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[摘要]《基本醫療衛生與健康促進法》確立了我國以建立現代醫院管理制度為核心的公立醫院改革方向，為此，必須遵循公益性、依法辦事、公平性和以人為本的原則，借鑒國外經驗，以問題為導向，以制度化建設為基礎，以合法性審查為依據，以專業化隊伍為目標，以法治文化建設為抓手，切實推進公立醫院法治化建設進程。

[關鍵詞]基本醫療與健康促進法；公立醫院；現代醫院管理制度；法治化建設

法治是治國理政的重器，基于民主的法治則是人類社會經過艱苦卓絕的探索而找到的國家治理的最佳路徑與方式。黨的十八大以來，我國全面推進依法治國，努力實現國家治理體系和治理能力現代化，并且將強化醫療衛生行業立法作為重點領域，加快了醫療衛生行業立法進程，初步形成了中國特色的醫藥衛生法律體系。2019年，國家衛生健康委辦公廳下發了《關于進一步加強醫療衛生事業單位法治建設的通知（試行）》，從國家治理能力和治理體系現代化的高度，要求把法治建設融入醫療衛生事業單位管理運行的全過程。2020年12月28日，《基本醫療衛生與健康促進法》出臺，明確提出：“國家建立責權清晰、管理科學、治理完善、運行高效的現代醫院管理制度。”然而，現代醫院管理制度的內涵是什么？如何保障“現代醫院管理制度”的實現？推進公立醫院法治化建設無疑是實現這一目標不可或缺的關鍵環節。

1我國公立醫院法治化建設的內涵

法治（ruleoflaw）的基本內涵包括三個方面：法具備普遍的約束力，法是治國理政的基本手段和方式，法是指民主的法律化[1]。中國的法治化進程已經進入到歷史的新階段，推進公立醫院法治化建設，實際是法治意識、法治思維、法治價值、法治文化在公立醫院的重構。國家通過《基本醫療衛生與健康促進法》進一步確立了我國公立醫院“公益性”和“法治化”原則，將公立醫院法治建設與當前深化醫藥衛生體制改革、推進國家治理體系和治理能力現代化等相結合，將法治融入公立醫院運行管理全過程，打造公立醫院從“人治”到“法制”再到“法治”的發展路徑。

1.1公立醫院法治化建設的基本特征

公立醫院法治化建設作為法治社會建設的一部分，其基本特征不僅包含法治的基本精神、基本原則，還具有明顯的醫療衛生行業特點。（1）公益性。我國公立醫院必須堅持“公益性”，已經被寫進《基本醫療衛生與健康促進法》。公立醫院的“公益性”源自公立醫院的組織目的性，特別是公立醫院作為我國醫療衛生服務體系的主體，承擔著諸多法定和政府指定的公共衛生任務。（2）依法辦事原則。“良法善治”是現代醫院管理制度實現的前提，公立醫院在醫療服務和日常管理過程中要以法律法規為根本遵循，在制定重大決策和規章制度時要審查與現有法律法規的適配性，按照“上位法”的要求制定并完善醫院的管理制度，并嚴格執行。此外，醫療服務是醫院管理的核心，要嚴格以法律法規為準據，確保醫療行為的合法合規。（3）以人為本。法治的基本要義是限制公權力，保護公民的合法權利，“以人為本”是建設社會主義法治國家的基礎。公立醫院必須把堅持公益性作為其基本的社會屬性，堅持以患者為中心，以維護健康、解除病痛為根本任務，同時需要維護好醫院干部職工的總體利益，調動干部職工干事創業的積極性，努力實現患者滿意和醫院干部職工滿意的良好局面。（4）公平性原則。公平是法治的基本要義，也是基本醫療衛生服務的價值追求，是推動公立醫院法治化建設不可背離的目標。當下國家推進的公立醫院績效考核，其核心指標包括質量、公平、效率、可持續發展、滿意度，督促公立醫院在提供基本醫療衛生服務過程中秉持公平性。同時，陽光是最好的防腐劑，公立醫院的重大決定部署不僅要符合上級部門的要求，更要贏得醫院干部職工的支持，因此要動員醫院干部職工參與到重大事項的決策中來，減少決策的主觀性、片面性，避免“一言堂”帶來的決策法律風險和廉政風險。

1.2推進公立醫院法治化建設的意義

推進公立醫院法治化建設是我國大衛生、大健康發展理念的一項重要內容。一方面，在當前醫患關系緊張的現實背景下，推進公立醫院法治化建設有助于防范診療過程中的不當行為，化解醫療糾紛，避免矛盾激化，以及妥善解決醫療損害事件。另一方面，推進公立醫院法治化建設有助于優化醫院內部管理結構，規范行政管理辦事流程，規避招采、財務、人事等關鍵環節的潛在風險，推動新時期公立醫院高質量轉型發展。

2公立醫院法治化建設的現實困境

2.1公立醫院的法律屬性定位不清

我國民法典明確規定，公立醫療機構屬于事業單位法人，從事非營利性的各項社會公益事業，具有獨立的法人代表，但事業法人權利邊界在現有法律體系中很難厘清。公立醫院作為一種特殊的公法人，其法律地位與組織形式應該得到進一步明確，這也是現代醫院管理制度建立的前提[3]。從法理上講，行政主管部門對醫院只負責審批和監管，不參與具體運營管理。但實踐中，行政主管部門往往對所轄的公立醫院改革及發展方向具有關鍵的決定權，要求“時時報、事事報”，對公立醫院的行政干預過多[4]。如何真正實現公立醫院獨立法人治理結構，理順與行政主管部門之間的權利和義務邊界，已迫在眉睫。

2.2政府部門之間的管理權限不清

我國現行事業單位管理體制下，衛生行政部門一般直接監管各級各類公立醫院，這種管理主要以“上下級行政命令”和“行政檢查”的方式進行，并沒有把監管與法治相結合，造成“所有權”“監管權”和“經營權”混亂。公立醫院的上級監管部門有時不止一家，如醫科大學附屬醫院存在著衛生行政部門、地方政府和大學等多重管轄；公立醫院的醫務、人事、財務、紀檢等部門也對應著不同的歸口管理機構，造成公立醫院改革與發展受制于各方面，甚至無所適從[5]。

2.3公立醫院運行管理中法治意識淡薄，缺乏專門的法律人才

我國公立醫院的領導班子成員大多具有臨床醫療背景，很少有職業管理者或者法學背景，重業務輕管理，法治意識淡薄，在醫院重大決策管理中容易導致法律風險。此外，醫院內部的規章制度延續性較強，缺乏跟蹤國家政策法規而不斷調整更新的能力，也缺乏將上位法與本單位實際情況相結合的能力。

2.4公立醫院法務工作“有名無實”

當前，公立醫院沒有明確要求配置專門的法務部門，法務工作缺少統一的抓手，多數醫院的法務工作由醫務、辦公室等部門代管，并沒有深入到醫院管理的各個環節，更無法使醫院法治化建設真正貫徹到醫院的管理體系中。

3公立醫院法治化建設的國際經驗

3.1美國公立醫院法律顧問制度

醫療改革是世界性難題，各國概莫能外。美國的公立醫院承擔著社會救助義務，其法律顧問制度包括聘請院外律師事務所的專職律師，以及建立醫院內部法律顧問部門（法律事務部）。法律事務部的負責人也是醫院管理層的一員，能夠直接參與醫院重大決策的制定、實施，為醫院各項工作提供法律幫助和指導，并依托法律審批程序和內部網絡系統，工作效率較高[6]。

3.2德國公立醫院“兩級三頭”管理模式

德國通過立法賦權公立醫院公營造物法人的地位，其屬性為保育性營造物，通過分權和授能實現其公益性[7]。公立醫院的內部管理結構主要是“兩級三頭”模式。“兩級”是指縱向上，普遍實行院科兩級管理形式；“三頭”是指橫向上，分為行政、醫療和護理三個方面。醫院院長負責全院的整體管理方向，醫療院長和護理院長由資深的醫療專家和護理專家擔任，行政院長主要由具有經濟學或法律方向的專業人士擔任，體現了現代醫院管理的專業性。“三頭”管理的方式有利于醫院內部分權和監督。

3.3日本公立醫院獨立行政法人治理模式

2000年，日本通過國家立法的形式推進公立醫院獨立行政法人的治理模式探索，出臺了《獨立行政法人國立病院機構法》，重新定位政府-市場-社會的關系，形成優勢互補，從而提升公立醫院作為獨立行政法人的組織效率、主動性、自律經營和透明性[8]。

3.4新加坡公立醫院“所有權和經營權”分離

新加坡公立醫院在公司法上是非營利性私法人，以非營利性和國家控股的方式保障公立醫院的公共目的性。新加坡醫療系統主要由基礎醫療單位、各種綜合性醫院和專科醫院組成，大部分新加坡居民首選綜合性醫院中的公立醫院就診。新加坡公立醫院在“指導性競爭”政策下實行董事會領導下的院長負責制，政府全資重組公立醫院，但又保障醫院管理的自主權，使所有權和經營權完全分離，醫患糾紛通過法律程序處理而非醫院內部解決，建立高度透明的信息公開制度。引入商業會計系統，實現精確的成本核算，并實行問責制，倒逼醫院內部制定嚴格的財務標準。

4公立醫院法治化建設的實現路徑與思考建議

4.1以制度化建設為基礎，搭建法治醫院建設的四梁八柱

（1）不斷完善醫療衛生法律體系。法律是制度建設不可或缺的重要載體，我國教育領域的法治化進程明顯優于醫療衛生領域，目前亟需加快推進醫療衛生法治化建設。《基本醫療衛生與健康促進法》填補了我國醫療衛生領域基本法的立法空白，也為公立醫院法治化建設提供了重要的法律依據，公立醫院實現法治化未來可期。（2）推動公立醫院法人治理改革。政府盡管是公立醫院的舉辦者，但公立醫院應該回歸到公法人治理結構，以強化法人化改革回應“管辦分開”與“政事分開”[9]。公立醫院法人治理改革的關鍵在于通過立法賦權使公立醫院具備獨立法人資格，能夠獨立享有權利、承擔義務，作為法律主體參與社會活動。上海市政府設立申康醫院發展中心，確立了政府辦醫和國有資產運營管理的責任主體，各市屬醫院作為獨立事業法人由院長行使經營管理責任，取得了較好的成效，成為公立醫院管辦分離改革的全國樣板[10]。（3）建設以醫院章程為統領的現代醫院管理制度體系。《基本醫療衛生與健康促進法》明確要求建立醫院章程，公立醫院以章程為統領，明確權利與義務的邊界，將各項事務規范化、制度化，嚴格依法辦事、形成法治環境，確保各項工作都要做到有法可依、有章可循。具體包括：一是在符合法律規定的框架下，制定醫院內部運行規則，健全“三重一大”民主決策制度；二是規范臨床工作管理制度，把醫療安全和醫療質量作為制度建設的核心問題；三是定期召開法治建設工作會議，通過咨詢法律顧問、民主意見征集等方式，不斷修訂醫院現行的內部制度。

4.2以合法性審查為依據，推動醫院運行管理合法合規

（1）推行法律顧問制度。公立醫院可通過聘請專業法律團隊，作為院外兼職法律顧問，提供專業的法律服務。這種方式雖然能節約醫院法治管理的人力成本，但無法像內部法律部門那樣提供全過程法律服務，因此還要通過設置內部法務工作部門加以補充。（2）推進醫患關系法治化。醫患關系從廣義上講，也是一種民事主體之間的合同履行關系[12]。醫院推進醫患關系的法制化，就要尊重和保護患者的平等醫療權、知情同意權、隱私保護權、獲得賠償權等，使醫患關系回歸到法治的軌道上，在法律的框架內解決醫患矛盾。

4.3以專業化隊伍為目標，培養法治化建設中堅力量

（1）公立醫院應設立專門的法務工作部門，招聘具備法律執業資格的法律專業人員，或者允許公立醫院設置公職律師，滿足公立醫院發展的現實需求。法務部門承擔的任務主要有：對各類合同進行合法合規性審查，對外開展法律訴訟、調解工作，為醫院重大決策提供法律意見，處理法律事務方面的緊急突發狀況，開展普法宣傳教育，為醫院職工提供法律咨詢和援助等[13]。（2）依托現有的即時通訊軟件和網絡系統，打造院內法治溝通平臺，搭建臨床一線與法務工作部門之間的快速溝通反饋路徑。臨床一線職工可以借助院內網絡平臺，介入招采、設備、人事、財務、基建等部門工作，提高法治監督效率，化解潛在風險。

4.4以法治文化建設為抓手，構建法治醫院的長效機制

黨的報告明確要求：“加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”法治文化建設是醫院法治化建設工作的重要支撐，公立醫院應定期組織形式多樣的法治文化活動，如法律知識講座及測試、增加在職教育的法律培訓學分等，使醫院干部職工樹立法治信仰和法治思維，形成學法、懂法、知法、守法的文化層面的自覺，從而構建起公立醫院法治建設的長效機制，切實推進公立醫院法治化建設進程。

參考文獻

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作者：談在祥 孫煦