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摘要城市交通發展戰略要解決的核心問題，是從總體上有效地處理好城市持續增長的交通需求與有限的交通設施供給能力之間的關系，以保持城市的可持續發展。本文在分析當前北京城市交通問題癥結的基礎上，依據城市未來的發展，提出城市交通發展戰略目標，及實現戰略目標的有效途徑。

關鍵詞交通發展戰略

大量實踐經驗表明，任何一項事業要想取得成功，首要的條件是制定正確的戰略和政策。當前，我國的城市交通發展戰略所要解決的問題，是在我國現代化建設將要進入跨世紀發展新時期，城市化、汽車化進程不斷推進的條件下，如何從總體上有效地處理持續增長的交通需求與有限的交通設施供給能力之間的矛盾，以保證城市的可持續發展,實現城市交通安全、有序、通暢、方便、經濟、高效和生態的綜合目標。

制定北京城市交通發展戰略，要從分析北京道路交通現狀和問題的癥結入手，依據未來的發展需要，確定一個時期的交通戰略目標，尋求實現這一戰略目標的有效途徑和調控模式，選擇這一時期道路交通建設的戰略重點和主要對策，并在實施中依據情況的變化進行適時的調控，以保證交通戰略目標得以順利實現。

一、交通現狀與癥結分析

盡管八十年代以來，北京的道路交通建設和交通管理取得了很大成績，但是，由于歷史和現實的原因，交通需求與供給在總量和結構上的雙重失衡日趨嚴重，從而導致大范圍的交通擁擠阻塞和城市活動效率每況愈下。造成這種結果的直接原因有以下幾個方面：

1.汽車交通發展失控，道路建設難以適應超常增長的需要

近15年來，北京的汽車保有量每年平均遞增率超過15％，個別年份甚至接近20％，而道路長度和道路面積的年平均增加率僅為1.2％和3.7％，致使汽車交通需求,特別是小汽車交通需求，與市區路網總容量之間的缺口日益擴大。大量的自行車與汽車交叉混行，亦使擁擠阻塞的程度更加加重。市區中心地區的道路網負荷經常處于超負荷狀態，最終使小汽車這種本屬高效率的交通方式走向高效率的反面。

2.道路網結構和客貨運交通結構不合理，加重了交通擁擠阻塞

市區道路網容量，除了要有足夠的道路長度和道路面積外，在很大程度上還決定于城市快速路、主干路、次干路和支路之間合理的比例關系，及其網絡的連通性等條件。從北京市區道路網結構看，二環路和三環路雖已改建為半封閉的快速路，四環快速路也修建了一部分，但由于環路之間缺乏快速聯絡線，因而難以成網。北京市區主干路、次干路與支路的長度比例呈倒梯形，形成了一種非穩定結構，因而在快速路和干路上集中的大量車流難以從網絡上分流。在這種情況下，不僅加重了干道與快速路的交通負荷和擁擠阻塞程度，而且，一旦發生交通事故或車輛“拋錨”，極易造成局部交通癱瘓。

目前，由于不受外部干擾的快速軌道交通建設嚴重滯后，受外部干擾的地面常規公共電、汽車仍是公共客運交通的主要承擔者，這種非均衡的公共交通結構，在交通擁擠阻塞日益嚴重的情況下，使公共電、汽車對客流的吸引力下降，其年客運量長年緋徊在30億人次左右（注：其中40％為外來人口），在居民出行中的分擔率已從70年代末的70％左右降至目前的不足40％。換句話說，原來使用公共電汽車的出行者，已有相當一部分轉用小汽車（包括公務車、出租車和私用車），致使占用道路網容量相當大的小汽車，占據了目前市區道路網負荷能力的77％，而小汽車僅承擔了市區全部客運量的12％。非社會化客運交通對公共交通和整個城市交通的沖擊，造成了道路容量分配上的嚴重失衡，加重了交通擁擠阻塞。

由于貨運交通市場管理不佳、貨運交通政策調控失靈等因素的影響，導致非社會化的單位自備貨運和私人貨運不斷膨脹。與此相反，社會化專業貨運卻不斷萎縮，其貨運分擔率已從八十年代初的40％以上降至目前的4.7％。此種非社會化的、過度分散的貨運體制，不僅造成社會貨運運力的過剩和固定資產的巨大浪費(包括能源浪費和環境污染)，使貨運資源配置效率降到最低點。此外，還由于非社會化貨運方式的運輸效率低下，空駛率高，無形中增加了大量無效的出行量，占用和浪費了本來就相當緊缺的道路通行能力，加重了道路交通擁擠阻塞的程度。

3.市中心區土地開發強度與其交通環境最大允許容量的矛盾日益突出

八十年代初，二環路以內的機動車交通量已占全市區機動車交通量的42％。隨著城市建設用地以平均每年增加10.73平方公里的速度不斷擴張，中心區范圍也逐漸擴大到三環路附近。擴展后的中心區，特別是其中黃金地段地價的不斷上漲，導致了這一地區土地利用結構，以及開發強度向不利于緩解交通緊張的方向發展，并與交通環境最大允許容量的矛盾日益突出。

應該承認，利用級差地租的梯度分布原理，在地價高的中心區引資搞開發，有其合理與必要的一面。但是，這種開發活動與其他許多事物一樣，如超過一定的限度，勢必引發一系列負面影響，產生與開發的初衷相悖的負面效果。據統計，1991～1995年市區新建和改擴建項目（單體建筑面積超過1萬平方米）的總建筑面積為3000萬平方米，其中有70％在三環路以內，且絕大多數都是生成和吸引大量人流、車流的公共建筑。如果這些高容積率建筑的空間分布不當，勢必給本已擁擠不堪的交通干道和商業街帶來更大的壓力。

4.停車空間和停車設施嚴重不足，亂停車現象相當普遍

由于種種歷史和現實的原因（其中包括早期的城市規劃，特別是道路交通規劃對靜態交通問題考慮不夠；相當一部分大、中型公共建筑的規劃、設計和施工沒嚴格按規定修建停車設施或已建的停車庫改作它用；現行的停車收費與停車場管理政策難以形成對投資者的回報等），致使汽車停車設施嚴重短缺的矛盾，已從中心區擴展到市區外圍、機關單位大院和生活居住區。靜態交通設施“硬件”短缺和“軟件”不到位，加上停車者只考慮個人方便省事，致使亂停車現象正大范圍蔓延。這種無序現象，既影響市容觀瞻，又占用大量道路空間，不僅加重了道路交通的擁擠阻塞，還對居民生活環境的安寧構成威脅。因此，統籌解決停車問題已刻不容緩。

5.城市交通投資主體單一，難以適應當前和未來發展需要

城市交通的建設和管理需要大量資金投入，而且，在現行交通政策的條件下，投入后的產出大多表現為社會效益（商業性的對外客運交通和貨運除外），因而無法實現投入的滾動與增值。單靠政府投資是很有限的，這種投資體制實際上不具備補償歷史欠帳、緩解當前交通供需矛盾的能力，更難適應城市交通未來發展對巨額資金的需要。為此，必須調整現行的城市交通政策，改革城市交通投資體制和運營管理體制，明確城市交通所具有的商品性、公益性的雙重屬性，把一切具有商品性的道路交通共享資源納入有償使用和區別對待的軌道。

綜上所述，由于北京市的現代化、城市化和汽車化正在步入新的發展階段，交通需求特別是機動車交通需求，正處于超常增長狀態，因而使歷史上逐漸積累起來的交通總需求與總供給失衡，導致大范圍交通擁擠阻塞，并最終使城市活動效率日趨下降。北京做為全國的首都，是一座功能與結構復雜、人口與用地規模巨大、吸引與輻射范圍廣范、社會活動與經濟活動高度集中的特大城市，交通首當其沖，所以上述矛盾更加突出。這就是北京城市交通發展的癥結所在。

二、交通發展目標與實現這一目標的基本途徑和調控模式

就市內交通發展目標而言，應通過道路建設及其網絡結構合理化、加強軌道交通線路網建設，實現城市交通管理現代化等措施，力爭在2020年前后,基本建成以快速路、主干路為骨架的城市高效道路網，建成以快速大容量軌道交通、準快速公共汽車和在公交專用道上運營的常規公共電、汽車為主體的公共客運交通網絡;建成以集約化、社會化貨運交通為基礎的貨物集運配送系統。要形成功能健全、結構合理,并具有較強承載能力與應變能力的現代化城市綜合交通體系，為實現安全、有序、通暢、方便、經濟、高效和生態的綜合交通目標創造有利條件。

為了有效地緩解持續增長的交通需求與有限的道路交通資源及其供給能力之間的矛盾，扭轉其在總量和結構上雙重失衡的狀態，必須選擇調控交通需求、強化道路交通資源的優化配置與有效利用、增加有效交通供給能力的途徑，采取交通源與交通流控制并重的調控模式和相應的交通政策。具體地講，包括以下主要內容：

1.調控交通需求

是指通過土地利用結構和土地開發強度的合理化，使地區間發生與吸引的交通總量和交通流分布強度相對均衡，并將無效交通量和過度密集的交通集散量減少到最低限度；通過對有限道路通行能力的合理分配和相應交通政策法規的實施，控制占用通行能力多而運輸效率低的交通方式的膨脹；在已形成的交通流高密度區，對某些交通出行實行交通管制等。

2.優化資源配置

在有限的投資能力、市區土地資源和時間資源約束下，必須通過科學的交通規劃和交通決策，使有限的道路交通資源得到優化配置，以便在總量和結構相協調的條件下，獲得盡可能多的有效供給能力；既有道路交通資源潛力的挖掘和新增設施的合理分配與利用，是繼資源優化配置之后使全部道路交通資源得到有效利用的重要保證。

3.改變調控模式

傳統的城市交通調控模式，主要是對已發生的交通流實施法制化管理，著眼于人、車、路、時間四大要素之間的組織、協調和調度指揮。在當前城市交通需求持續發展和交通供需矛盾日益尖銳的情況下，傳統的調控模式已不能適應客觀需要。為此，從城市交通發展戰略的高度考慮，必須采取交通源（交通流發生與交通流吸引）與交通流（已發生的交通出行）控制并重的調控模式，而且，在某種意義上講，交通源控制比后者更重要，并應施以優先控制。

4.強化調控手段

交通政策和法規是城市交通發展戰略的延伸，是實現交通戰略目標的首要調控手段。為了使快速軌道交通、準快速及常規公共客運交通和社會化貨運交通能夠得到發展，并在北京占據主體地位或基礎地位，以便通過上述“效率與費用”原則和“吸引與轉移”效應來調節種種非社會化的交通方式的過度膨脹，使有限的道路交通容量能夠得到合理分配與有效利用，必須對前者實行優惠和優先的政策。同樣，為了控制中心區交通的過度集中，避免發生交通癱瘓，對其土地利用及開發強度也要制定并實施相應的政策法規。

5.實現北京交通發展戰略目標的途徑，是從分析其現狀和問題的癥結出發，根據一定的理論和需要與可能的統一而做出的科學選擇，并指導上述交通供需矛盾調控模式和一系列交通政策的制定，進而成為北京城市交通規劃、建設、管理工作的主要依據。因此，城市交通發展戰略具有足夠的高度、廣度和延伸后的深度。

三、2010年前戰略重點的選擇

從上面關于北京城市交通現狀與癥結分析中（注：限于市內交通）可以看出：為了扭轉交通擁擠阻塞的進一步發展，緩解交通總需求與總供給在總量和結構上的雙重失衡，2010年前交通建設的戰略重點應作如下選擇：

1.市區客運交通結構的調整

面對小汽車客運交通占用市區道路網負荷能力77％，而客運分擔率僅為12％的現實，以及2010年市區客運出行量將超過66億人次的未來發展需要，從合理、有效利用有限道路通行能力，緩解交通擁擠阻塞的全局出發，必須把調整市區客運交通結構作為2010年前的戰略重點，以便為下一步優化客運交通結構創造必要條件。

近期調整客運結構的重點是，以即將建成的市區快速道路網為依托，結合已有的公交專用車道（長40公里），建立地面準快速公交系統，使快速公交線路長度超過200公里。建設西單至通洲區、沿東單南北縱貫市區南北向的地鐵；建設自二環路東北角經和平里、望京、北苑、西三旗、上地至西直門的市郊鐵路，使市區軌道交通線路的長度由現在的42公里增加到160公里。此外，建設若干公交換乘樞紐，組織公共汽車、地鐵、鐵路、中巴、出租等交通方式乘客換乘。

2.市區道路網的擴容與結構調整重點

把道路網的總量增加（擴大容量）與網絡結構調整統一起來，同步實施，對緩解北京市區道路交通擁擠阻塞具有重要作用。通過道路建設投資的科學取向與重點選擇，可使相關路網的有效容量增加，應變能力增強。其連鎖反應和協同效果往往大于某條或某幾條道路本身容量和能力的凈增量。根據這一原則和北京市區道路網結構的缺陷，2010年前道路建設的重點，應是完善二環路和三環路的功能，增加快速環路之間的聯絡線，新建四環快速路，整治若干與快速路網相關的干道，建設重要街區的支路。

實施上述建設策略的目的是：使改善后充分發揮功能的二環、三環快速路，以及新建的四環快速路，能夠形成與快速聯絡線相連的快速道路網絡，既為跨區出行的機動車車流提供更多的選擇路徑，減少車流的迂迥量和相應的通行能力損失，又能使過度集中的車流向外圍疏解，適當減輕中心區的交通壓力，提高市區車輛的出行效率，預計可使市區路網的車輛平均車速提高5.2％。整治若干與快速路網相關的干道，為有效分流快速路網上的短途車流，充分發揮快速路網的功能提供條件。通過重要街區的道路建設，既可以減輕交通流高密度區內主干路、次干路的負荷強度，同時又能為易發生交通擁擠阻塞的街區提供多個分流疏解的通道，從而能夠適當增強相關路網的應變能力，降低交通阻塞發生的機率。

3.建立并實施適應北京跨世紀發展的交通政策和法規

制定并實施為實現上述交通戰略目標所必需的交通政策和法規，是2010年前北京城市交通建設中的重中之重。假定這種極為重要的調控手段缺位或者乏力，實施新的交通發展戰略，則無從談起或者難以變為現實。比如，現行的城市交通投資政策、投資體制和道路交通資源分配與使用的政策不作重大改變，首先遇到的實質性困難，仍是長期困擾我們的交通建設資金短缺。又如道路通行能力的分配和使用如不從政策上進行重大調整，道路交通擁擠阻塞的狀態將會日趨惡化，直至出現局部乃至大范圍的交通癱瘓。

由此可見，符合上述城市交通發展戰略要求的交通政策和法規，既是我們調控交通總需求與總供給矛盾的主要手段，也是我們實現道路交通資源優化配置與有效利用的有力工具。

四、采取的主要對策

為了使北京的城市交通發展盡快納入新的戰略軌道，為城市的可持續發展提供交通運輸方面的保證，建議采取如下對策：

1.改革分頭管理、缺乏統籌和集中調控的城市交通管理體制，對重要和重大的道路交通工程和管理舉措，實行科學民主決策，以便為實行有效的宏觀調控，實現道路交通資源的優化配置與合理利用，提供管理上的保證。

2.運用交通經濟學、技術經濟學、政策學等交叉學科的理論和方法，盡快研究制定急需而又關鍵的交通政策和法規，使之早日生效。否則，隨著時間的推移和交通矛盾的發展，解決同一個問題所付出的代價將會與日俱增。

3.除了步行交通外，一律實行有償使用道路交通資源的政策，制定過渡期的各種交通稅費標準。征收交通稅費的總額除去直接成本后，應構成北京城市交通建設基金的重要組成部分。

4.對所有的公共客貨運輸方式均實行專營（特許）權制度，對其中的軌道交通、大公共交通、社會化貨運企業等交通運輸主體實行優惠優先政策，使其具有發展的活力和足夠大的發展空間。

5.在改革投資體制和運營管理體制的條件下，加快多種經營、自我補償的快速軌道交通、收費高速路和停車樓等關鍵設施的建設。

6.對機動車的擁有量和出行量實行不同方式的總量控制。

7.根據中心區，特別是黃金地段的最大允許交通環境容量，制定相應的法規，嚴格控制吸引并產生大量交通流的公共建筑尤其是高容積率建筑的盲目發展和過度集中。

8.加快交通管理的科學化與現代化步伐，強化道路交通管理中的動態管理和隨機處置的能力，為城市交通運行的安全、有序和道路通行能力的有效利用以及靜態交通干擾的最小化提供保證。

9.把全民自覺遵守交通規則和法規納入兩個文明建設的軌道，對不同人群進行有針對性的現代交通意識教育并使之經常化、制度化。在有章可循、交通法制教育普及和具備必要設施的前提下，對明知故犯的交通違章行為實行重罰，以示告誡，銘記在心；對觸犯刑律者，嚴格依法制裁。

10.把城市交通發展戰略放在城市總體發展戰略中的重要地位，并在城市總體規劃和城市交通規劃的緊密結合中，使城市交通規劃、建設、管理成為三位一體化的相關連續過程。