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本文作者：蔣蘇淮程亮工作單位：江蘇警官學院偵查系

制度機制風險分析

如前所述，現有法律規定從文件效力層次上看已涵蓋法律規范的所有層級，同時，根據法律的規定和授權，對工業固體廢物進口業已形成海關、商檢、環保等多部門分工負責，齊抓共管的局面，并形成了一整套較為詳細的監管制度，然而，由于某些制度訂立尚欠科學，部分機制缺乏相互支撐、制約，難以形成有效的常規化工作措施，制度機制風險仍現實存在，使得工業廢物走私行為屢禁不止。1．工業固廢分類標準單一，以堵代疏。考慮到工業固體廢物入境可能對環境帶來的影響以及可能對本國工業固體廢物的再利用及處置帶來的沖擊，我國嚴格限制進口固體廢物的種類。將固體廢物按照資源化程度和環境風險高低分為禁止進口類、限制進口類和自動許可類，分別制定目錄，實行分類管理。具體到工業廢物上，以礦渣為例，我國現行政策幾乎將所有經過提煉生產的礦物殘渣均置于禁止進口類別。即便少量允許進口，也要求必須經過嚴格的再加工，達到近乎化工產品的要求。這種主要以品名而非金屬含量來確定是否允許進口的方式，使得很多僅提取了部分所含元素，尚有大量可利用元素，提煉工藝簡單，對環境污染性較低，量大而價優的“二次礦”①被嚴格禁止進口。在巨大需求和價格優勢的誘惑之下，眾多工礦企業鋌而走險，選擇走私進口。某種程度上，這也是導致近年來各類所謂礦渣走私進口數量激增的原因之一。2．許可證制度設計存在漏洞。我國對限制類工業固體廢物的進口采用許可證管理，由國家環保總局簽發《固體廢物進口許可證》，方準予進口，并由各地環保部門負責對進口后的工業固體廢物的流向、貯存、處置進行監管，保證許可證的正當使用。然而，按照現行審批思路及做法，對許可證的發放主要考慮申請企業的生產能力及是否具有相應的污染防治設備，多采用核定總額按年發放的方式，而非根據企業生產能力、經營狀態適時調整，對工業固體廢物入境后的流向等也主要依靠書面審查。如此，《許可證》核發企業的固廢進口及處置行為基本游離于環保部門的實質監控。實踐中，部分企業申領到許可證后直接進行倒賣。或采用先行與買證企業商談好，再以自己的名義與外商制作一整套外貿單據，繼而在獲得通關放行后再以內貿形式銷售給實際貨主的方式走私固體廢物。由于缺乏必要的監管，違法犯罪懲罰成本較小，倒賣許可證走私已成為近年來新興的工業固廢走私方式。3．HS編碼與固廢目錄未能實現完全對接。HS編碼是編碼協調制度的簡稱，其全稱為《商品名稱及編碼協調制度的國際公約》（InternationalConventionforHarmonizedCommodityDescriptionandCodingSystem）。該制度是科學的、系統的國際貿易商品分類體系，目前已成為國際貿易的一種標準語言，全球貿易量90%以上使用這一目錄，我國從1992年1月1日起進出口稅開始采用HS制度。HS編碼與固廢目錄之間的銜接不順，其實是國際通例與本土政策性規定之間的矛盾使然。對于工業固體廢物進口，我國持嚴格限制之態度，事實上，某些列入我國可用作原料的廢物目錄的固體廢物（如廢鋼、廢銅、廢鋁、廢紙）在國際其他國家屬于自由貿易商品。固體廢物目錄中列明的固體廢物并不能完全對應于HS編碼，因此實際監管中，海關關員需要在對照HS編碼的同時對照固體廢物進口目錄等貿易管制性文件，操作難度較大。4．檢驗鑒定機制不完善。根據現有法律，國家商檢局統一管理全國進口廢物的檢驗工作。具體到口岸監管來說，對以“廢物”申報進境的固體廢物，必須經質量監督檢驗檢疫部門檢驗合格，發放《入境貨物通關單》后，海關方可放行。而對于以偽報為“其他貨物”申報進口的固體貨物——這是工業固廢走私最為常見的一種情形——海關則有權根據固廢法進行認定，必要時，亦可直接送口岸檢驗檢疫部門進行固體廢物屬性檢驗。2008年，國家環保總局確定了中國環境科學研究院固體廢物污染控制技術研究所、中國海關化驗室以及深圳出入境檢驗檢疫局工業品檢測技術中心再生原料檢驗鑒定實驗室等三家機構有權對固體廢物屬性進行鑒別。據此，海關、環保、檢驗檢疫部門均可對固體廢物進行認定，且無效力上的差別。同時，由于三部門間對固廢監管的路徑以及依據不同，導致一些案件中，不同的認定主體對同一批次貨物作出不同的認定結論，造成違法事實不清。鑒定時間長、費用高，是海關口岸固廢走私查控的另一阻力。如上所述，大部分禁止進口的固體廢物在走私入境時采用的是偽報品名的方式，海關關員在審單時較難發現異常，而對海關實貨查驗現場關員來說，受專業性的限制，對于貨物真實屬性更多需依靠鑒定和檢驗。然而，受鑒定機構的數量、鑒定流程等方面的限制，對是否是固廢的鑒定通常需要近一個月的時間，而對于疑似固體廢物的貨物原則上不能繳納保證金放行的，這近一個月的集港將產生大量費用。在追求通關效率的今天，面對企業動輒就投訴上訪的威脅，現場關員的壓力可想而知。同時，由于固體廢物的鑒定采用排除法，同時需要多名專家的實驗分析，鑒定費用不可避免地高居不下。現實中，大約每單送檢貨物鑒定費用在8000-10000元間，這對辦案部門來說實難承受。在實際上也阻礙了固廢走私行為的發現和查處。5．對走私進境工業固廢的處置制度存在設計缺陷。按照制度設計，對走私進境的工業固廢應退運，對確屬無法退運出境或者海關決定不予退運的工業固體廢物，經當事人向口岸海關申請，可由相關具有無害化利用或者處置能力的單位進行綜合利用或者無害化處置。然而，實踐中對工業固廢的退運十分困難。最簡單的原因是，難以找到國外的固廢接收人或外國海關拒絕該廢物入境。作為《巴塞爾公約》的簽署國，遏止越境轉移危險廢料，特別是向發展中國家出口和轉移危險廢料乃本國的公約義務。而簡單退運極有可能導致工業固廢轉移或傾倒入海，難以從根本上遏制污染。基于上述原因，實踐中，對進境工業固廢一般由有資質單位進行無害化處置和利用。然而，由于對無害化處置企業資質核發缺乏標準規范，各地環境保護行政主管部門認定掌握的標準不一致。同時，也缺乏對企業無害化處理進程及結果的實質監管，導致實踐中無害化企業私賣工業固廢的情況時有發生。走私分子只要搞定無害化處理的企業，便可以實現在國內再次購入被查獲的固體廢物，這變相地鼓勵了相關企業和當事人鋌而走險。

防控制度完善

1．改革分類制度。應從嚴把握禁止進口工業固體廢物。根據實際需求，科學設計工業固廢分類標準，適當擴大限制進口類別，通過嚴把許可證及商品檢驗關，變堵為疏。以礦渣為例，建議適度放開國內緊缺的再生利用資源——如高含量稀缺金屬冶煉礦渣的進口，將金屬含量而非品名作為劃定類別的依據。對限制進口的工業礦渣主要通過許可證管理，對進口企業資質、工藝水平以及環保能力進行評估，防止因加工工藝水平低而對環境可能帶來的惡劣影響，用入境檢驗保證入境礦渣的質量。2．建立固廢進口統一管理制度。對固體廢物走私的監管、打擊依賴于多部門的配合，應建立綜合治理的系統意識，將固體廢物的入境許可和國內運輸、買賣、生產等各環節有效銜接起來，設計更為合理完整的管控渠道。（1）建立由環保部門牽頭，其他相關部門配合的固廢進口統一管理體制，切實形成監管合力。具體而言，確立環保部門的主導地位，制度上保證環保部門對固廢進口從申請企業的資質認證——許可證核發——通關后運輸——生產——固廢最終的利用、處置的全過程即時監控和動態管理。環保部門應定期、不定期地對固體廢物經營企業進行核查，加強對固體廢物源頭的管理控制。（2）充分發揮國檢部門檢驗檢疫效能，明確職責權限，強化國檢部門對進口固廢檢驗、鑒定工作的統一管理。逐步在各主要礦產品進口口岸建立國檢部門檢驗鑒定中心，對于常見固體廢物實現快速檢驗鑒定，鑒定有困難的再送國家檢驗中心實驗鑒定，以實現鑒定上的快速低價便捷，并結束鑒定混亂的局面，有利于固體廢物通關監管，提高海關對固廢走私的打擊效能。（3）由海關部門負責對固體廢物通關環節的監管，發揮其“軸”的連接和主導作用，鑒于固體廢物的專業性以及固廢目錄與HS歸類方式的現實有縫對接，可考慮限定固體廢物的進口口岸，以實現快速通關和監管。同時，加大機檢設備投入，建立固廢實物圖片庫，以便于現場關員發現疑點。對允許放行的固廢，可考慮由海關或環保部門通過加蓋封條，確保貨物流向。（4）國內運輸部門應加強對運輸貨物的單貨相符監管，加強貨物在運輸過程中的查驗。徒法不足以自行，制度的生命力在于執行。2011年底環保部、海關總署、質檢總局聯合印發了《環境保護部、海關總署、質檢總局關于加強固體廢物進口管理和執法信息共享的通知》，明確今后各級環保、海關、質檢部門將及時相互通報有關固體廢物的相關信息和情報。如何將上述規定落到實處，并通過具體制度保證信息共享的實現，是下一步需著重研究的問題。