬克思否定“三權(quán)分立”的原則嗎？》，天益網(wǎng)，2006-6-14.[2、3]易中天：《帝國的終結(jié)》，復(fù)旦大學出版社2007年版，第105頁，第88頁。

[4]《馬克思恩格斯全集》第5卷，第224頁。

[5]陳貴民：《現(xiàn)代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版，第49頁。

[6][奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，中國大百科全書出版社1996年版，第312頁，轉(zhuǎn)引自陳貴民：《現(xiàn)代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版，第49頁。

[7][美]博登海默：《法理學法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第5961頁。

[8][蘇聯(lián)]斯·弗·鮑鮑托夫、德·伊·瓦西里耶夫：《法國模式的法治國家》，《法學譯叢》1991年第1期。轉(zhuǎn)引自陳貴民：《現(xiàn)代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版，第47頁。

[9]1936年5月5日，國民黨政府通過的《中華民國憲法草案》，又稱《五五憲草》，第一次把中國國體定性為三民主義。這無異于把一人一黨的信念強加于一國，開創(chuàng)了利用憲法實行“黨治”的先河。引自張千帆：《憲法學導論》，法律出版社2004年版，第131-132頁。

[10]姜明安：《中國行政法治發(fā)展進程回顧——教訓與經(jīng)驗》，《政法論壇》2005年第5期。

[11]按照幾何學，三點確定一個平面，三點是確定平面的最低要求，三角形兩邊之和大于第三邊，三角能夠穩(wěn)定立體結(jié)構(gòu)。三權(quán)制衡在制度設(shè)計上能更大限度地降低政治體制的運行成本。五點不是確定一個平面最經(jīng)濟的形式，五權(quán)憲法比三權(quán)憲法會造成運行成本的增加。而且五個機構(gòu)之間相互關(guān)系比較散亂，制衡的效果也令人質(zhì)疑。其實，“五權(quán)憲法”對中國的憲政實踐的影響很小。即使在臺灣，這一體制當下其實也已經(jīng)名存實亡了。

[12]憲法學者童之偉教授曾因為“議行合一”存在弊病，呼吁“議行合一不要再提”。但作為中國憲政體制的淵源，又不能不提。

[13]陳貴民：《現(xiàn)代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版，第45頁。

[14]胡錦光主編：《憲法學原理與案例教程》，中國人民大學出版社2006年版，第15頁。

[15]泰國總理沙馬因為在任期內(nèi)在電視上從事商業(yè)活動被憲法法院判為違憲而被解除總理職務(wù)。

[16]如李蓉：《刑事訴訟分權(quán)制衡基本理論研究》，中國法制出版社2006年版。

[17]黃慶暢：《姜明安接受人民日報采訪談“三權(quán)制約”與“便衣警察”》，《人民日報》2007年10月31日。

[18]岳建國：《從“五合章”看“分權(quán)與制衡”》，紅網(wǎng)2007年12月4日。

[19]《三權(quán)分立制度真的不適合中國國情嗎？——與黃啟元先生商榷，/5931682.html，2007-12-31（網(wǎng)上博客論文未標明姓名）。

[20]有人認為民主集中不完全排斥分權(quán)制衡，民主集中體現(xiàn)了分權(quán)制衡的內(nèi)容，分權(quán)制衡又量化了民主集中的實施。見阮友姣：《試論人民代表大會制度對西方分權(quán)制衡原則的借鑒》，《華南理工大學學報·社會科學版》2004年6卷1期。筆者對這一觀點不能茍同，認為民主集中制與分權(quán)制衡之間完全排斥不能相容。前者是在民主名義下的集中，目標是統(tǒng)一；而后者是分權(quán)基礎(chǔ)上的權(quán)力平衡，初衷是分立。因此，凡是奉行分權(quán)制衡憲政體制的國家都反對民主集中；相反，凡主張民主集中的國家無一不否定分權(quán)制衡。

[21]當然如果國家權(quán)力過于分散，國家也會通過一定的機制行整合，如美國作為第四部門的管制委員會，英國的行政裁判所。