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摘要：本文系統分析了我國現行屠宰檢驗檢疫制度的演變過程，指出了現行制度存在的責任主體錯位、缺位，衛生檢驗未有效開展等問題，并提出了完善我國屠宰檢驗檢疫制度的思路。建議厘清屠宰企業的主體責任和政府部門的監管責任，整合監管力量，加強屠宰環節追溯體系建設，完善屠宰標準體系，提升行業各方工作能力，進而提升我國屠宰檢驗檢疫工作整體水平。

關鍵詞：屠宰；檢驗；檢疫；監管；機制

生豬屠宰檢驗檢疫，是保障生豬產品質量安全和防止疫病傳播的重要手段。現行生豬屠宰檢驗檢疫制度存在責任錯位、工作重復、可操作性差等問題，亟待改革和完善。本文在系統分析我國現行屠宰檢驗檢疫制度演變過程、存在問題的基礎上，提出了完善我國屠宰檢驗檢疫制度的改革思路。

1我國屠宰檢驗檢疫制度的演變過程

1.1“企業自檢、部門監管”階段（中華人民共和國成立至20世紀80年代初）。為明確屠宰場及場內衛生和獸醫工作的責任和監督主體，改善屠宰場經營管理，1955年8月8日，國務院了《關于統一領導屠宰場及場內衛生和獸醫工作的規定》，明確屠宰檢驗檢疫由食品公司負責，同時規定“屠宰場的肉品衛生工作由衛生部門監督和指導，屠宰場的獸醫工作由農牧部門監督和指導，出口肉類由商檢部門監督與檢查。”[1]1959年11月1日，農業部、衛生部、對外貿易部、商業部聯合了《肉品衛生檢驗試行規程》（以下簡稱“四部規程”），進一步明確“各地商業部門領導所屬屠宰廠（場），按照本規程進行肉品衛生檢驗，衛生、農業部門對本規程的執行情況進行監督指導，對外貿易部門對出口肉品的檢驗進行監督檢查。”這個時期的屠宰檢驗檢疫統稱為肉品衛生檢驗，其主要特點：屠宰場自檢并出具證書，農業、衛生、對外貿易等部門按照職責分工對企業的檢驗行為進行監督管理。1.2“分類檢疫、農業部門統一監管”階段（20世紀80年代中期至90年代中期）。為了適應生豬屠宰從食品公司獨家經營變成多渠道經營的新變化，加強經濟轉型時期的屠宰行業管理，國家陸續出臺了一系列涉及屠宰檢驗檢疫的政策法規，逐步調整改革屠宰檢驗檢疫工作。1985年2月14日，國務院《家畜家禽防疫條例》，規定“屠宰廠、肉類聯合加工廠的畜禽防疫、檢疫工作，由廠方負責，廠方出具檢疫證明，加蓋驗訖印章，農牧部門進行監督檢查”，同時規定“其他單位、個人屠宰家畜，由畜禽防疫機構或其委托單位實施檢疫”。1985年8月7日，原農牧漁業部了《家畜家禽防疫條例實施細則》，其中第6條第3款規定，“大中型屠宰場、肉類聯合加工廠具備檢疫條件的，畜禽防疫、檢疫工作由場（廠）方負責，其畜禽產品由場（廠）方出具檢疫檢驗證明，加蓋胴體驗訖印章，由農牧部門防疫檢疫機構和派出的獸醫檢疫人員進行監督檢查。”該細則第20條規定，“凡不具備本實施細則第6條3款規定的畜禽屠宰、加工單位、個體戶所屠宰、加工的畜禽、畜禽產品，由所在地畜禽防疫檢疫機構或鄉（鎮）畜牧獸醫站進行宰前檢疫和宰后檢驗，并由其出具證明，胴體加蓋驗訖印章。”[1]這一時期，“家畜宰前檢疫、宰后檢驗及其處理，按《肉品衛生檢驗試行規程》規定執行”。1992年4月8日，農業部修訂了《家畜家禽防疫條例實施細則》，繼續明確屠宰廠、肉類聯合加工廠生產的畜禽產品，由廠方實施檢疫檢驗，廠方要有專門獸醫衛生檢驗機構、專職工作人員、檢驗檢疫人員和設備。1995年12月22日，國務院辦公廳下發《關于進一步加強生豬等畜禽屠宰檢疫管理工作的緊急通知》（國辦發明電〔1995〕38號），規定屠宰廠、肉類聯合加工廠的屠宰檢疫由工廠負責，農牧部門可派駐獸醫監督員進行監督檢查。這個時期，屠宰檢疫實行分類管理，具備檢疫條件的屠宰廠、肉類聯合加工廠（即“兩廠”），由企業自檢，農業部門監督；其他的屠宰場則由農業部門負責檢疫。1.3“三檢分設、多頭管理”階段（20世紀90年代中后期至今）。1996年9月28日，國務院辦公廳下發《關于生豬屠宰檢疫管理體制有關問題的通知》（國辦發〔1996〕40號）。這是一個關于屠宰檢驗檢疫體制的轉折性文件。該通知明確生豬屠宰檢疫是政府行為，由農業部門的畜禽防疫監督機構實施，同時規定農業部、國內貿易部協商確定范圍的“兩廠”屠宰檢疫，由企業自檢、出證、蓋章，畜禽防疫監督機構監督，必要時派防疫員駐廠監督。1997年7月3日頒布的《動物防疫法》和1997年12月19日的《生豬屠宰管理條例》，繼續沿用國辦發〔1996〕40號文“協商確定范圍的‘兩廠’屠宰檢疫由企業負責”的要求。但此后多年，屠宰檢疫由企業自檢的“兩廠”名單并未確定。2007年8月30日修訂的《動物防疫法》取消了屠宰檢疫“兩廠”企業自檢的要求，規定由動物衛生監督機構指派官方獸醫實施現場檢疫。2007年12月19日修訂的《生豬屠宰管理條例》規定，肉品品質檢驗由企業負責，生豬屠宰的衛生檢驗依照《食品安全法》的規定執行。這一階段，逐步確定了屠宰檢疫、衛生檢驗和肉品品質檢驗“三駕馬車”并行的制度，即屠宰檢疫由官方獸醫實施，主要在宰前、宰后檢驗傳染病和寄生蟲病，由官方獸醫出具動物產品檢疫證明；肉品品質檢驗由屠宰企業負責，主要檢驗健康狀況、傳染病和寄生蟲病以外的疾病、注水或注入其他物質等，并由企業出具肉品品質檢驗合格證；衛生檢驗的執行則并不理想。從我國屠宰檢驗檢疫制度的歷史沿革看，自1949年以來，我國屠宰檢驗檢疫制度經歷了多次變革，在相當長的歷史時期內，均由屠宰場作為檢驗檢疫工作的實施主體，政府相關部門負責監督。直到20世紀90年代中期，國辦發〔1996〕40號文明確了生豬檢疫是政府行為，進而在此后的一系列立法中，將動物衛生監督機構的官方獸醫實施屠宰檢疫這一職責逐步確定下來。

2現行屠宰檢驗檢疫制度存在的主要問題

2.1屠宰檢疫承攬全責，肉品質量安全責任主體錯位。首先，《食品安全法》《產品質量法》明確規定，生產者應當對其生產的產品質量負責，食品生產經營者對其生產經營食品的安全負責。屠宰企業對其產品質量負責，這既是法律賦予企業的責任和義務，也是企業應擔的社會責任。其次，屠宰檢疫作為保障肉品質量安全的重要措施，按照《動物防疫法》的規定，主要是檢查肉品是否存在傳染病和寄生蟲病。但由于缺乏對屠宰檢疫和肉品品質檢驗的了解，一些地方錯誤地將只經過檢疫、沒有經過肉品品質檢驗的肉品稱為“放心肉”，導致屠宰企業沒有承擔起應有的責任，而往往由屠宰檢疫承攬全責，混淆了屠宰企業質量安全第一責任人和動物衛生監督機構的監管責任，造成了畜禽產品質量安全責任主體錯位。此外，由于屠宰檢疫，特別是宰后逐頭、逐崗檢查的工作量大，地方動物衛生監督機構不得不把大量官方獸醫投放到具體的屠宰檢疫工作中，而對屠宰企業質量安全和養殖等動物衛生風險較高環節的監管力量嚴重不足，為動物衛生監督機構依法履職帶來了巨大風險[2]。2.2肉品品質檢驗開展情況不一，肉品質量安全責任主體缺位。一是在同一屠宰企業，同一屠宰線上，對每一頭豬，如果均由官方獸醫實施屠宰檢疫，由屠宰企業肉品品質檢驗員實施檢驗，那么一旦出現產品質量問題，責任很難區分，容易相互推諉[3]。目前，許多屠宰企業（特別是小型屠宰場點）僅有官方獸醫實施同步檢疫，企業肉品品質檢驗形同虛設。二是屠宰檢疫和肉品品質檢驗在制度設計上本應各有側重，但現行的《生豬屠宰檢疫規范》（NY/T909—2004）、《生豬屠宰檢疫規程》（農醫發〔2010〕27號）和《生豬屠宰產品品質檢驗規程》（GB/T17996—1999），在工作流程和要求上有大量交叉重復的內容，既不便操作，又浪費人力物力。三是少數屠宰場以有動物衛生監督機構派駐官方獸醫實施檢疫為借口，推脫質量安全主體責任，在檢驗設施設備方面，投入嚴重不足，長期停留在“一刀一鉤”，單靠肉眼觀察進行品質檢驗的水平，在農殘、藥殘、重金屬、抗生素、激素等有害物質檢測方面基本空白，因此難以保障肉品質量安全[4]。2.3衛生檢驗未有效開展，肉品質量安全存隱患。根據現行屠宰管理法律法規，衛生檢驗是與屠宰檢疫、肉品品質檢驗“并駕齊驅”的一項檢驗制度。《生豬屠宰管理條例》規定“生豬屠宰的衛生檢驗及其監督，依照《食品安全法》的規定執行”。但在實際操作中，衛生檢驗并未開展。一方面，現行《食品安全法》沒有關于“衛生檢驗”的具體規定，法律與法規之間的“接口”并不緊密。另一方面，相關部門并未依照《食品安全法》中“食品檢驗”的內容，制定和實施衛生檢驗的規章、標準和執行細則，衛生檢驗實際上名存實亡。

3完善我國屠宰檢驗檢疫制度的思考

3.1企業自檢，官方監督。厘清屠宰企業的主體責任和政府部門的監管責任，是有效實施屠宰檢驗檢疫的基礎。屠宰企業是屠宰產品的生產主體，應對屠宰產品的質量安全負責。對于涉及質量安全的病害、肉品品質和衛生指標等，均應由屠宰企業實施檢驗并檢驗合格，官方獸醫則應主要發揮監督作用，承擔監管責任。開展屠宰檢驗檢疫，一是按照現行《動物防疫法》的規定，繼續實行屠宰檢疫制度，對檢疫的內容、方式進行適當調整，強化屠宰檢疫的監督把關功能，將檢疫技術性操作交由屠宰企業負責。二是整合屠宰環節的衛生檢驗和肉品品質檢驗，實行新的肉品品質檢驗制度，檢驗的內容包括屠宰環節涉及畜禽產品質量安全的生物性、化學性風險物質和肉品品質指標，以強化屠宰企業的質量安全主體責任。三是強化對企業檢驗人員的監管。按照國務院的有關要求，將肉品品質檢驗人員資格納入統一的獸醫衛生檢驗人員資格進行管理，實行職業準入制度，明確檢驗人員必須依規程檢驗，對檢驗結論負責，對違規檢驗或出具虛假檢驗報告的，屠宰廠負責人和檢驗人員均要給予處罰，甚至禁止從業。3.2協同監管，全程可溯。3.2.1整合監管力量，形成監管合力3.2.1.1形成與上游養殖環節的監管合力。安全的畜禽首先是“養出來”的，而不是“宰出來”的。如果養殖環節的質量安全沒有得到保障，僅靠屠宰環節的檢驗檢疫，難以全面防范上游傳導的諸多風險。要以強化養殖檔案管理為突破口，全面掌握轄區內動物疫病防控、動物出欄補欄、病死動物無害化處理等方面的動態情況。要從源頭控制獸藥殘留風險，加大對風險大、隱患高獸藥的監督抽查力度，重點打擊獸藥違法添加、制假售假、違規使用等行為。要嚴格按照產地檢疫規程和報檢制度實施檢疫，嚴禁未經檢疫或檢疫不合格的動物離開飼養地。3.2.1.2形成與下游肉品銷售加工環節的監管合力。落實好《農業部食品藥品監管總局關于進一步加強畜禽屠宰檢驗檢疫和畜禽產品進入市場或者生產加工企業后監管工作的意見》（農醫發〔2015〕18號），進一步細化、實化畜禽屠宰檢驗檢疫和畜禽產品進入市場或者生產加工企業后的監管措施，有效銜接屠宰準出與畜禽產品生產經營準入管理。3.2.1.3形成監督執法與刑事司法的合力。官方獸醫在開展屠宰檢疫和對肉品品質檢驗的監管過程中，一旦發現涉嫌犯罪的，及時移送司法機關處理，緊密銜接監督執法和刑事司法手段，形成保障肉品質量安全合力。3.2.2加強屠宰環節追溯體系建設。詳實、完整地做好信息記錄，通過全程記錄手段，督促屠宰企業和官方獸醫按照法定程序開展檢驗檢疫，同時將其作為肉品質量安全問題倒查的依據。一是做好入廠（場）查驗和待宰信息登記，如實記錄待宰動物數量、臨床健康檢查情況、隔離觀察情況、停食靜養情況，以及貨主等信息。二是做好屠宰過程中的相關信息記錄，如實完整記錄肉品品質檢驗、“瘦肉精”檢測等檢驗結果。三是做好無害化處理信息記錄，如實記錄無害化處理病害生豬或生豬產品數量、處理時間、處理人員等信息。四是做好屠宰產品出廠（場）信息記錄，如實記錄出場屠宰產品規格和數量、肉品品質檢驗證號、動物檢疫證明號、屠宰日期、銷售日期以及購貨者名稱、地址、聯系方式等信息。3.3健全標準，提升能力。3.3.1修訂完善規章、標準。對屠宰檢疫的檢疫對象、內容和方式作出調整；完善肉品品質檢驗，整合疫病、疾病、肉品品質和衛生狀況等涉及肉品質量安全風險因子的檢驗職能，確定檢驗內容、程序和方法。3.3.2提升工作能力。一是提升企業質量自控建設水平。屠宰企業應建立健全肉品質量安全管理制度和安全生產規章制度，推進誠信管理體系建設。二是提升行業管理能力。強化政府屬地管理責任，建立畜禽屠宰質量安全監管工作協調機制，健全各級畜禽屠宰行業管理和動物衛生監督機構，加強基層獸醫隊伍建設。三是提升風險監測能力。實施屠宰質量安全風險監測，增加監測有害物質種類，擴大監測畜禽范圍，監督屠宰企業做好“瘦肉精”等有害物質自檢。四是提升監督執法能力。通過屠宰質量安全風險分級管理、監督抽檢、“雙隨機”檢查等方式，督促屠宰企業做好獸醫衛生檢驗工作，保障肉品質量安全。

參考文獻：

[1]歐陽靜，歐陽昌勇，歐陽英，等.現行制度框架下保障屠宰場豬肉產品質量安全的思考[J].中國動物檢疫，2016，33（12）：34-37.

[2]侯佩興，黃優強.生豬屠宰檢驗檢疫監管模式探討[J].中國動物檢疫，2016，33（5）：21-23.

[3]馮新平.“新常態”下的生豬屠宰檢驗檢疫監管模式的思考[J].中國畜牧獸醫文摘，2017，33（5）：27-28.

[4]黃岳新.關于解決生豬屠宰檢疫檢驗雙軌制的思考[J].肉類工業，2010（9）：1-2.

作者:張朝明 吳晗 李漢堡 高勝普 張新玲 尤華 單位:1.中國動物疫病預防控制中心 2.農業部獸醫局