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近年來，旅游業一直是我國經濟持續增長的強大引擎動力。隨著旅游經濟的快速發展，旅游已逐漸成為人們生活中必不可少的消費娛樂活動，而隨之產生的旅游消費者權益法律保護問題也越來越發成為人們所關注的重點。對于旅游消費者的法律保護問題，只有建立完善的旅游法律體系才能使得旅游消費者權益得到根本保障。立法的滯后十分不利于保護旅游消費者的合法權益，只有完善旅游法律體系，才能規范整個旅游市場，旅游消費者的合法權益才能得到切實的保障。

一、制定旅游基本法

為了盡快確立旅游業在國民經濟中的地位，確定發展旅游事業的基本方針，日本政府在總結旅游工作經驗的基礎上，早在1963年6月就制定了《日本旅游基本法》。美國政府也在1975年5月頒布了本國的旅游基本法《全國旅游政策法》。又如1972年的墨西哥《旅游法》，英國的《旅游發展法》，韓國的《旅游振興法》，這些旅游基本法在統一管理全國旅游發展工作，制定政策，協調關系，促進旅游事業的健康發展發揮著重要作用。因此，為了充分發揮旅游業對國民經濟發展的重要促進作用，確保旅游經濟的健康穩定發展，維護旅游消費者的合法權益，有必要制定一部旅游基本法來統一管理全國旅游業。

1、旅游基本法的基本框架：借鑒旅游發達國家的旅游基本法，我認為我國旅游基本法應具備以下內容：(1)規定國家發展旅游事業的根本宗旨和原則；(2)規定政府主管機構的法律地位和職能；(3)規定各類旅游企業的行為準則；(4)規定對旅游者合法權益的保護；(5)規定旅游資源開發利用保護原則；(6)規定國際旅游原則；(7)規定一系列行業管理制度；(8)規定法律責任。

2、立法應側重保護旅游消費者的合法權益旅游者是旅游活動和旅游法律關系的重要主體，對他們的合法權益的保護直接關系到一國旅游業的生存和發展。綜觀各國法律和有關國際條約，都十分重視對旅游者合法權益的保護。建議立法應該規定旅游者的合法權益主要包括：第一，自由旅行權；第二，逗留權；第三，知悉真情權；第四，人身及財產安全保障權；第五，自由公正地締結旅游服務合同權；第六，享受醫療權；第七，求償權；第八，尋求法律救濟權；第九，受尊重權；第十，監督批評權；第十一，殘疾人的旅游權。

二、完善懲罰性賠償制度

所謂懲罰性賠償又稱加倍賠償或額外賠償，是指侵害人向受害人支付超過其實際損失的賠償費。它是傳統民事責任中的補償性損害賠償制度之外發展的一種例外賠償制度，除了賠償功能外，還具有懲罰和威脅的功能。將這一制度運用于旅游消費領域，對切實保護旅游消費者權益具有不可估量的作用。

1、懲罰性賠償制度的適用條件雖然我國的《消法》第49條對懲罰性賠償作了規定，但與美國、臺灣等國家地區的規定相比，其適用范圍顯得過于狹小。在我國，規定侵權行為主觀上有"欺詐"時才可以適用懲罰性賠償，顯得過于狹窄，不能滿足現實的需要。我認為，《消法》第四十九條的適用，應該延至故意和重大過失，而不僅限于"欺詐"。

2、懲罰性賠償基數我國《消法》第四十九條的賠償并不是建立在消費者的損失或經營者的基礎上，而是與消費者"購買商品的價款或者服務的費用"掛鉤，在實踐中會出現許多不公正的做法，權利義務嚴重失衡。以商品的交易金額來計算懲罰性賠償，最大的缺陷還在于，由于交易的大小與有可能的訴訟成本進行比較和權衡，得出消費者進行訴訟的概率，準確掌握加害行為的法律成本，這樣會使《消法》第四十九條的懲罰效果大打折扣。《消法》有關賠償的基數，應該是以實際損害為準，包括律師費、誤工費等費用，還可將旅游經營者侵犯旅游消費者權益的主觀上的惡意程度、旅游經營者的違法所得以及經濟實力作為確定賠償數額的主要依據。

三、完善旅游合同立法，規制旅游格式合同

我國目前旅游合同立法現狀考慮，我認為對旅行社提供的旅游格式合同除了普通法的規制以外，還需要做一些具有針對性的特別規定。第一，將旅游合同有名化。縱觀旅游業發達國家，隨著現代旅游經濟活動的日益頻繁，在傳統法律和商業習慣不能公平有效地處理旅游合同糾紛的情況下，制定專門的法律法規調整這種新型關系是各國共同的做法，他們紛紛頒布了旅游基本法，并且相應地在旅游基本法和民法中制定或增補了大量調整旅游合同的法律規范。第二，強調旅行社的先契約義務。旅游合同的簽訂一般由旅行社預先擬訂好旅游合同的內容，將設計好的旅游產品供旅游消費者選擇，旅游消費者一旦確定接受格式合同則宣告合同成立。因此讓旅游消費者選擇接受之前充分了解格式合同的內容至關重要。我們可以參照德國的做法用立法形式明確規定旅行社提供的包價手冊應當包含的信息內容，應當讓消費者了解的具體內容;另一方面，規定旅游格式合同中與旅游消費者利益密切相關的條款尤其是責任條款應當采取醒目的方式向旅游消費者展示，如在該條款前做特殊標記來提醒其注意，或者規定旅行社負有口頭提示義務等。第三，限制不公平責任條款，可以將公平原則、誠實信用原則等基本原則為立法指導，制定專門的法律條款對旅游格式合同的效力予以限制。

四、完善旅游債務履行輔助人責任制度

旅游消費過程的完全實現需要眾多部門的參與，旅游給付的完成不是單由旅行社一方獨立完成的，在包價旅游中第三人參與合同履行的現象極為普遍。包括旅行社以自己名義與運輸公司簽訂的旅客運送合同，與飯店簽訂的旅客住宿合同、餐飲供應合同以及在經過旅客同意之后由其他旅行社為旅游給付的情形等。在實踐中，由于運輸公司、飯店、賓館等這些旅游債務履行輔助人不履行或不適當履行義務而給旅游消費者造成損失的現象也極為普遍。主要表現為運送旅游的車輛檔次、設施設備不符合約定，火車或者飛機晚點，飯店提供的食物不符合衛生標準、飯菜質量差，賓館提供的房間檔次和標準不符合約定等。這種情況下旅游消費者權益的損害往往不能歸結于旅行社的過錯，而是因為旅游債務履行輔助人的故意或過失。

在現實中，這種因旅游債務履行輔助人的過錯而導致旅游消費者與旅行社之間的合同糾紛不僅非常多，而且十分復雜。因為在包價旅游合同中存在消費者與組織者之間的總合同和組織者與給付提供人之間的子合同。可以說正是這些合同的存在保障了包價旅行的順利完成，但是同時也引起了法律上的諸多麻煩。一方面它使得旅游包價商借口包價旅行中的缺陷不是自己而是獨立給付人引起的而拒絕承擔責任，另一方面他又給消費者以自己名義直接有效地向獨立給付人提起訴訟制造麻煩。旅游債務履行輔助人責任問題目前在我國還找不到統一的法律依據，基于對旅游消費者權益保護問題的考慮，我認為旅行社應當對旅游債務履行輔助人違約給旅游消費者造成的損失承擔責任，旅游消費者因此而受傷害有權向旅行社提出請求賠償。