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編者按：本文主要從現行監理制度存在的主要問題；解決工程監理存在問題的對策與完善建設監理法律制度的構想進行論述。其中，主要包括：影響監理制度發展的認識問題、未認清監理服務關系中監理的獨立法律地位、未正確認識為業主服務與履行社會職責的關系、監理制度在管理方面存在的問題、建設監理單位行業化、系統化現行管理模式存在的弊端、工程項目建設監理組織機構不健全、建設監理法律制度存在的缺陷、現有的建設監理法律、法規在立法層次和范圍上不能滿足監理實踐的需要、現階段。我國工程合同的各類合同文本和條款不完備、建立專業配套、結構合理的監理服務機構是完成監理任務的關鍵、監理單位在監理委托合同中的委托關系、正確認識監理單位為業主服務與履行社會職責的相互統一、針對監理行業管理機關存在的問題等，具體請詳見。

論文摘要：在工程監理實踐中。建設監理制度為確保工程質量。提高工程建設水平。發揮投資效益產生了良好的效果。同時。由于該項制度實施的時間較短。經驗不足。社會缺乏對建設監理的認識。以及監理實施中由于管理不規范和制度不完備的原因。造成目前監理行業存在許多問題。本文力圖從監理的實踐中發現問題、分析問題。在此基礎上提出解決問題的對策和完善監理制度的構想。

論文關鍵詞：監理法律制度完善

工程建設監理是“指針對工程項目建設。社會化、專業化的工程建設監理單位接受業主。建設單位。的委托和授權。根據國家批準的工程項目建設文件。有關工程建設的法律、法規和工程建設監理合同以及其它工程建設合同所進行的旨在實現項目投資目的的微觀監督管理活動”。

一、現行監理制度存在的主要問題

一影響監理制度發展的認識問題

1.未認清監理服務關系中監理的獨立法律地位。監理服務是由獨立的社會化的監理機構來實施的。在工程建設中。監理單位與委托單位。業主。、被監理單位之間是平等主體之間的關系。監理的獨立性是保證監理公正的一個基本要求。建筑法中明確規定。委托單位。業主。和監理單位之間是通過監理委托合同確定的一種合同關系。是一種互惠互利、等價有償的服務關系。雙方地位是平等的。但在監理實踐中。不少業主認為。監理單位是其委托的機構。是為其提供監理服務的。因此。應該服從業主的領導。應該按照業主的旨意行事。而不論這些要求是否合理和合法。

2.未正確認識為業主服務與履行社會職責的關系。監理單位受業主委托。為業主提高投資效益服務。同時。監理單位還要從國家和社會利益出發。履行監理職責。獨立公正地行使監理職權。維護業主和被監理單位的合法權益。目前。部分業主為了局部利益而作出損害國家、社會或承包商利益的行為。

二監理制度在管理方面存在的問題

1.建設監理單位行業化、系統化現行管理模式存在的弊端。通常情況下。國有監理單位都是采用。或實質上是。行業系統所屬企業的管理模式。這種監理行業從屬于主管系統的模式是在一定的前提條件下產生的。是向市場經濟轉變過程中逐步推行監理制的必然產物。這種模式實際上是為了適應實際情況而采取的不規范模式。弊端較大。由于經濟體制上的原因。行業特點較強的監理單位多數未從根本上獨立。即使已經完成股份制改造的監理單位。最大股東仍是原來的上級單位。仍然屬于原來的行業系統管理。監理單位往往沒有人事、財務的獨立自主權。出于人事、財務等方面的考慮。監理只能接受合同之外的上級指示或意圖。無法真正做到科學、獨立、公平、公正。在實踐中。經常遇到以下幾種情況。

其一。在建設項目中。投資方或建設方、承包方可能同屬一個主管行業系統。甚至有時上級單位成為被監理方。而任何一方違反合同都不會訴諸法律。并且在習慣于論資排輩的重大場合。監理意見常被輕視而擱置。

其二。建設方是項目法人。但卻不是投資者。不是業主。建設方是業主組建的管理機構。僅執行經營管理職能。但監理合同卻與同是三元一體之一的建設方簽訂。建設方掌握監理費和工程款的拔付權。監理范圍、深度由建設方確定。不少情況下監理只能主要承擔或只承擔質量控制。無法真正落實業主意圖。

其三。在大型工程建設中。除建設、承包、監理等三個主體之外。上級部門往往成立指揮部等現場機構。直接介入工程管理。指導監理工作。掌握主要決策權。當意見不一時。監理人員態度暖昧。

這種監理模式從根本上講。與工程建設監理的本質內涵不同。監理方不具備獨立性和公正性。在很大程度上仍然體現建設方或投資方自行管理工程的模式。由于建設方的現場管理人員往往考慮自身利益而不能嚴格地按合同文件辦事。加之對監理的工作程序、制度和行業特點知之較少。因而實現監理的科學化、規范化就難于做到。監理行為存在的基礎被淡化。三元一體相互獨立、相互制約的合理建設市場結構體制也就難于形成。這種監理模式在建設監理制度發展過程中會造成諸多不良后果。

第一。違背了我國推行建設監理的初衷。不利于提高項目管理水平。不利于建設方從具體的事務中解脫出來。第二。不利于對工程建設的控制。上級領導的行政干預、建設方的全面參與使參建各方責權不清、效率變低。第三。不利于將社會監理進一步推向市場。這種模式不利于形成一個真正由建設方、承包方、監理方三元主體組成的管理體制和以合同為紐帶。以建設法規為準則。以三大控制為目標的社會化、專業化、科學化、開放型管理工程的新格局。

2.工程項目建設監理組織機構不健全。崗位職責不明。通常在管理層次上分三個層次。決策層、中間控制層和作業層。根據對各個層次人員的要求制定崗位職務和職責。選派監理人員。一些工程項目的建設監理組織機構不健全。管理層次模糊。職責不明。運作無章法。一些監理企業的上層領導的約束機制欠缺。一方面領導層收入不高與貢獻不對稱。另一方面弄虛作假。化公為私現象不少。在職消費現象嚴重。

三建設監理法律制度存在的缺陷

1.現有的建設監理法律、法規在立法層次和范圍上不能滿足監理實踐的需要。目前。雖然全國人大常委會公布實施了《中華人民共和國建筑法》。使監理法律制度的立法層次得到了提高。建設部及相關部委也相繼頒布了各類監理規章。如《工程建設監理規定》《監理單位資質管理試行辦法》等。但這些法律或規章在不同方面都存在立法不完備的問題。如建筑法中第4章“建筑工程監理”。僅用六條法律條文原則概括了監理制度。沒有充分說明監理制度的全部內容。使得這部分法律規定過于簡單。

目前我國的工程監理。絕大部分限于工程施工階段的監理。設計階段監理工作開展不利。使得建設監理僅在施工階段得到了局部發展。在工程建設的設計階段。監理工作形同虛設。監理工程師僅有建議權。沒有出圖權和修改權。使得在工程設計階段無法體現工程監理的作用。在工程設計階段。由于沒有配套的設計階段監理規范。造成這一階段的監理工作無章可循。流于形式。

3.現階段。我國工程合同的各類合同文本和條款不完備。條文簡單。過于原則。許多權利和義務的規定。沒有定量化和定時化的標準。使得監理工程師無法對這類合同的履行開展監理工作。如現行的《設計合同》示范文本條款中未明確監理工程師的地位和權利。《施工合同》中未對工程分包作出明確的規定。也未對監理工程師在工程分包問題的權利作出規定。國內這類合同文本與國際上通用的國際咨詢工程師聯合會。FIDIC。編制的工程合同條件相比差距較大。由于合同文本的編制水平較低。直接影響監理制度的執行。

二、解決工程監理存在問題的對策與完善建設監理法律制度的構想

一建立專業配套、結構合理的監理服務機構是完成監理任務的關鍵。監理工作開展主要依靠工程項目的監理組織機構實施。在重視監理工程師個人素質的同時。更要強化監理機構的組成。從工程項目的性質、施工工期、工程的技術復雜程度以及工程質量的關鍵問題等各方面。優化組合。選派專業配套。結構合理的監理機構。

二。監理單位在監理委托合同中的委托關系。不影響其監理工作的獨立性。監理單位在工程建設中的權利產生于監理委托合同關系。處于受托方的法律地位。在執行監理任務中必然按照委托合同的要求為業主服務。實現業主所期待的目標和利益。但監理單位和監理工程師是國家法律規定的一種監理執業機構和執業人員。在執行監理任務時。必須遵守法律法規以及工程規范、規程。在這一點上。具有獨立的執行職務的獨立性。不應受業主違反法律、法規及工程規范、規程指令的制約。若要體現監理工作的作用。必須認清監理服務關系中監理的獨立法律地位。

三正確認識監理單位為業主服務與履行社會職責的相互統一。目前存在業主為了局部利益而損害國家或社會利益的行為。而執業的監理單位為了維護原則或執業規則。必須要堅持監理的公正性和獨立性。這種情況導致了業主與監理單位的矛盾。業主必須提高認識。充分理解監理制度設立的本身就是為了保證工程項目效益和質量的最優化。保證國家工程建設行為的規范。在保護國家利益和業主利益問題上是相互統一的。

四針對監理行業管理機關存在的問題。必須加強規范化管理。嚴格執行建設監理法律、法規。從嚴審核監理單位的資質。根據工程建設市場的狀況和發展監理單位管理規劃。控制監理單位的數量。保證監理單位具備執行監理任務的責任。并與工程建設監理任務質量相協調。各級建設行政管理部門應嚴格監理單位設立審批制度。制定區域監理單位發展計劃。保證監理單位的資質和實際水平相一致。在選擇監理單位時。應從高、從嚴對監理人員的素質要求。在簽訂監理服務協議書時。既要給予監理工程師以充分的權力。也要規定有效的制約措施。要適當提高監理服務費標準。保證監理人員享有比較優厚的待遇。有較強的檢測手段。并使監理單位有較好的經濟效益。使之具有向高層次、高水平發展的財力。要避免監理人員“濫竽充數”。監理單位“薄利多銷”。同時。加強對監理人員的培訓。規范監理工程師培訓制度。對各級各類培訓機構進行考查、審核后。重新核定培訓獨立資格。以保證監理人員的素質。

五監理單位要進行企業體制改革。建立現代企業制度。建設監理企業是一種中介服務機構。是“高智能”的服務咨詢組織。監理單位注冊資金一般不高。經濟實力相對較弱。從這層意義上講。監理單位是小型企業。但監理單位最大的資本是人才。監理企業水平、能力、資質的高低決定于人才優勢。所以監理工程師的質量與數量決定了監理企業的素質。如何調動監理工程師的工作積極性。形成企業內部的激勵機制。如何從根本機制上建立起一個有凝聚力、戰斗力、責任感的現代企業就擺在每個監理工作者面前。

實踐證明。要使企業獲得長期高效的發展。關鍵是要在企業內部和外部建立行之有效的監督和制衡機制。股份制度模式為建立企業的制衡機制提供了一種良好的選擇。在公司運行過程中。股權與法人所有權、法人所有權與經營權分離。形成股東/公司法人/公司經營者之間清晰的產權關系。構成了現代公司的權力機構、決策機構及執行機構的三權制衡。監理單位進行現代企業制度的改革。其具體操作程序和方法可以依照《中華人民共和國公司法》以及國家體改委的有關法規實施。

六完善監理法律、法規體系。其一。加強建設監理立法工作。提高監理法律、法規的立項層次。盡快出臺全國性的工程建設監理法律。同時。擴大立法范圍和深度。在工程監理領域頒布專項法規。用以調整監理工作所涉及領域的法律關系。其二。強化行業協會職能。授予行業協會起草、頒布行業技術規范和標準的權力。在工程監理的專業領域制定相應規范和標準。其三。參照國際慣例和行業協會的合同文件。如FIDIC合同條件。制定與國際上通行的工程合同文件。即工程施工、工程設計和工程監理合同文本等。