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摘要：當前，我國環境監管問題突出，主要表現在法律支撐不足、監管制度不力以及監管組織體系運行不暢等方面。究其原因主要有立法不完善、多重因素制約、企業守法動力不足、社會公眾參與不足等。文章結合域外先進經驗，分別從環境法律法規的完善、監管組織體系的改革、監管機構和執法能力的建設、企業守法積極性的提高以及公眾參與程度的加強等5個不同的角度提出我國環境監管體系建設的相關對策建議。

關鍵詞：環境監管;環境法律體系;監管失靈;監管體系

黨的十八大以來，以為核心的黨中央對生態文明建設和環境保護提出了一系列新思路，為進一步加強環境保護、建設生態文明美麗中國指明了方向。黨的再次指出，要加快生態文明體制改革，建設美麗新中國，并對生態環境監管體制改革提出了新要求。當前，由于我國環境監管不利，導致眾多環境問題。比如，2018年的“港泉碳九泄露”事件、2017年的“甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境破壞”事件、2017年的“河北天津超大滲坑污染”事件、2011年的“蘋果公司中國代工廠污染環境”事件等，都暴露出我國現行環境監管體系在實踐中的嚴重不足。因此，有必要針對實踐中存在的問題進行全方位的改善，構建現代環境監管體系，以適應我國生態文明建設的新需求。

一、環境監管問題突出

1.現存環境法律體系支撐不足。新中國成立后，伴隨著經濟社會的發展，黨中央、國務院越來越重視環境保護問題，對環境保護的認識也日益加深，先后出臺了《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國森林法(試行)》等關于環境保護的專項法律。同時，隨著生態文明體制改革的不斷深入，近期又頒布并實施了《環境保護稅法》《水污染防治法》《中華人民共和國核安全法》等一系列法律法規。但就目前我國現行的環境法律體系而言，未能給我國環境監管提供足夠的法律支撐，導致現實中出現許多“無法可依”的現象。2.現行環境監管制度不力。我國環境監管制度主要包括法律中明確規定的9項基本制度，即“老三項”和“新五項”以及“污染物總量控制制度”。當前我國現行的環境監管制度曾在我國環境監管中發揮過重要作用，為環境監管提供了具體可行的制度支持。但隨著社會的不斷發展，新環境問題的不斷出現，一部分環境監管制度設計存在的缺陷也暴露無遺，相當一部分環境監管制度已不能繼續為環境監管提供有力的支持。3.現行環境監管組織體系不暢。新中國成立以來，環境監管體制從無到有，逐步形成了統一監管和部門分工管理相結合、中央和地方分級監管的體制，這實際上是一種雙重領導體制。雙重領導體系容易產生“責任難劃分”“九龍治水”等問題，導致環境監管運行不暢，從而影響環境監管效果。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定。其中涉及環境保護部的改革決定，決議組建生態環境部，不再保留環境保護部。新組建的生態環境部將原環境保護部的職責，國土資源部監督防止地下水污染的職責，國家發展和改革委員會應對氣候變化和減排的職責，國家海洋局海洋環境保護的職責，農業部監督指導農業面源污染治理的職責，水利部編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護的職責，國務院南水北調工程建設委員會辦公室南水北調工程項目區環境保護的職責進行了整合，主要負責制定并組織實施生態環境政策、規劃和標準，生態環境監測和執法，監督管理污染防治核與輻射安全，組織開展中央環境保護督察等工作。

二、問題背后的原因剖析

1.環境立法不完善。首先，我國現有的環境保護立法數目繁多、體系龐雜。《環境保護法》與眾多資源和環境專項立法在法律地位上是平行關系，這必然會導致各部門在依據現有環境立法進行資源環境保護規劃、標準、監測、執法時出現交叉重疊和相互矛盾的情況。而且我國生態環境法律法規建設始終滿足不了現代化進程發展的需求,我國尚未針對農村生態環境保護制定完善的法律法規,使得我國生態環境監管法律體系存在不同程度的立法空白。[1]其次，環境立法條文理論性較強，多原則性和抽象性規定，可操作性不強，造成現實中難以執行，導致環境立法中的“軟法”現象突出，從而弱化了相關部門的監管職責。最后，地方環境立法突出的問題是缺乏地方特色，與本地實際聯系不夠密切。我國地域遼闊，不同地區存在的環境問題相差較大，所面臨的環境監管重點問題也不盡相同。并且，在環境立法實踐中，地方缺乏立法積極性和主動性，簡單照搬照抄國家法律法規，忽略地方實際環境情況，缺乏地方特色。2.環境監管機構監管職能的實現受多重因素制約。一是環境監管機構執法權軟弱。1989年的《環境保護法》只賦予環保部門監督管理、項目審批、排污收費、行政處罰和現場檢查5種權力，并沒有給予其采取行政強制措施的權力。直到2014年出臺的新《環境保護法》，才在其第二十五條中規定：“企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備”。這使得環保部門的執法權得到有效加強。二是環境監管缺乏資源保障。目前，我國普遍存在環境監管執法人員數量少、素質參差不齊、執法裝備不足等問題。以上問題在環境監察機構中尤為突出，這些都嚴重影響著環境監察任務的完成。3.企業守法動力不足。目前，根據相關立法規定，我國對污染物排放超標企業征收排污費的標準低于治理污染的費用，這導致了企業繳納排污費比治理污染更經濟。這種企業違法成本明顯低于守法成本的立法規定違背了價值規律，最終致使企業不計違法成本的追求利益。另外，對環境違法者追究責任時主要采取的是行政手段，即根據違法情節給予罰款、責令停產停業等進行行政處罰，而對主要責任人員的民事責任和刑事責任追究不予重視。而且就其罰款金額來說，對企業的威懾力也是不夠的。這種監管的不完善最終導致的結果就是企業沒有足夠的守法動力，企業污染事件頻發。4.社會公眾參與不足。公眾參與是環境監管中的重要力量，具有不可替代的作用。所以，社會公眾的參與程度對我國的環境監管產生了極其重要的影響。但是，我國的環境監管模式是以政府為主導的，多元共治的體制機制尚未形成，環保公益組織和社會公眾在環境監管中參與度還很低。一方面，我國法律對環保組織及公眾參與環境監管的權利、方式、途徑等規定不明確，造成公眾無法及時有效地參與；另一方面，環境科普、宣傳教育不到位，公眾環保意識差，公益性的環境組織發育不全，在組織數量、規模及專業程度上與發達國家存在較大差距。

三、完善我國環境監管體系的對策建議

2015年10月29日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱“《建議》”）。《建議》在環境監管體制方面提出多項改革措施，包括“改革環境治理基礎制度、開展環保督察巡視、建立環境質量目標責任制和評價考核機制。實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，探索建立跨地區環保機構。建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。建立企業環境信用記錄和違法排污黑名單制度，強化企業污染物排放自行監測和環境信息公開。暢通公眾參與渠道，完善環境公益訴訟制度等等。落實好各項監管改革措施有利于建設我國環境監管體系。本文將結合我國環境監管改革的需要，借鑒國外環境監管經驗，提出完善我國環境監管體系建設的幾點建議。1.形成比較完備的環境法律體系。各國立法都講究“精簡而管用”，比如，美國與環境監管密切相關的法律主要有《國家環境政策法》《資源保護與回收法》《清潔空氣法》《清潔水法》《安全飲用水法》等。其中，《國家環境政策法》是調整國家環境基本政策的法律，并對政府各相關部門的環境保護義務和責任進行了嚴格界定。[2]為解決我國環境保護立法太過冗雜的問題，必須完善我國環境保護法律體系。首先，必須解決的問題是在立法中進一步提升和明確《環境保護法》的地位。由于《環境保護法》是由全國人大常委會審議通過的，其作為基本法的效力沒有在全國人大的立法中表現出來，這樣就會容易產生環境法律適用沖突、環境法律效力位階混亂等問題,不利于環境保護基本法的有效實施以及其對環境保護單行法的指導作用。其次，對我國現行的環境保護立法進行梳理也尤為重要。廢除已經過時的規定，刪減重復的規定，對規定不清的事項進一步明確，理清相互之間的關系，為環境監管提供立法支持，從源頭嚴防環境違法行為。除此之外，還要加強配套制度尤其是保障性制度的建立，以提高環境法律法規的可操作性。而對于地方環境立法來說，關鍵的是要結合本地區實際情況，突出地方特色。2.改革環境監管組織體系。在我國現行的環境監管體制下，地方各級環保部門都受到上級環保部門和同級人民政府的雙重領導。世界上多數國家的環保機構都依法享有獨立履行職責的權力。例如，在美國，州環保機構就依法擁有現場檢查、監測、抽樣、取證、索取文件資料和對違法行為處以罰款的權力，并不受行政部門的干預。因此，應該削弱地方政府與地方環保部門之間的聯系，推進落實環境監管系統的垂直管理制度，以減少地方政府對環境事務的干預。目前，環保部（現改為生態環境部）已開始對垂直管理體制進行試點，建立了華東、華南、華北、東北、西北、西南六大環保督察中心。其主要職責概括起來就是“督察、協調、服務”，負責監督地方對國家環境政策、法規、標準執行情況；協調跨省區域和流域重大環境糾紛；受理跨省區域和流域重大環境案件的投訴；等等。地方也在積極探索環境監管垂直管理，比如，陜西省在全省范圍內推行市以下環保機構垂直管理。盡管短期內在全國全面實行環境保護垂直管理還很困難，但依然需要通過不斷地改革推進環境監管垂直管理制度建設。3.加強環境監管機構建設和執法能力建設。建立一個權威大、效率高、執法能力強的環境監管機構是環境監管體系建設的首要問題。基于環境治理整體性的特點，我國應該設立專門的跨區域環境監管協調機構，負責總體協調部門之間、地區之間有關環境監管方面的事務，從而提高環境監管效率，促進區域間環境監管的協調和合作。同時，還應配套設立區域性和流域性執法機構。加強環境監管的另一個重要方面就是加強執法能力建設，強化環境執法。在發達國家，環境立法工作明顯減少，而是把重點放在了提高環境執法方面。例如，美國聯邦環境保護局現有雇員18000人，各州與地方政府設有專門的環境保護機構，其中僅加利福尼亞環境保護局就有雇員4300多人。[2]相比于發達國家，我國環境監管除技術和裝備貧乏外，執法人員數量和素質也明顯不足。所以，增加監管人員數量、提高人員素質、加強環境監管執法隊伍建設是提高環境監管能力的關鍵所在，也是構建環境監管體系的重要組成部分。4.提高違法成本，調動企業守法積極性。對企業進行環境監管可以從兩方面入手：一是督促企業內部建立環境監督制度。可以借鑒日本經驗，在企業內部建立環境監督制度，聘用專業的環保監督員，對企業環保守法情況進行監督并定期公布。二是提高企業違法成本。可以借鑒歐洲發達國家的經驗，采取“污染者負擔原則”①，對造成環境污染并危害到公眾的企業，不僅要求其治理污染，而且要求其對污染所造成的損害承擔責任。5.建立健全環境參與制度，提高公眾參與環境治理積極性。一是要貫徹落實好《環境保護法》第五十三條的相關規定，使公眾參與和進行環境監督有法可依。二是公開政府與企業環境信息。政府環保部門主動環境質量、環境監測、突發環境事件、環境行政處罰等與環境相關的信息，企業加強文化建設，主動接受公眾監督，把政府和企業放在陽光下。三是暢通公眾環境參與渠道。例如，政府積極利用大數據技術整合與優化政府、企業和社會公眾參與環境治理的渠道,通過完善的溝通機制和協同合作平臺,增強各參與治理主體的協同意愿。[3]四是發展符合我國國情的環境公益組織。

總之，在生態文明體制改革的大背景下，應該從政府、企業及社會公眾三個層面入手，以系統思維完善我國的環境監管制度。著力完善監管法律體系、健全監管組織體系、加強監管能力建設、督促企業守法、提高公眾參與度，統籌促進我國環境監管體系建設，為我國的環境治理和生態文明建設構建良好基礎。

作者:李國冉 單位:中共中央黨校〈國家行政學院〉研究生院