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一、金融全球化的困惑：IMF與國家主權的矛盾

當今全球金融體系主要受1944年的布雷頓森林體系影響，美國以IMF為工具，以美元為手段，維持其在世界政治經濟格局中各種主導利益。目前的國際金融貨幣體制主要由IMF及世界銀行主導，其決策機構由數個發達國家控制，通過向欠發達國家及地區輸出國際資本的同時，要求資本輸入國接收相關貸款附加條件（conditionality）⑤，從而在該國政•10•治或經濟領域謀取更多利益。自20世紀50年代中期開始，發展中國家和發達國家間在IMF結構治理與機構決策和資源分配權密切相關的“不公平”配額制度等領域一直存在嚴重分歧⑥。對于配額制度，筆者認為各成員國只有平等地享有投票權且均等地持有資金份額，才能實現全球經濟可持續平穩發展的目標；然而，以上對稱性的兩項IMF主要機制中，即使各成員國得到均等的最低基本投票權，少數發達國家通過所繳基金份額得到的特別提款權而形成的加權投票權在IMF理事會議事機制中也占絕對優勢。可見，IMF話語權依然受少數經濟強國主導，其機制本質是保護少數發達國家政府利益，犧牲其他大多數發展中國家利益。WTO自成立以來對“國際組織所制定的相關規則在規范主權國家的國內政治經濟行為與國際領域的主權行為兩者界限及兩者如何互動”這一類似問題也是感到困惑⑦。不可否認，IMF在金融危機期間提供援助貸款協議中，各種附加貸款條件如債務底線、資金供應、公共開支規模等，均違反一國主權及國內事務自主原則。一國政府考慮是否接受IMF的貸款援助，更多因素是來自于IMF的各種壓力，而非考慮接受援助的后期效益，筆者從IMF宏觀預警機制和援助接受國的匯率政策及一攬子援助條件可以得出以上結論。IMF曾于2005年在針對土耳其和阿根廷的援助協議中明確提出有關預算、社會保險、養老金制度以及經濟自由化等一系列限制性貸款條款。然而，筆者發現，目前的理論和實證研究均無法對國際組織干預一國國內經濟事務的國際認同標準給予清晰的界定。另外，由于國際利益具有長期性和間接性的特點，而一國國內利益具有短期性和直接性的特點，我們很難在兩者之間做出均衡考量⑧。事實上，對土耳其和阿根廷的貸款援助已經讓IMF觸及到了各國國內貿易、社會保障、經濟私有化、養老金制度改革等關乎國家經濟命脈的問題，而這些領域往往在國際法實踐中屬于國家主權事務范疇。由于目前各國還未就全球資本流動性監管問題提出可行性方案，導致全球金融系統性風險無法控制。以證券投資領域為例，1998年爆發的亞洲金融危機從全球角度展示了一國金融動蕩所引起的全球多米諾骨牌效應；同時也從實證經濟學角度驗證了國際資本迅速外逃的系統性風險。對各主權國家而言，目前無任何個體政治及經濟主體有能力處理國際收支平衡和貨幣危機等大規模市場失靈現象。以阿根廷為例，全球性證券投資流入該國資本市場和銀行業后，其資本并未轉化為該國實體工業投資，并未帶動本國經濟增長。筆者認為，該現象背后的本質原因是各國在規范國際資本流動方面缺乏有效的協同監管規則。在歷次金融危機中，國際儲備資金通過IMF和世界銀行發揮其金融安全閥的作用，以保護各國及債權人利益。倘若我們能夠構建一套有別于當前的全球金融體系，并且該體系能夠通過完善的法律手段和市場工具對所有投資者行為進行規范，那么所有這些全球性的金融風險將可能被化解。基于IMF一貫開放的政策，憑借巨額的國際收支平衡援助基金，危機中的各國金融市場可以得到暫時性金融救助。但如果數個國家同時發生金融危機，則并非每個國家都可以獲得救助機會。那些經濟實力較弱的國家則會出現多米諾骨牌效應，其結果往往是在對其本國經濟實體產生巨大沖擊的同時，也會對該國金融監管法律制度產生重創。具有諷刺意味的是，馬來西亞在亞洲金融危機中表現不俗。該國在接收IMF救助資金后，該國政府并沒有遵循IMF金融改革建議，而采取了其他手段對國際流動資本進行了臨時性管制，同樣使得該國從金融危機中快速復蘇。這不僅說明IMF開出的“國際藥方”并非適合所有國家⑨，更需要我們關注的是，面對擁有國家主權地位的借款方成員國，IMF尚無有效且低成本的貸款條件實施監控手段，且借款方成員國也不將貸款條件違約視為一種信用威脅。筆者認為，以上種種原因導致IMF的相關制度及規則在東道國的執行力度勢必會被減弱。

二、國際金融貨幣體系：IMF制度缺陷

國際金融與貨幣體系或許是經濟全球化最主要的助推器，這不僅表現在各種實證數據上，同時也在不同程度上對各國經濟產生了非均衡的影響，各國為適應全球化的調整壓力也處于非均衡的格局。由于IMF的構建框架及其運行機制存在若干缺陷，導致其在全球金融貨幣市場的監管功能趨于弱化。筆者發現，資本自由流動對各國，特別是經濟規模較小的國家的匯率穩定具有負面影響。在新的國際經濟背景下，經濟強國的各種宏觀經濟政策中的變量對經濟弱小國家的經濟穩定具有強烈的沖擊效力。（一）系統性風險問題：資本流動性作為布雷頓森林協定產生的主要組織，IMF及其關聯機構———世界銀行通過各成員國所交資本配額構成其機構資本，通過配額制形成決議及展開相關金融工具的運行。IMF主要關注經常項目調整和流動，《國際貨幣基金協定》（以下簡稱“協定”）第六款明確表明其主要目的之一是構建成員國間資本交換的框架；匯率機制以固定匯率為主，在必要情形下實行浮動匯率⑩。然而，筆者發現，IMF并未在其框架內對資本流動性控制及其監管設計任何防范措施，特別是在拉丁美洲和亞洲金融危機爆發前夕，由IMF主導的陳舊金融體系已經無法防范及解決新的全球系統性風險問題。盡管許多國際機構、政府及學者呼吁改革當前金融體系，共同構建相關金融風險控制機制瑏瑡，但國家間未達成任何官方且具有法律執行力的協定，亦未采取任何實質性改革措施。筆者認為，IMF應當在以下領域作相關制度改革：資本和貨幣流動性監管、金融危機的“最后貸款人”功能、外匯制度以及治理結構；另外，“協定”中還存在相關條款沖突的現象，例如“協定”第四款和第六款中對資本流動存在完全相反的表述。具體表現為：“協定”第四款將促進各成員國自由資本流動作為IMF的首要目標，第六款則允許資本流動控制，只要該控制不影響經常項目轉移，第六款同時又禁止利用IMF資金支持大規模資本流動。同為布雷頓森林體系下的國際清算銀行（BIS）在過去數十年間，也一直致力于全球金融風險監控制度；在各種國際協定和談判中不斷倡導構建系統性金融機構資本和貨幣流動信息機制及信息共享平臺，呼吁各成員國通過國際金融論壇分享以上信息。由國際清算銀行發起的金融穩定論壇（FSF）在金融機構監管標準、行為準則方面達成過多項協議；在諸如金融機構的風險系數等相關重要金融概念的處理，以及成員國間進行官方合作模式構建方面，制定了若干規則瑏瑢。盡管國際清算銀行在以上宏觀政策、金融監管、會計審計準則、破產及清算的法律體系領域的成果具有全球性實踐啟示意義，但所有這一切成果未能預見或阻止亞洲和拉丁美洲，以及美國及歐洲當前的金融危機的爆發。如前文所述，IMF的關聯組織———國際清算銀行在過去數十年中已制定各種旨在規范國際金融機構的行為規范、行業標準、爭端處理方式及機構強制執行力等規定。但縱觀以上規范及準則的共性，我們不難發現，IMF在任何時候都倡導金融市場自由開放性及貨幣可自由兌換性原則，以所謂自由開放的金融貨幣體制為手段，達到資本輸出國通過資金援助的方式推行各種限制東道國的政策瑏瑣。事實上，這些監管規范和金融工具卻差異化地適用于各資本輸出國和輸入國。資本輸入國往往被迫接受包括主權經濟行為受限、選擇特定制裁后果等內容在內的附加性義務條款。而這些條款對資本輸出國的相關金融機構和投資者毫無約束力。但往往正是這些來自資本輸出國的私人投資機構及市場投機主體造成了全球金融資本過快流動，使得本已脆弱的貨幣及金融體系監管規則不堪重負。筆者認為，與上述資本輸出國各投機主體相比，違反附加性義務而接受制裁或各種限制條件的資本輸入國處于完全不公平的地位。另外一個不容忽視的現象是，上述附加性義務條款已逐漸被IMF納入其貸款條件。再者，IMF及其關聯機構所推行的相關監管規范對各發達國家推行的非一致性貨幣和匯率政策無任何約束，這顯然是對受金融危機沖擊的發展中國家施加不對稱壓力。同時，IMF所推行規則的完全開放性特點必然導致資本輸出國不受約束的貨幣政策及有條件的限制性貸款機制不斷影響并滲入資本輸入國。雖然各資本輸出國之間存在相互沖突的排他性的貨幣金融政策，但作為發達國家，他們有能力依據其穩健強大的經濟規模，消減各自金融政策不連貫性所帶來的負面影響，而以上措施又恰恰攪亂了經濟規模較小的新興發展中國家的金融市場。在IMF所推行的一系列金融貨幣監管規范的執行力方面，對于資本輸出國和資本輸入國雙方的私人金融機構及私人投資機構的執行力問題，IMF到目前為止也未給出合理方案。（二）IMF“銀行的最后貸款人”功能：貸款援助計劃缺陷談及IMF體制改革，首先應當考慮國際貨幣儲備制度，IMF建立之初并無任何貨幣儲備作為基礎，機構所有項目最終都由占主導地位的數個成員國形成決議。也就是說，IMF只有作為國際金融貨幣體系的獨立“捍衛者”，才擁有權限提出以多數成員國利益為主的決議，否則IMF體制運轉始終存在各種系統性安全隱患。盡管IMF于1968年對“協定”通過了第二次修正案，引入了特別提款權機制，且該機制運作模式在后期不斷完善，但特別提款權只占國際貨幣儲備的2％，并未改變美國主導IMF的格局。另外，自建立之初，IMF就無任何自身資產。時任美國副國務卿HarryDexterWhite提出設計IMF配額制度時就提出，該機制設計應當反映“美國理念”，即通過各成員國出資，由占配額多數的國家來控制IMF。筆者認為，新的全球貨幣金融環境使得IMF在無充足自身資源的窘境中無法擺脫少數主要發達國家政治經濟意圖的控制，其結果必然是：針對不同國家，IMF所做出的相關決策具有高度的代表某種政治意圖的非公平待遇特征。不斷頻發的金融危機使得IMF這個目前唯一類似超國家中央銀行機構的改革更為緊迫。近年來，已有眾多組織提議針對“協定”的諸多缺陷進行修訂。由于IMF所擔任的“銀行的最后貸款人”功能不僅僅有資源要求，還應具備對各成員國的強制控制力，而針對“各成員國同時賦予IMF此項特殊權限”能否達成共識還存在很多疑慮。各國對于IMF的功能、國際監管理念變化等問題依然存在較大分歧。另外，IMF“銀行的最后貸款人”功能還存在許多制度性問題，例如，不論受災國是否需要IMF援助資金的情況下，如何完善IMF的預警機制，如何將其推行至所有成員國。另外，技術層面主要涉及的問題包括：反周期政策的運作模型和運作程序、一國金融風險等級測評、依據GDP這一有效尺度來限制一國貸款規模、限制性貸款條件的運用以及涉及私人投資機構的責任等。我們不難發現，亞洲和拉丁美洲的金融危機具有某種相似的特征，即危機爆發多源于國內金融體系性風險。雖然亞洲多數國家不存在宏觀經濟政策失靈的現象，但在國內市場與國際金融體系互動過程中卻出現了金融系統功能失調現象。尤其以銀行存在大量壞賬為導火索，進而直接導致外匯計價責任（denominatedliabilities）違約，貨幣危機隨即發生，銀行及其他金融機構的資產負債表的凈值不斷惡化。債權人對國際收支危機事態發展的快速回應以及市場對金融調控機制的關注呼聲最終導致該國危機全面爆發，從而導致全球金融體系產生系統性風險，經過與受災國的談判，IMF設計的具有“銀行最后貸款人”功能的援助計劃得以實施。筆者從微觀層面分析發現，貸款援助計劃存在某些重大缺陷。第一，相關私人金融機構不存在強制性責任，各債權人受邀參與執行救助計劃完全出于自愿，以至于其經濟效用十分不穩定。特別是涉及大規模私人債務或重大外債責任時，援助計劃的最根本構建模式將很難維持穩定。第二，前文已有所論述，IMF在單方強調受災國的責任同時，忽略了引起金融危機的主要責任主體。考慮到目前既定國際資本市場的整合程度，援助計劃忽視了主要發達國家的貨幣、匯率政策以及財政發展狀況及其未來變量。不可否定，正是主要發達國家的相關金融貨幣政策影響著全球利率水平、國際金融市場風險規模以及與國際收支調整模式緊密結合的跨國資本流動。筆者必須再次指明的是，與受災國相比，發達經濟體更有能力承擔危機引起的經濟結構調整成本。第三，自由模式救濟方案和有選擇性的官方評估機制。在東南亞危機中，備受質疑的馬來西亞成功復蘇主要采取了臨時資本流動控制，該手段背離了IMF制定的“萬能藥方”式的援助計劃。第四，在拉丁美洲和亞洲處理危機過程中，受災國均尋求無限制的貸款援助，IMF也給予了相關要求的支持，但是規模巨大的救助資金的最終主要受益者是私人機構，此類無限制的貸款支持引起的道德風險和危機成本的分配不公問題不容忽視。更確切地說，除非私人機構同意分擔因援助計劃所引起的成本，否則在無任何針對債權人補償機制的前提下，無限的貸款支持無法協助債務人實現具有持續償債能力的目標。長期以往，債務國只能選擇拒絕面對以上事實，當然也不須為其違約過錯支付任何成本。其后果可想而知，接受貸款援助國的納稅人將是最終還款人。第五，IMF在危機處理中，客觀上無需貸款援助的國家卻也接受援助的現象顯失系統公平。因此，筆者建議，IMF應當制定相關標準以明確禁止或至少限制債務人對IMF貸款資源的獲取途徑，除非這種援助是借貸組合式的雙方分擔模式。我們不得不承認的是，目前IMF所實施的貸款援助計劃仍未認真關注系統性風險問題瑏瑤。基于以上分析，貸款援助方案需要修改的內容主要包括：國內利率微調、短期資本賬戶限制措施缺失、債務人借款發放停滯等。（三）外匯市場的調控制度缺失外匯制度和外匯儲備體系曾經是IMF在1960年前后的主要議題，歷次會議的爭論焦點皆是固定匯率與浮動匯率的兩難選擇。以固定匯率為基準的布雷頓森林體系解體后，1971年12月，西方十國所達成的新的國際貨幣制度協定———史密森協定（Smithsonianagreement），其主要意圖在于修補之前布雷頓森林體系下的貨幣平價制度。其后在1972年，主要發達成員國紛紛采取浮動匯率手段，自行選擇匯率制度。IMF于1978年在牙買加通過的《國際貨幣基金協定第二次修正案》認可了早已出現的黃金非貨幣化制度、匯率自由浮動制度。然而，該《修正案》第4款未明確闡釋各國浮動匯率的預警監管機制，也未對成員國穩定國際外匯市場的相關義務、貨幣失調判斷標準、非IMF貸款資源受益國的強制執行力等問題做出任何說明。這些問題只能留給各國宏觀經濟政策制定者自行解決。另外，二十國集團針對東南亞金融危機所暴露出來的各種全球金融市場監管問題，曾建議在維持原金融體系前提下，實施新的貨幣平價體系和調整機制。但該建議最終未能付出實施，主要原因是各國宏觀經濟政策存在潛在的相互非連貫性和非兼容性，勢必導致主要貨幣失調。筆者認為，在目前國際環境下，多數發展中國家貨幣依然與主要發達國家三種貨幣掛鉤，必將因相互貨幣掛鉤不協調而威脅本國貨幣的穩定性瑏瑥；而IMF所提供的解決方案是對少數發展中國家貨幣政策進行調控，忽略了主要發達國家的宏觀經濟政策和匯率監控，由此產生了主要貨幣市場的劇烈波動，從而無法實現浮動匯率倡導者的預設目標，即平穩外匯市場環境、維持外匯儲備穩定、保持各經濟體較強的抗風險能力。另外，各種衡量匯率波動的統計工具所確定的主要貨幣真實匯率的不穩定性在浮動匯率體系下被進一步拉高，其溢出效應勢必擾亂發展中國家市場，同時對非主導貨幣國家的宏觀經濟和金融市場環境帶來負面影響。由于缺乏有效的全球金融貨幣監管法律框架，在過去的28年中，主導貨幣國家僅僅有過兩次協調合作的市場干預行為瑏瑦。回顧國際金融史，我們發現，一旦出現匯率大幅波動的危機時期，主導貨幣國家從未對市場協同干預和外匯平價制度的爭端達成妥協。截至2007年有僅超過半數的新興市場國家采取固定匯率與可調節的貨幣掛鉤的折中政策，而該政策在1991年前有多達2／3的發展中國家采納。此貨幣政策適用范圍減小的主要原因在于在主要掛鉤貨幣自由流動的國際環境下，浮動匯率制更有利于各國金融市場的穩定。因此，供各成員國可選擇策略如下：自由浮動匯率制度、嚴格的貨幣局制度或以上兩種手段的折中制度。對于經濟規模較小的國家而言，采取浮動匯率已暴露了許多市場風險；而阿根廷及其他經濟體采取貨幣局制度后導致本幣高估、國際收支失衡、掛鉤貨幣產生的外部沖擊等系列問題也不容忽視。因此，筆者認為，IMF應當結合以上各種市場調控手段，構建一種靈活的貨幣浮動制度與市場有限干預手段相結合的國際金融監管協作機制。

包括此次歐債危機在內，從過去數次金融危機來看，現存的傳統國際法及國際組織或機構處理全球性金融風險被證明是無效率的瑏瑧，尤其是墨西哥及亞洲金融危機后，更多學者提倡構建一套全新的國際金融框架，以應對全球金融貨幣市場發展的需求。有學者建議在WTO框架內構建全球金融貨幣監管制度，對此觀點，筆者認為不妥。由于WTO主要關注貿易自由化及貿易爭端解決相關機制，雖在金融服務貿易方面也有相關法律制度，但從經濟學微觀層面而言，以上WTO機制對于全球金融貨幣市場監管方面并無實質效用。同時，若將國際金融貨幣監管機制強行納入WTO框架內，勢必會增加本已不堪重負的WTO體系的負擔。我們期望此次歐債危機能夠為IMF提供一次修訂“協定”的機會，針對全球金融貨幣監管及預警機制設計明確的強制性法律制度。但就目前的危機發展趨勢，考慮到包括政治領域在內的多種不確定因素，IMF做出以上路徑選擇并非易事。在此，筆者認為最具可行性的路徑選擇應是由全球各國達成一項新的國際協定，在該協定下賦予新的國際組織針對全球各極具影響力的大型銀行及金融機構以監管的權力，其理論基礎是該國際機構能夠更有效地減少國際資本市場監管套利現象瑏瑨；另外，與具有國家主權屬性的國內監管機構相比，該國際組織應當有能力免受來自獨立主權國家的各種政治壓力。盡管一直以來，金融市場監管是主權國家的專屬權力，即便是歐盟各成員國也不認同某單一國際組織的監管者地位，但由于各國法律體系的差異，其金融貨幣監管制度將對構想中的全球金融監管組織強制執行力產生極大負面效應。在金融危機中銀行所提供的救助資金均來自各成員國（最終是由各國納稅人提供）。筆者依據經濟學邊際理論可以斷言，只要以上事實存在，各國政要不會輕易將銀行監管權力交由超國家性質的組織，也不愿接受“一旦該組織監管失靈，所引起的法律及經濟成本將由本國承擔”的局面。同時，全球監管組織也不能解決協同機制中的第二層面的問題———危機管理及責任分配機制。總而言之，在當今全球各國資本市場相互滲透的國際環境中，未來預防及化解全球性及區域性金融風險的可行性路徑只能是在IMF的主導下，積極改革其內部運作機制，同時促使各國在監管標準化、風險管理及控制等方面達成共識。

本文作者：胡勇工作單位：北京師范大學