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一、國家補償的成立要件及其限制性因素

國家補償具有從屬性和補充性，只有當民事賠償與國家賠償均不成立或無法充分填補廣大受害人的健康損害，且未有環境責任保險支付的情況下，國家補償予以適用。亦即環境污染健康損害填補應遵照“民事賠償→責任保險支付→國家賠償→國家補償”的順位依次展開。但考慮到環境污染致健康損害的地域范圍及受害對象范圍廣泛，在民事賠償等填補路徑緩不濟急的情形下，應由國家先行補償，然后再根據情況行使追償權。

（一）國家補償的成立要件環境污染健康損害國家補償構成要件可區分一般成立要件與特定要件。一般成立要件是基礎性要件，包括有現實的環境污染事件的存在或發生，存在身體健康受損的受害人與損害事實，以及損害事實與環境污染事件存在客觀因果關系等，國家補償與國家賠償不同，國家賠償是國家對其違法行為承擔的一種法律責任，其目的是恢復到合法行為所應有的狀態；國家補償是一種例外責任，由法律規定為限，其目的是為在公共利益而遭受特別損失的相對人提供補救，以體現公平負擔的精神；因此，國家補償具有后置性，在具體的環境污染實事件中，只有在由于民事和國家賠償等救濟手段均不成立或無法有效填補受害人健康損害的情形下才得以適用，這也是國家補償成立的重要基礎性要件之一。考慮到國家補償制度剛剛起步和國家的基本國情，補償的成立條件不宜過寬和太籠統，在一般成立條件之外應有特定要件與之形成現實配套，之后伴隨著補償制度的發展和補償資金的充裕，再逐步放寬補償之條件。在國家補償成立的特定要件設計方面，日本的《公眾健康受害補償法》中關于具體補償給付的要件可以借鑒，其所規定的補償給付的要件主要為:(1)指定地區(2)指定疾病(3)暴露期間。通過對特定要件的科學合理設計可在現實條件下最大限度地公平滿足受補償者的補償需求。

（二）國家補償的限制性因素對環境污染造成的健康損害進行國家補償確能基于公平對受害人的損害進行利益保障或填補，但作為一類新的權益保障的補充性制度，其適用及運行必然受到限制性因素的影響。首先，在環境污染造成健康損害的事件中，受害者如果能夠基于民事賠償、國家賠償或是環境責任保險金獲得及時有效的救濟當然限制了國家補償的就位，只有在民事賠償等缺位的情形下才可能適用國家補償。此外，補償資金的來源問題也是制約國家補償的重要因素，從實際情況看，僅單純依靠國家財力無法支撐國家補償的現實需求，而建立政府主導多方參與的環境污染健康損害補償基金并使資金來源渠道多元化可在一定程度上解決資金瓶頸問題。

二、國家補償制度設計（主要包括補償的適用范圍、補償的對象、方式與標準等）

（一）補償的適用范圍環境污染健康損害國家補償范圍不宜過寬；首先應限定于健康權利受害范圍，健康權利在法理上屬于人身權利范疇，目前大多國家學者均主張人身侵害賠償可適用于社會保障，環境污染造成的人身損害可被視為一種集體責任。另外，國家補償具有集團救濟及公益性屬性，因此，在有限財力條件下國家補償應優先保障影響范圍大、涉及受害人多的環境污染事件造成的生命、身體、健康損害的補償利益實現，而對于非規模性呈現的個體性受害者所受損害，目前情況可暫不列入環境污染健康損害國家補償范圍，但仍然可給予民事賠償等方式獲得救濟。

（二）補償的對象環境污染健康損害國家補償的對象一般而言界定為在環境污染中健康受損的當事人及相關利益關系人，對于相關利益關系人的界定應當明確，在當事人的健康由于受環境污染損害導致無法補救，從而導致當事人的相關利益關系人的負擔或生活無著情況發生時，相關利益關系人可成為補償對象，其范圍可以參照民事法律當中近親屬及利害關系人的范圍進行選擇性確定。環境污染健康損害國家補償對象在具體的事件和情形上也應該有所限定。筆者認為可考慮適用以下幾種情形:1．侵權責任人不明確及復合型環境侵權的環境污染案件。例如城市污水排放河流造成的污染，汽車尾氣排放造成的污染造成健康損害等，在這類情形下，往往不存在確定的侵權者或難以查明，允許環境污染健康損害國家補償的適用是對受害人利益的有效彌補。2．現有技術無法查明原因的污染所造成的損害及超過時效無法獲得賠償的污染損害。受限于技術條件無法查明污染源，受害人只能寄希望于國家補償，對于超過時效的情形指超過三年訴訟時效或超過權利最長保護期20年發現的環境侵權。3．涉眾面積廣泛的環境污染。在此類事件中由于涉眾廣、影響大因而是環境污染健康損害國家補償制度適用的主要關注情形。

（三）補償的方式與標準1．針對環境污染健康損害國家補償的形式可建立一個多元化、持續性的體系，對于健康損害除了以資金補償為主要形式之外，還可以提供實物補償、醫療補償等。醫療補償可以作為一種重要補償形式進行探索與實踐，通過對受害者提供醫療服務及健康恢復的醫療咨詢和指導為其帶來實質而有效的幫助。此外，受害者的心理和精神撫慰也十分重要，特別是對健康受害程度嚴重而無法完全康復的受害者應當提供持續性的幫助和寬慰，對于影響工作能力的患者為其謀求合適的工作崗位，解決將來生存生活的后顧之憂。2．國家補償的標準根據不同的案件和對象應做相應的設計，但總體上把握先急后緩，量力而行、逐步增加的原則。對急困者給予較高標準的補償，根據財力逐步提高補償標準，最終實現對環境污染健康受害者的較高程度補償或完全補償。

三、國家補償制度運行的程序規則

1．國家補償的受理與決定機關。環境污染健康損害國家補償的受理與決定涉及環境污染的判斷、健康損害的界定及民政相關事項，應由環保、衛生、民政部門代表政府成為補償的受理與決定機關，為實現行政行為的效率性避免各家互相推諉，應由三家部門共同建立各部門聯合的承擔補償的受理與決定的協調機構和聯動決策機制，依照相關法律辦理環境污染健康損害國家補償的受理與決定相關事項。2．國家補償的過程。（1）當事人、利害關系人提出申請：當事人及相關人提出環境污染健康損害國家賠償的申請是啟動國家補償的基本程序，申請的主體一般是環境污染導致的受害者，被害人喪失行為能力或勞動能力，近親屬、法定人或事實及法律上依靠受害人為供養人的人也可提出申請。申請一般以書面方式提出，應寫明申請人、申請的數額和所依據的事實和理由。(2)受理與審查：補償的申請受理部門在進行相應的形式審查決定受理后進入實質審查階段，形式審查僅對補償成立要件做初步審查，而實質審查是全面具體審查，應從法律、經濟、技術等綜合角度審查是否成立。（3）進行補償：根據實際情況，對不同情形可采用各種補償方式，包括現金、實物給付，醫療服務和指導等等，補償的周期也可有不同，對于造成慢性疾病等情形，補償的周期應相應加長。3．補償的申訴救濟程序。立法還應考慮申請者申請國家補償不被受理或補償要求沒有完全實現的情形下的申訴救濟程序的設計，申請者對受理機關決定不服可以允許申訴；還可依據行政復議法、行政訴訟法相關規定進行進一步的救濟。環境污染健康損害國家補償的立法設計是一系統性工程，主體涵蓋立法原則、實體規則、程序規則等諸多方面，相關配套制度例如補償基金制度等對補償制度發揮重要保障功能。考慮到國內在這些領域研究的不足，今后對于環境污染健康損害國家補償的實踐性研究將可能成為重點對象之一。

作者：陳昊賀思源單位：九江學院政法學院