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一、我國城市社區的定位

那么我們所說的“社區”在我國城市中到底是指什么？有人認為“一個街道辦事處所轄的范圍大致就是社區的地域空間，為了淡化其行政區劃的色彩而突出社區特征，許多學者稱之為街區”；有人認為就是以街道和居委會為單元的基層社區；還有人指出，在很大程度上社區已成為街道辦事處以及居委會這些基層管理機構的代名詞；還有人指出“在官方的正式文件中，城市社區指涉的是街道辦事處所轄的范圍”；而國家民政部基層政權和社區建設司司長張明亮曾撰文指出“要按照便于服務管理、便于開發社區資源、便于社區自治的原則和地域性認同感等社區構成要素，對原有的街道、居委會規模作適當的調整，以調整后的居委會轄區作為城市社區的主導形式，形成社區地域”。

可見目前對城市社區的在我國的具體所指還沒有統一的意見，大多數人認為城市社區就是指街道辦事處所轄區域，只有少數人認為城市社區應該指居委會所轄區域。在我們思考社區的定位時，我們必須搞清楚為什么要提出社區的概念，為什么要倡導社區建設，顯然社區概念在我國的提出是有明確的背景和用意的，那就是我國的經濟體制由由計劃轉向市場，計劃經濟破產，政府不再擁有支配所有社會資源的能力了，但政府承擔的職能仍然是全能式的，在此狀況下，政府不堪重負，社區概念的提出與社區建設的倡導就是政府想將自己擔負的過多的職能還給社會，以減輕自己的負擔，實現“小政府，大社會”的改革目標。明白了這樣的背景與用意，我們再來定位社區就明晰多了。我認為在我國開展社區建設的過程中應該將城市社區定位于居委會所轄區域而非定位于“街區”。城市社區的具體定位問題不僅涉及社區的性質問題，更牽涉到社區建設與社區服務的主體問題，從而影響甚至決定我國城市社區建設的路徑選擇乃至最終的成敗。

“社區”這一概念幾經轉譯，至1955年就達94中之多，人們難以對其達成一致意見，但其核心所指還是明白無誤的大家基本公認的：具有高度認同感的相互依存的自發性的地域共同體。其主要特征有：民間性、普遍參與、自治、高度認同、情感依賴等。居委會所轄區域剛好在理論上符合社區的性質：居委會在理論上是居民普遍參與的自治組織，非官方組織，居民由于日常生活聚居的原因，對所生活的居民區有某種自發的認同感，居民間也有一種相互的情感依賴。將城市社區定位為居委會所轄區域就使居委會成為理所當然的社區建設主體，而居委會本來就是法定的自治組織，剛好契合。

而如果將城市社區定位于“街區”，則街道辦事處必然成為城市社區建設的直接的最主要的主體，但街道辦事處是區政府（或不設區的市政府）的派出機關，它是代表政府來實現國家對社會的監管與制控職能的（當然也還有服務職能），以它為主要主體的城市社區建設能否實現社區建設的普遍參與、自治、高度認同、情感依賴、民間性等目標和特征實在不容樂觀。有人認為將城市社區定位于街區可以充分發揮基層政府的作用，發揮行政推動作用加速社區建設。行政推動歷來為我們崇拜，行政推動在城市社區建設中必不可少，尤其是在社區建設剛起步時更是如此，但這種建設社區的方式極有可能會建設出“行政社區”即行政推動主導的模式因帶有傳統操作方式的色彩而極可能在實際工作中把社區重新變成一個行政化了的“大單位”從而影響政府的職能轉換，使政府負擔非但沒有減少反而重新增加。而我們的城市社區建設本意就是要推動社會自治減輕政府的行政負擔，建設“行政社區”的思路與社區建設的邏輯背向而馳。也就是說以行政推動作為城市社區建設的主導模式必須要解決的一個問題就是社區建設啟動后行政力量如何退出，它退出后又用什么力量再來推動城市社區的建設繼續進行，又用什么力量推動行政力量在城市社區自治領域的退出？而這樣的退出又必將是一個漫長的歷程，同時這種退出過程才是真正意義上的社區建設過程，因此前此階段的行政推動并未能真正開啟實質意義上社區建設之路。因此將社區定位于街區，即使社區建設能夠進行，但其在過程中又不得不解決如何走出“行政社區”的困境，這就與政府提出社區建設的本意相悖。而將社區定位于居委會（或者是適當調整后的居委會）所轄的區域相對而言就不會遇到此類困境。

二、社區組織的復位

解決了城市社區的定位后還必須解決社區組織的復位問題。這里所說的社區組織主要是指以居民委員會為主導的社區自治組織也就是非盈利成員組織，其區別于政府組織、市場組織和非盈利公益組織。所謂復位也就是讓其回復其原來的位置，扮演其本來應該扮演的角色。

目前應該著力加以解決的就是居委會的行政化問題。居委會這一社區的主導自治機構變成了基層政府的腿，在實際上成了政府的一部分，甚至全然喪失了自治的特征。（在調查中大部分居委會成員認為街道辦事處與居委會在實際上是上下級的行政隸屬關系，居委會日常工作中的70%左右來自街道辦事處）當然居委會的行政化在中國傳統政治文化中和當前體制下有其必然性和合理性，但承認其必然性與合理性決不能推演出容忍之、縱容之甚或發展之的結論，如果這樣的話我們的基層社會永遠只會處于國家的強行政控制之中，何談社區建設。社區建設的本意就是要使基層社會擺脫國家的強控制走向自治之路。

居委會的行政化首先表現于居委會組成人員的行政化。居委會組成人員的產生、待遇都由街道辦事處控制或決定。雖然目前有些居委會實行了直選的試點，但選舉之前有各種各樣的反復做工作及各種組織保障措施，選中的也皆是原來的居委會成員也就是在選舉前反復給居民做工作的街道辦事處審定認可的候選人。居委會成員的身份是“民選街聘”還有相當比例的人員屬全民事業單位編制的專職干部。既然居委會成員都是政府的雇員當然都有了干部的身份和替政府做事的義務了。

居委會的工作經費依賴街道辦事處，居委會開展各項事業的經費也在很大程度上依靠街道辦事處籌集得來。居委會的固定辦公費用由街道辦事處按年度統一撥付，但在具體使用上一般是“街管居用”，居委會用任何一筆經費都必須向街道辦事處寫報告申請報銷。居委會開展公益事業或公共服務的費用也經常向街道辦事處求救，或由街道辦事處協調由居委會轄區內的有關單位捐助，甚或以街道辦事處的名義向本居委會轄區內有關單位或居民攤派集資。

街道辦事處還通過頻繁的評比、檢查來控制影響居委會的工作。居委會的工作也實行坐班制，已經和政府機關一樣實行機關工作的各項制度了。行政化后的居委會推行之工作便成了行政任務、硬性規定。