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編者按：本文主要從立法成本與立法效益；影響地方立法效益的因素分析；提高地方立法效益的對策進行論述。其中，主要包括：立法成本是指立法過程中人力、物力、財力及時間、信息等資源的支出、立法成本包括直接立法成本和間接立法成本、立法效益是指法律實施后所產生的符合立法目的的有益效果、立法成本對地方立法效益的影響、現行立法體制的缺陷對地方立法效益的影響、地方立法監督制度不健全對地方立法效益的影響、地方法規實施機制的缺陷對地方立法效益的影響、改革現行地方立法起草模式，推進立法職業化進程、加強立法監督，完善地方立法監督機制、構建司法創新制度,提升地方立法效益、優化配置地方立法資源，實現立法效益最大化等。具體請詳見。

隨著我國《立法法》的貫徹實施，我國地方立法取得了顯著成效，無論在立法數量還是質量方面均有重要進展。但在看到成績時也應看到地方立法中還存在不足，主要表現在：我國立法成本與立法效益的定量分析和評價機制尚不完善，地方法規的實施效益問題未得到應有的重視，立法的實效性離期望值尚有差距。本文結合長三角地方立法，就如何降低立法成本，提高立法效益作一探討。

一、立法成本與立法效益

立法成本是指立法過程中人力、物力、財力及時間、信息等資源的支出。其中立法調研，草案的起草、討論、表決以及法律修改中各種利益主體討價還價的精力付出及花費，公共選擇理論一般稱其為政治決策成本。立法是制度創新的過程。這種制度創新過程既包括新法的制定，也包括舊法的修改。制定新法的成本投入是巨大的。其中，立法調研、可行性論證、立法規劃，然后起草、修改、審查、通過、頒布，此過程中耗費的人力、物力、財力等支出，構成了立法的基本成本。

立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本，主要指具體立法活動中所耗費的成本。但是，立法的目的是實施，只有根據法律實施的效果，才能真正判定立法成本的合理性。法律實施投入的人力、物力和財力，就是立法的間接成本，也可稱其為法的實施成本。直接立法成本只反映數量概念，評判這些數量是否必要則取決于立法的合理性與科學性，而立法成效又要通過法律實施效果來評判。

立法效益是指法律實施后所產生的符合立法目的的有益效果。主要包括立法的經濟效益和社會效益。前者是指法律實施后在經濟上的收益，因為從資源優化配置角度來看，立法活動也是一種經濟活動，它要耗費一定的資源，同時也產生一定的經濟收益；后者是指法律實施后在政治、文化、道德等方面的效果，稱其為社會效益。從理論上講，法律實施后產生的效益必須大于法律制定的成本，否則就沒有立法的必要，具有良好效益的法律才是科學、合理的法律。因此，直接立法成本不能完全反映立法的價值與目的，必須兼顧立法的效益看待立法成本，并以效益的最大化作為立法的價值追求目標。從這個意義上說，一部成功的法律，其立法的總成本與立法的效益不僅有密切的關聯，而且兩者必須是高度協調統一的。

二、影響地方立法效益的因素分析

近幾年來，長三角等地方立法工作固然取得了很大成績，但現實立法中還存在著許多體制、理念和工作上的障礙，致使地方立法總體成本過高，許多現行的法規和政府規章施行的效益并不理想。其影響因素表現如下。

1、立法成本對地方立法效益的影響

在立法領域，成本與效益分析法要求將立法產生的收益與立法成本、實施成本、以及立法對某些權利的限制所帶來的損失等進行比較，只有前者大于后者，該項立法才是有效益的。

比如在防治大氣污染方面，寧波市作出了取締摩托車的決定。在這項決定成為法規之前，首先應當考慮，摩托車是否城市的主要污染源？取締摩托車能否顯著改善空氣質量？成本收益分析法要求我們須權衡取締摩托車產生的空氣凈化能帶來多少社會效益，對摩托車的擁有者將帶來哪些不便，以及會給摩托車制造商帶來多大的經濟損失等。取締與保留相比，只有取締摩托車所產生的正效益大于負效益，取締的立法才是可取的。另外，還須考慮是否存在更優的第三條路徑。如對摩托車排氣系統的定期檢查、更換或改進，或許也能控制空氣污染，又不妨礙摩托車的生產和使用。但這時又必須考慮到這種系統本身的成本，以及監督其實施的成本。

從經濟學的角度來看，立法者追求的目標是法律效益的最大化，地方法律秩序的最佳化是地方法規價值的最高值，此時的立法社會效益為最大，也就是立法的“利潤”最大——這是立法者所追求的最高目標。就立法成本諸要素而言，建立科學的立法體制，是降低立法成本的關鍵所在；就法規價值而言，擴大和保障權利主體的權利范圍，為權利主體創造經濟效益和社會效益提供良好的條件保障，可以有效增加地方立法的效益；就法規調整而言，通過規則來規范行為和減少違法，降低法規實施成本，對提高地方立法效益也會產生重要影響。

2、現行立法體制的缺陷對地方立法效益的影響

在現行的立法體制中，一方面，由于相當一部分立法項目是由部門直接起草，在立法過程中部門有追求自身利益最大化的傾向。我國現行政治體制在事實上是以行政權力為中心，政府享有很大的立法權，即使由地方人大立法，也往往是先由相關部門起草法案，而最后通過的法規與草案內容相比一般不會有根本性變化，這樣在事實上就形成了政府部門自己立法、自己執法和自己守法的不正常現象。很顯然，地方法規的公正性將受到質疑，從而導致地方立法的社會效益下降。另一方面，立法者不僅要考慮到現有社會的接受能力、執法體制以及法律監督體制所能提供的條件,還要考慮到為實施這部法規,地方政府還有多大可能進行人財物的投入。近幾年來,長三角各大中城市都相繼出臺法規禁止燃放煙花爆竹,但由于沒有充分考慮到社會的接受能力,以及為實施這部法規所能進行的人財物的投入,從而使這部法規的實施變得非常困難。結果,不少地方對這部法規的實施不了了之。這種法規不僅沒有產生應有的社會效益，反而產生了負效應，這是地方立法中應引以為戒的。

3、地方立法監督制度不健全對地方立法效益的影響

隨著地方立法數量的增加，立法體系的整體質量問題日益明顯。諸如法規、規章之間

的和諧統一，體系結構的優化組合、法規配套等都存在一定的問題，突出表現在地方立法沖突、立法失序等方面。這些問題的出現，固然有體制上的原因，但更主要的原因在于現行地方立法監督制度的不健全，影響到立法效益的實現，主要表現在：(1)權力機關的立法監督程序和方式不明確，致使監督機制運行不暢，導致其立法監督職能弱化；(2)立法監督制度缺乏有效的啟動程序，主動監督和被動監督沒有實現有機結合；(3)批準和備案制度不完善，備案審查缺少啟動程序，致使備案制度有名無實；(4)立法監督沒有設置相應的法律責任，對立法主體和監督主體缺少必要的約束；(5)立法監督中司法的能動作用近乎空白。如對抽象行政行為也只能進行“有限的司法審查”等。

4、地方法規實施機制的缺陷對地方立法效益的影響

目前，地方法規實施機制還存在不少問題，地方法規實施成本普遍較高。主要表現如下：（1）司法制度滯后于實際，司法職業化程度不高，地方法規的公正、效率價值難以充分實現。（2）現行司法權還未做到真正意義上的獨立。司法機關按照行政區劃設置，嚴格受制于政策和政府的指令，司法從屬于行政，司法權不獨立，建立現代司法制度就無從談起。（3）部分執法人員法律素養較低，導致執法成本偏高，降低了執法效益。（4）公民的法制觀念總體上還不強，導致相應的守法成本也較高，降低了法規實施效益。

三、提高地方立法效益的對策

針對以上存在的問題，提出如下完善的對策：

1、改革現行地方立法起草模式，推進立法職業化進程

立法起草是立法工作中最基礎、最重要的環節之一。從世界立法史的經驗來看，法學家是承擔立法起草任務的核心力量。為此，建議地方立法采用和推廣專家起草的立法模式，克服立法中對地方利益、部門利益的立法傾向。專家立法能有效降低立法成本，提高立法的質量和效率，最大限度地實現立法的社會效益。對此，浙江省建立“地方立法專家庫”的舉措，在專家立法方面可謂邁出了重要的一步。

筆者認為，在改革立法起草模式的同時，長三角還必須相應建立和完善立法職業化制度。地方立法是以立法機關為主的諸多立法者共同參與的立法活動，而構成立法主體的則是立法者和立法工作人員，這些立法人員是立法職業化的人力資源基礎，是推動地方立法職業化的主力軍。立法的職業化有助于在目前民主化程度不高的情況下，更好地貫徹民主立法原則，充分體現民意，從而有效提高長三角區域立法的社會效益。

2、加強立法監督，完善地方立法監督機制

加強長三角地方立法監督，可以有效提高長三角地方立法的社會效益。為此，建議從以下幾方面來完善立法監督機制：(1)設立專門的長三角立法監督機構，完善和加強權力機關的立法監督。(2)設置立法監督的啟動程序，建立法定提交、司法機關移送、法定機構或法定人員提起、公民申訴等機制，以實現立法監督的及時啟動。(3)完善立法批準、備案制度，將授權立法適時納入批準制度的適用范圍。(4)健全地方立法監督責任制，進一步明確“改變或撤銷”的范圍及方式，探索建立立法補償機制以及對立法監督者的違法過錯實行責任追究等制度。(5)加強地方規范性文件和政策的備案審查力度，糾正立法沖突，確保區域法制的統一；(6)完善法規、規章的修改、廢止機制，對不適應市場經濟要求的地方性法規、規章，要及時修改或廢止，減少法規沖突，最大限度地提高地方法規、規章實施的社會效益。

3、構建司法創新制度,提升地方立法效益

地方立法工作是一個立改廢的動態過程。立法工作必須與時俱進，因此立法需要創新，必須更新和提升立法理念，牢固樹立“立法為公、以民為本”的立法理念。推進司法制度創新的重點，在于現代司法功能的建構，應按照程序正當、法官中立、裁決公正、效力權威的現代司法原則，對地方司法功能進行重新定位，打造獨立、公正、高效的現代司法模式。

司法創新的根本在于立法制度創新上，必須有一系列的制度保障作支撐。為此，建議地方立法機關通過建立健全“法規草案委托起草制度

、“立法回避制度”、“公開征求立法意見制度”、“立法聽證制度”、“高層協調制度”、“立法效益信息反饋機制及評估制度”等一系列新制度，制定出真正高效的、符合廣大人民群眾根本利益的地方性法規。

4優化配置地方立法資源，實現立法效益最大化

優化配置立法資源是降低立法成本，提高立法效益的最有效措施。立法資源的配置包括三方面:即規模、結構和方式。規模涉及立法資源配置的總量,結構涉及立法資源配置的比例,而方式則涉及立法資源的有效運行。優化配置立法資源是以立法效益最大化為原則,合理配置立法資源的規模、協調立法資源運行結構、推行高效的立法資源運行方式。

我國現階段享有立法權力資源的機關眾多，立法權力資源配置的規模龐大，這樣規模龐大的立法權力資源要有效運用,就必須調整不同立法主體之間的立法權限結構,使不同的立法主體能夠發揮其最大的立法功能。同時,立法的程序資源、人力資源也須優化配置，從而實現立法總體效益最大化