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導言

“禮義廉恥，國之四維；四維不張，國乃滅亡。”這是兩千七百年前振興齊國，成就霸業的一代英才管仲的千古名言，在管仲看來廉恥是立人之大節，蓋不廉，則無所不取；不恥，則無所不為。人而如此，則禍亂敗亡亦無所不至。然而事實上廉潔這一品質的養成卻遠非那么容易，作為廉潔的對立面，腐敗問題伴隨著私有制和階級社會而生，它是一個自古以來就困擾著各朝代政權的一大頑癥。王亞南先生說：中國古代官僚的生活就是貪污生活。又說：中國古代的一部二十四史，其實就是一部貪污史。[1]盡管各朝代滅亡的原因并不完全相同，但是都無法逃脫興亡周期率的輪回：從王朝初期狠抓反腐敗斗爭，到王朝中葉后反腐敗制度漸漸松馳，變得有名無實，再到王朝后期便腐敗盛行導致王朝滅亡，然后新王朝又從頭開始一輪新的輪回。而清廉自持的官吏之少，也是屈指可數，“翻翻二十四史，人們就會明白，有名有姓并且貨真價實的清官，不過幾十位。明末清初優秀的文學家、史學家張岱，在所著《夜航船》卷7’清廉類’，扳著指頭數了很久，也不過只找出四十位清官。”[2]

腐敗也是一個世界性的焦點問題，自本世紀70年代以來，世界范圍內的貪污賄賂犯罪日益嚴重，更無論非犯罪性質的腐敗。由于貪污賄賂，發展中國家的債務增加了30%，僅拉美國家每年被侵吞的財富就達210億美元之多。[3]廉潔和高效成為各國政府竭力追求的目標，直接關系到國家的興亡和人民的禍福。

古往今來各國從政治家、法學家、經濟學家，以至普通百姓都在思考、議論反腐敗問題，也提出了各種各樣的反腐敗舉措，在這些具體的反腐敗舉措中，高薪養廉是一項非常引人注目的措施，在有些國家和地區，它已經作為一項法律制度而存在，而在我國則對此項制度頗多爭議，支持者和反對者都言之鑿鑿。因此，對高薪養廉作為一項反腐敗的法律制度從法律的角度來進行嚴肅認真的研究思考是十分必要的。本文正是試圖作出這樣的探索，即論證薪俸制度與廉政建設之間的關系，我國歷史上和國外高薪養廉制度對我國現實社會的借鑒意義，高薪養廉制度的局限性和不足，論證高薪養廉的理論基礎，并最終提出高薪養廉和我國具體國情相結合的一些看法。

一、高薪養廉的提出

（一）廉政的呼喚

1、權力的本質

廉政與權力密切相關，什么是權力？有種種不同的說法，有人認為“權力是指它的保持者在任何基礎上強使其他個人屈從或服從于自己的意愿的能力。”[4]有人認為“權力是特定主體將他的意志強加于他物，使之產生一種壓力繼而服從的能力。”[5]羅素則說“權力可以被定義為預期結果的生產。”[6]并與物理學上的“能量”概念作了類比。[7]本文認為，廣義上的權力就是一方對于另一方的一種具有強制力的優勢。它并不一定表現為權力主體的意志，因為權力現象在社會中是錯綜復雜的，一個權力主體可能在另一種權力關系中只是服從者，但是即使是權力主體在執行比他更高一層次的權力主體的意志時，他仍然表現出一種強制力和居高臨下的優勢。權力也有公、私之分，而本文所探討的權力僅僅是狹義的，是在政治法律領域的公權力中的最主要的一種：國家權力。

那么國家權力是怎樣產生的？在中世紀，國家權力曾被認為是來源于上帝，“君權神授”，是“天意”對人性的安排，國家權力（王權）是神權的世俗化，因此王權應當服從于教權，這種思想被稱為“托馬斯主義”。[8]到17、18世紀，霍布斯提出“社會契約論”，他對國家下定義說“這就是一大群人相互訂立信約，每人都對它的行為授權，以便使它能按其認為有利于大家的和平與共同防御的方式運用全體的力量和手段的一個人格。”[9]霍布斯將古希臘學者伊壁鳩魯最先提出的“社會契約論”與自然法理論結合，論證了公民權利與國家權力之間的“源”與流的關系，這是具有進步意義的。社會契約論的觀點后來被資產階級啟蒙思想家洛克、盧梭等人所繼承和發展，從而樹立了“公意、主權在民”的思想。對于國家權力的合法性，盧梭指出“權力”其實來源于“公意”，而“公意”則是人民通過社會契約將自身的“權利”讓渡出來組成的，“每個人由于社會公約而轉讓出來的自己一切的權力、財富、自由，僅僅是全部之中其用途對于集體有重要關系的那部分”。[10]總而言之，國家權力歸根結底是來源于人民的權利，權力合法性的源泉是人民，而不是神、君主、貴族等任何其它方面。這種權力學說成了現代資產階級革命和國家學說的理論基礎，具有極其深遠的影響。發展到20世紀，自然法學得到復興，出于對現行實在法的批判，產生了新自然法學，新自然法學對權力學說又有了新的發展，它可以分為兩派，即新托馬斯主義的自然法學和世俗的（非神學的）自然法學。其中法國哲學家雅克·馬里旦繼承和發展了中世紀的托馬斯·阿奎那的神學法律思想，馬里旦的國家理論被稱為“工具主義”，他“在上帝和國家這兩個概念之間，又插進入了一個抽象的人民的標志，在上帝是國家最終決定因素這一大前提下，又強調了人民的地位和作用，因而國家是人民建立的；國家的目的在于人民的共同福利；統治者的權威來自人民；人民控制著國家和他們自己的行政官員；國家和所有政府官員都要對人民負責；民主政體就是’民有、民治、民享’的政府；國家只是一個為人民服務的工具”。[11]總之，現代西方資產階級法學理論無論是否將國家權力視為一種人格或是一種工具，無論認為權力的最終和最高的來源為何，但在權力和權利的關系上，均承認權利先于權力，國家的權力是來源于人民，是公民權利的產物，也是為公民權利服務的。

按照馬克思主義觀點，權利與權力都不是天賦的，都是一定社會歷史發展階段的產物，道德的和習慣的權利產生在前，法定權利和權力產生在后。而從法定權利與權力的關系上說，是先有了階級和國家，有了公共權力和法律，然后才有法定權利。權利是奪取國家權力的階級斗爭的勝利者按階級力量的對比進行分配的產物，因此權力是權利的淵源和前提，“沒有人民的國家，就沒有人民的一切”，不能把權力看成是一種消極的力量，不能忽視權利對權力的依存性。但是從另一種意義上說，奪取政權的過程，也可以說是人民行使革命權、起義權的過程。但是馬克思主義并不象資產階級法律那樣承認這種權利是法定權利，（例如美國獨立宣言、法國人權宣言那樣），而認為這是一種道義上的權利。所以正確的認識應當是一方面人民權力是具有絕對性、主導性的，它是制定法律配置公民權利的前提和基礎；而另一方面政府權力或某個政府官員的權力則是相對性、派生性的，它以公民的權利為基礎，并受公民權利的制約。因為政府是由人民選舉產生的，因此，人民的選舉權（這是一種權利）是政府權力的基礎。總之，人權與人民權力（政權）是法定權利的基礎，而公民權利是政府權力的基礎，政府權力是由政權和公民的權利所派生出來的。[12]馬克思主義的權力觀區分了習慣的、道德的權利和法定權利，并揭示了它們與國家權力之間的關系，強調了在階級社會中權利和權力取得的基礎都是階級斗爭的產物。但是它仍然承認對于具體的政府而言，它的權力仍然是公民權利的產物。