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摘要:我國對外國人的管理從以往的保守控制到管理不斷規范化、服務不斷優化轉變,對停居留外國人的就業求學管理服務和外國人的合法權益進行保障等成為當下公安外國人管理工作的一個重要課題。廣西公安機關外國人停居留管理工作探索了與時俱進的實踐經驗，但也仍存在需要繼續創新的科技技術管理手段和形成各部門聯動協調機制等。

關鍵詞:外國人;停居留;管理模式;文化融合

我國2019年外國人入出境9767.5萬人次，2019年全年全區入境過夜游客623.96萬人次，比上年增長11.0%。隨著來華停居留外國人人數的不斷激增，公安機關外國人管理服務工作也面臨著巨大的挑戰。2019年，公安部長趙克志強調要在加強移民管理服務方面推出更多新措施，不斷提升服務發展的能力水平。

一、廣西外國人停居留管理工作現狀及存在的問題

（一）外國人停居留管理法律分散，缺少地方性法規。我國尚未出臺移民法，因此對于外國人停居留的管理法律依據主要是《出入境管理法》和《國籍法》中的相關規定，較為分散，內容多而雜，缺少針對性，缺少執法依據，對執法的權威性大打折扣。外國人管理相關內容簡單，法律控制手段單一。同時存在外國人永久居留證效力不高，待遇落實不到位等問題。廣西未在以上法律的基礎上，結合實際情況，因地制宜地制定符合廣西的外國人停居留管理地方性法規。國家移民管理局雖已經成立，然而短時間內無法完成機構的整合，還面臨著體制性障礙、結構性矛盾、深層次問題，按現行法律制度執行外國人居留管理仍存在力量分散的問題。（二）外國人流動性強，停居留情況掌握不全面。入境廣西的外國人主要是在廣西觀光旅游、商務出差、投靠親戚等，外國人入境后有一定的流動性和反復性，在城市只進行短暫停留，隨后流動到各地市，而各個地市基層公安機關情報信息共享不暢和缺乏交流，基層警力不足等導致很難掌握外國人準確的居留情況。外國人入境投靠親戚后，分布在各個小鄉村中，住處缺乏旅館業治安管理信息系統等軟硬件，公安機關難于掌握這些外國人入境的居留情況。此外，公安機關普及涉外法律法規不到位，未能定期與旅館、外國人入住的出租屋管理人進行相關的法律法規宣傳培訓，同時，許多外國人入境后不了解中國的相關法律法規，造成公安機關難以有效的對外國人進行登記。（三）涉外信息共享存在壁壘，信息仍乏共享研判。目前，涉外信息的不對稱現象仍然存在，未能形成完善、順暢、高效的涉外信息共享機制，極大影響了外國人管理工作的效率和相關涉外工作的開展。例如，公安、教育、民政、衛生、勞動、交通等部門之間查詢外國人信息大多數仍需要通過發函回函的方式進行，效率低，不利于開展涉外信息研判和外國人閉環管理。（四）“三非”外國人管理缺乏群防群治機制。由于廣西特殊的地理位置，與越南等國家一衣帶水，地勢復雜，這給邊境治安防控和“三非（非法入境、非法居留、非法就業）”外國人的治理增加了難度。與此同時，“三非”的打擊工作仍僅依靠公安機關出入境管理部門孤軍奮戰，而外國人入境后停居留甚至違法往往會在交通運輸部門、教育部門、街道社區、酒店和旅館等部門和行業留下痕跡，但這些相關部門、行業以及廣大群眾由于欠缺相關的法律知識和舉報意識，無形中為“三非”存活提供了空間，增加了打擊難度。（五）入境門檻較低，社會治安存在隱患外國人入境廣西門檻較低，大多來自東南亞經濟落后地區，無法有效保證入境人員的整體素質，文化水平偏低的外國人入境后因缺乏必要的生活技能和穩定的收入來源，會有相當一部分人涉足違法犯罪。這對國家安全與社會治安秩序帶來潛在危險，甚至對整體國民健康構成一定的威脅。[1]

二、廣西外國人居留管理實踐探索

面對復雜的外國人管理課題，本文以南寧市為例，對實踐探索進行梳理和思考：（一）開展跨部門業務并聯。按照服務人才強國、創新驅動發展戰略，推出鼓勵支持外籍人才和外國優秀青年、外籍華人來華創新創業、投資興業、學習工作的便利政策。通過窗口整合、業務流程再造，推出全區首個“外國人工作、居留服務窗口”，助力中國（廣西）自貿試驗區南寧片區人才發展。該窗口啟用后，并聯審批，時限縮短。將以往的串聯申請升級至并聯申請，且實施協同審批，在同一窗口即可同時受理“外國人來華工作許可”和“外國人居留許可”。（二）對重點關注外國人進行背景審查。一是建立來邕就業外國人背景預審查工作機制。外籍就業人員背景預審查工作主要是通過公安機關出入境管理部門和外國人入境就業審批主管機關的前置信息互通，加強外國人背景審查把關，達到更好的協同管理和服務效果。出入境管理部門積極發揮外國人管理職能，擬定了在邕外籍就業人員背景預審查工作標準與流程，主動和南寧市科技局、南寧市行政審批局進行調研和討論，建立了外籍就業人員背景預審查長效工作機制，有效提升我市就業外國人管理工作效能。二是實行外國留學生審查機制。公安機關和教育部門聯合實行外國留學生招收背景審查，開學前各高校將計劃招收的留學生名單上傳至審查系統，公安機關出入境管理部門在對其違法犯罪情況、國內高校就讀歷史、年齡情況等方面進行審查分析，做出批準或不予批準的決定，并在系統上反饋給高校，有效避免有嚴重違法犯罪記錄或有可能從事與留學這一簽證目的不符行為的外國人混跡于邕。（三）利用智慧科技，提升對外國人的管控能力和基層民警涉外警務水平。依托“智慧警務”，創建“i外管”系統，整合各項公安業務信息，實現外國人信息手機采集、外國人信息掌上查詢、重點外國人分析和預警等功能。其中，“外管通”安裝在移動警務終端手機，讓廣大一線民警做到隨時隨地查詢外國人身份信息和簽證信息，改變了以前只能由出入境民警在單位查詢外國人信息的情況，大大提高涉外案事件處置效率；“外易登”安裝在互聯網手機中，外國人或留宿人無需像以前那樣親自跑到轄區派出所或社區警務站辦理，使用手機即可足不出戶完成臨時住宿登記，既方便了外國人，也提高了外國人臨時住宿登記率，夯實了外國人管理基礎。近年來，扎實推進提高出租屋、民宿、農家樂等場所的安裝使用率全覆蓋，給在邕外國人停居留帶來切實便利。（四）對于外國人違法犯罪信息公開透明化。為解決未取得相應外國人工作許可和工作類居留許可的非法外教濫竽充數的問題，自2019年底開始，首先開始施行外教信息上墻公示制度，要求全市所有聘請外教的幼兒園和教育培訓機構在教學地點顯眼之處公示統一的外教信息，公示內容要包括外教的照片、姓名、國籍、外國人工作許可證號、教學科目等信息。此外，公示欄的“警方提示”還公示了識別“非法外教”的方法和舉報途徑，以便家長查閱及接受社會監督。外教信息上墻公示制度得到了國家移民管理局的肯定，受到了媒體和市民的認可。（五）多管齊下，以文化融合促外國人管理工作。在外國人較為集中的高校（如廣西醫科大學）、社區（如鳳嶺北社區）建立移民事務服務站點，為常住外國人提供政策咨詢、文化推廣、法律援助等便利服務；建立了市永久居留外國人交流微信群、外國專家微信群，不定期在群里進行文化沙龍推薦、中國文化知識推廣等活動；協助外國高端人才參加由政府相關部門舉辦的中華文化講座、政策宣講等“在桂外國高端人才安心活動”。[2]

三、外國人停居留管理的模式創新及思考

（一）重視對外國人永久居留權立法的修改。規范外國人在中國境內永久居留管理，保障取得永久居留資格外國人的合法權益，這都亟需一部更加完備的外國人居留管理法律來進行規范。司法部已經《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》，將來應整合相關法律法規，出臺我國移民法規。為保障外國人永久居留權益，《條例》中規定“逐步推進永久居留身份證社會化應用，為永久居留外國人憑外國人永久居留身份證在中國境內辦理金融、外匯、教育、機動車駕駛證申領等事務提供便利”的原因。（二）多部門協調聯動，加強移民管理機構建設。以移民管理局正式運作為契機，根據“國家移民管理局+地方各級移民管理部門”共同協作的“1+N”模式，更好地推動公安機關出入境管理部門與其他部門的協調聯動，提高外國人管理工作的效率，打破信息不對稱等壁壘。強調要探索外來人口一起參與到社會治理過程中來的途徑和方式，公安機關應積極將社區有責任心的外國人組織加入到外國人管理的工作中，出謀劃策，和當地的居民共同參與群防群治。（三）學習國外先進經驗，細化外國人才引進政策。借鑒西方國家如英美等傳統移民國家的移民法中外國人停居留管理的相關規定，結合我國特有的國情民情，制定更加詳細的外國人居留和人才引進政策。還可以借鑒日本和英國等國家對于外國人永久居留權利的審核通過量化的積分來進行精細化的篩選，例如日本對于外國人信用記錄十分看重，要求所有申請永久居留權的外國人都必須有擔保人的做法也值得肯定。（四）強化公安外國人管理隊伍建設。趙克志部長在2019年移民工作會議上強調，要著力鍛造一支正規化、革命化、職業化、專業化的高素質移民管理隊伍。因此，在外國人管理工作中需要培養專門的人員隊伍，以解決涉外工作及外國人管理工作中警力不足的問題。可以通過警察院校，有針對性的培養外語（或小語種）能力較強的學生，在畢業后遴選進入公安機關出入境相關部門工作；或是在公安機關公務員招錄考試中增加相應的外語科目考試，以更有針對性的遴選外語能力強、政治素質過硬的人才進入公安機關外國人管理工作隊伍中。（五）高科技手段的運用，提高外管工作效率。對于生物識別系統等高科技手段的應用也能更好地為公安機關外國人管理工作提供便利；充分應用大數據平臺，建立外國人日常的動態管理體系，更好的對外國人停居留進行實時動態監測并與其他部門進行信息共享，提升外國人管理工作效率，同時也是保障社會安全的基礎。[3]

參考文獻：

[1]華佳璐．論外國人在華永久居留制度的完善[J]．中國經貿導刊(中)，2019(12):167-168．

[2]翁里，裴露．論新形勢下依法管理服務來華外國人[R]．中國國際移民報告（2015）,2015．

[3]覃澤敏．新形勢下廣西外國人管理機制探析[J]．廣西警官高等專科學校學報，2010,23(02):24-29．

作者:蒙璐 梁愛晶 單位:1.廣西警察學院 2.南寧市公安局出入境管理分局