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編者按：本文主要從從質詢的對象來看，質詢對象狹窄，與憲法的有關規定相抵觸；質詢案的提出僅限于“開會期間”，因而使全國人大及其常委會難以及時有效地行使監督權；質詢的后果僅限于“答復”，難以發揮質詢監督的真正效能進行論述。其中，主要包括：質詢監督是立法機關依法就有關事務向有關國家機關提出質問、“人大”是立法機關，法院是審判機關、爭議最大的是能否將中央軍事委員會列為質詢對象、中央軍委“不能象其他國家機關一樣、全國人大及其常委會每年集會的時間較短、由委員長會議處理常委會重要的日常工作、語義重復、混淆了質詢與詢問的區別等，具體請詳見。

【內容提要】分析了我國現行憲法第73條關于質詢監督的疏漏，并提出了予以完善的立法建議。

【關鍵詞】憲法/質詢監督/疏漏/完善

質詢監督是立法機關依法就有關事務向有關國家機關提出質問，要求他們在法定期間內予以答復及追究相應的法律責任的制度。它是立法機關的一種重要監督方式。我國憲法對此作了原則性的規定。憲法第73條規定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常委會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢機關必須負責答復”。這是有關質詢立法的重要的憲法依據。筆者認為該條規定有以下三點疏漏：

一、從質詢的對象來看，質詢對象狹窄，與憲法的有關規定相抵觸

眾所周知，我國中央國家機關體系由全國人民代表大會及其常委會、中華人民共和國主席、中央軍事委員會、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院組成。根據憲法的有關規定，最高國家行政機關、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院都由全國人民代表大會產生，對其負責，受其監督。憲法第67條明確規定全國人大常委會有權“監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。既然質詢是全國人大及其常委會行使監督權的重要方式，那么對上述國家機關行使質詢監督權，自然是題中應有之義。但是憲法第73條卻把全國人大及其常委會的質詢對象僅局限于國務院及其各部委，而遺漏了中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院。這樣就有可能使全國人大及其常委會對中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的監督成為一句空談。

有人認為，全國人大及其常委會對中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院的監督是對人事的監督，其具體體現就是憲法第63條和第67條所規定的全國人大及其常委會的人事罷免權。這種觀點是站不住腳的。監督既包括人事上的監督，也包括工作上的監督。況且，憲法第67條第7款已明確規定全國人大常委會有權“監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。這里的監督即指對上述機關的工作是否符合憲法和法律，以及其組成人員是否盡職盡責的情況所進行的監督。監督的方式是全方位的，沒有理由把質詢排除其外。

也有人對“人大”質詢法院的做法提出質疑，認為“人大”是立法機關，法院是審判機關，各自有明確的職能和分工范圍，“人大”質詢法院勢必侵犯法院的審判權[1]。對此觀點，我們實不敢茍同。在西方，國家機構體制是按三權分立的原則建立起來的。國家權力分為立法權、行政權和司法權并分別由三個不同機關行使且相互制約，沒有一個最高的權力機關。在三權分立的體制中，司法是獨立于議會和政府的，司法審判機關既不由議會產生，也不對議會負責；法官終身制，除非違法，不受議會免職。因此，立法機關不對之適用質詢程序。我國則不然，我國的國家機構是按民主集中制的組織原則建立起來的。人民法院和人民檢察院雖獨立于政府，依照法律的規定獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，但他們從屬于其同級“人大”及其常委會。它們與其同級“人大”及其常委會的關系是決定與執行、產生與負責、監督與被監督的關系。其中監督與被監督的關系是其最根本的關系，而“質詢”正是這種最根本關系的集中體現。否則，“監督”豈不成了一句空話？況且，全國人大及其常委會對“兩高”的質詢，主要是對違背憲法和法律規定的行為的監督，并不干涉其對具體案件的審理。總之，民主集中制的組織原則要求必須對法院和檢察院進行質詢監督。

在質詢監督中，爭議最大的是能否將中央軍事委員會列為質詢對象？筆者認為，加強對國家軍事機關的監督是依法治國的必然要求。首先，從軍隊的性質來看，我國的軍隊是人民的軍隊，接受全國人大的監督就是接受人民的監督，從而保證軍隊的人民性質；其次，從國家體制來看，有些國家的最高軍事指揮權歸屬于國家元首或政府首腦，議會對總統的監督也就包括了對軍事指揮權的控制[2]。而在我國，軍事機關是獨立的機關，必須接受全國人大及其常委會的監督。盡管我國憲法第94條規定，中央軍委主席對全國人大及其常委會負責，憲法第62條、63條還規定，全國人大有權選舉和罷免中央軍委主席和中央軍委其他組成人員，但這些都是非常原則的，且監督手段單一，難以適應加強全國人大及其常委會監督權的需要。要加強對軍事機關的監督，就必須擴大全國人大及其常委會的監督范圍，將軍事機關納入質詢監督的對象。

有人認為，根據憲法第94條的規定，中央軍事委員會主席對全國人大及其常委會負責，并不報告工作，因此中央軍事委員會不應接受質詢并負責答復。如果將其列為質詢監督的對象，將有可能泄露國家軍事機密。筆者認為這種觀點也是站不住腳的。固然，從立法的原意來看，由于“軍事行動具有國家機密性”，所以中央軍委“不能象其他國家機關一樣，每年報告一次工作”[3]。但“不報告工作”并不等于其不受質詢監督。前已敘及，既然憲法規定中央軍事委員會由全國人大產生，對全國人大及其常委會負責并受其監督，那么全國人大及其常委會對其違反憲法和法律的行為或失職行為進行質詢自然應是題中應有之義。況且，國家軍事機關的一切行動也并非都具有國家機密性。如果以“泄露國家軍事秘密”為由將中央軍委排除于質詢監督的范圍，那么我們也可以以同樣的理由將國務院及其各部委排除在外，因為作為國家最高行政機關的國務院也會掌握國家機密的。可見，以上述理由為據認為中央軍委不應接受質詢監督的觀點是站不住腳的。同時，這種質詢監督并非一定會導致國家軍事機密的泄露。退一步講，即使有這種可能，也不是不能避免的。在質詢立法時可以考慮對質詢權作一定的限制，即對涉及國家軍事機密的事務不得提出質詢。

根據1987年11月制定的《全國人民代表大會常務委員會議事規則》的規定，全國人大常委會組成人員可以提出對最高人民法院和最高人民檢察院的質詢案。1992年4月通過實施的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法（以下簡稱《代表法》）第14條規定，在全國人民代表大會期間，全國人大代表有權書面提出對國務院和國務院各部、各委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的質詢案。很明顯，這兩部法律彌補了憲法第73條的缺陷，對健全和完善我國的質詢監督制度具有重要意義，但由此產生的問題也顯而易見。首先，它們都未把中央軍事委員會列為質詢的對象，這顯然不符合憲法第67條第6款的規定；其次，把最高人民法院、最高人民檢察院列為質詢監督的對象，這雖是一大進步，但卻明顯與憲法第73條相抵觸。筆者認為，在一個法治國家，憲法是國家的根本大法，具有最高法律效力，是制定一般法律的依據。所謂依法治國，其核心是依憲治國。這是現代法治國家的一項通例。如果憲法對質詢對象僅作原則性的規定，普通法律加以具體化，這在法理上是說得通的。但在憲法已明確具體地確定了質詢范圍的前提下，其它法律是不能突破這個范圍的，否則即有違憲之嫌。

上述分析表明，由于憲法規定的質詢對象過于狹窄，從而導致了憲法規范之間、憲法與法律之間不能協調一致，既有損憲法的最高法律地位，也影響了一般法律的效力。

二、從質詢的時間來看，質詢案的提出僅限于“開會期間”，因而使全國人大及其常委會難以及時有效地行使監督權

根據我國憲法和有關組織法的規定，全國人民代表大會全體會議每年舉行一次，時間約15天左右；全國人大常務委員會每兩個月舉行一次會議，每次4～5天，一年大約24～30天。可見全國人大及其常委會每年集會的時間較短，如憲法僅允許其在會議期間提出質詢案，那么在全國人大及其常委會閉會期間，如果國家發生某些突發性事件而有關國家機關對其處理不當，則最高國家權力機關無法及時有效地行使監督權，由此可能會給國家和社會帶來某些不利的甚至是嚴重的后果。固然，質詢是監督的形式之一，國家權力機關可以采取其它監督方式，但質詢是除罷免以外的較嚴厲的監督方式，若運用得當，能發揮監督權的真正效能。

在全國人大閉會期間質詢的主體應包括哪些？筆者認為，如考慮全國人大代表分散于全國各地，由全國人大代表提出對有關國家機關的質詢案會存在許多操作上的困難的話，那么，在全國人大常委會閉會期間，由全國人大常委會組成人員依法提出質詢案則不會存在類似的問題。根據憲法和有關組織法的規定，在全國人大常委會閉會期間，由委員長會議處理常委會重要的日常工作。全國人大常委會組成人員通過委員長會議提出對有關國家機關的質詢案，應是可行的。

總之，憲法第73條不應對質詢案的提出規定時間上的限制。憲法是根本大法，它只規定最根本的原則問題。對質詢來說，它只要規定質詢的主體或對象即可。至于提出質詢的法定時間及人數等可由相應的具體法律根據客觀需要加以規定。憲法如規定得過于具體，反倒會為今后進一步完善我國質詢監督制度設置障礙。

三、從質詢的法律后果來看，質詢的后果僅限于“答復”，難以發揮質詢監督的真正效能

憲法第73條最后部分規定：“受質詢的機關必須負責答復”。由此帶來以下問題：

首先，語義重復。如仔細考究，則不難發現，這句話與前面的“質詢”一詞語義重復，似無必要。因為按照學理上的解釋，質詢本身就具有質問、追究及受質詢的機關必須予以答復的作用。

其次，混淆了質詢與詢問的區別。質詢和詢問都是全國人大及其常委會行使監督權的基本方式，但二者是有重大區別的。詢問是向有關國家機關詢問事情、了解情況的行為，其目的是了解情況，以便于對報告或決議進行審議和表決。根據《代表法》第13條的規定，對人大代表的詢問，有關國家機關應當派負責人或者負責人員予以回答；而質詢則是一種較嚴厲的法律監督方式，一般對比較重大而又帶有疑問的問題提起，具有質問、追究的作用，往往會導致相應的法律責任。因此與詢問相比，質詢需要遵循一套嚴格的法律程序。該程序不僅包括質詢案的提出要符合法定條件，還應包括追究相應責任或采取相應措施等處理程序。但從憲法第73條的規定來看，質詢的法律程序僅局限于質詢案的提出及答復程序，不包括其它相應的處理程序，而有關法律正是以此為根據來設計質詢監督程序及其法律后果的。根據有關法律的規定，提出質詢案的代表半數以上對答復不滿意的，可以要求受質詢機關再作答復。若再次答復不滿意怎么辦？由于受憲法第73條的限制，有關法律則未能作出進一步的規定，諸如表決程序、罷免程序等。由此可見，盡管詢問與質詢在程序上有別，但由于憲法把質詢的后果局限于答復并把質詢的法律程序設定為如何提出質詢案及怎樣予以答復，質詢與詢問并沒有實質性的不同。也就是說，質詢仍是一般性的了解行為，其主要目的是了解情況，要求作出滿意的解釋。此種意義上的質詢并不能發揮其真正的監督效能。

綜上所述，為了完善我國質詢監督制度，為今后的有關質詢立法提供憲法依據，在時機成熟時，應進一步完善憲法第73條的規定。其條文可具體表述如下：“全國人民代表大會代表、全國人民代表大會常務委員會組成人員有權提出對國務院或者國務院各部、各委員會，中央軍事委員會，最高人民法院和最高人民檢察院的質詢案，具體程序由法律規定。”

【參考文獻】

[1]李曉斌.對“人大”質詢法院的質疑［J］.法學，1996，（4）：2.

[2]蔡定劍.中國人民代表大會制度［M］.北京：法律出版社，1998.388－389.

[3]蕭蔚云.我國現行憲法的誕生［M］.北京：北京大學出版社，1986.177