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【內容提要】以轉型時期對中國體育管理的影響為背景，揭示中國體育管理在管理方式及手段、政府體育部門的機構改革和職能轉變、國際競技體育新秩序、社會力量的興起及投資主體多元化及發達地區與欠發達地區體育發展差異化等方面面臨的挑戰。指出未來中國體育管理的發展趨勢與政府改革，應當緊跟世界各國體育管理發展的潮流、符合社會主義市場經濟條件下文化發展的規律、適應我國體育發展的內在要求，探索政府主導下的體育管理多元化運行機制。

【關鍵詞】轉型時期/體育管理/政府改革

從20世紀80年代初開始，體育管理基本上是沿著兩個層面同時體現。其一是體育管理強化了“國家富強，民族團結”的政治功能，體育作為政治整合的工具之一主要通過奧運會等大型國際綜合性及單項賽事的渠道，以金、銀和銅牌的數量及國家之間的相對排位名次高低的公共產品的形式給予實現；其二是以1984年洛杉磯奧運會的體育與商業的經典結合為標志，具有商業化前景的體育競賽項目開始迅速地與市場結合，形成以提供體育服務的私人產品形式的產業并獲得了迅猛的發展。體育產品結構從單一的公共產品演化為公共產品與私人產品并存的二元結構趨勢。與此同時，我國正處于社會和經濟的轉型時期，為實現“奧運爭光計劃”和“全民健身計劃”的目標，體育管理面臨深刻的變革。

1轉型時期中國體育管理面臨的挑戰

在20世紀發生的重要事件中，轉型無疑是最突出的事件之一?！稗D型”就一般意義來講通常是指經濟體制的轉型。但是，嚴格來說“轉型”不僅僅涵蓋經濟體制本身，它涉及社會方方面面的變化。從目前來看，結合經濟學、管理學、社會學、政治學、人類學、歷史學等不同學科對轉型問題的研究，轉型實際上包括三個層次的涵義。第一層次的轉型是指文明轉型，即從一種文明向另一種文明的轉變。從農業文明轉型到工業文明，從工業文明轉型到后工業文明等等。第二層次的轉型是指社會轉型，即從一種社會制度向另一種社會制度的轉型，如從封建社會轉向資本主義社會，或者從資本主義社會轉向社會主義社會。在這個層次上衡量轉型的最主要標志是社會基本制度的轉變。[1]第三層次的轉型就是指經濟體制的轉型，即一種經濟體制轉向另一種經濟體制。在這個層次上轉型研究主要是關注經濟體制的變化而不是把社會政治的其他方面作為重點來考察。第三個層次的轉型會受到前面兩個層次的制約和影響，一般來說，在文明轉型的過程中一定會伴隨著社會的轉型，而社會的轉型又通常伴隨著經濟體制的轉型；但社會的轉型不一定會導致文明的轉型。同樣，經濟體制的轉型也不一定必然導致社會的轉型。[2]本文指的轉型是指經濟體制轉型；即第三層次的轉型，是指從原來的計劃經濟體制轉向市場經濟體制的時期，處于這一時期的國家和地區包括中國、越南、俄羅斯及東歐。

1.1體育管理方式及手段變化的挑戰

在“轉型”這一大背景影響下，體育管理的方式必然發生變化。體育管理方式的轉變使得蓬勃發展中的體育運行規則也發生了變化，以前行之有效的管理方式，可能已不適應現有的改革形勢而不得不面臨改革。事實上，從20世紀80年代以來中國體育體制改革過程中不斷暴露出的許多問題，已經反映了體育管理方式問題。因此，體育體制改革滲透著體育管理方式變革的歷程。所謂體育管理方式轉變，主要是指管理體育事業的行為手段為適應客觀條件的變化而發生的轉變、變化和發展。在當前，我國體育管理方式的轉變，則主要是指我國體育行政部門為適應由計劃經濟體制向市場經濟體制的客觀條件的變化，在行為重心、行為方式和行為關系等方面面臨的挑戰。也就是說，以前的“一切體育事務都由政府的體育行政部門來操辦和控制”的方式面臨挑戰，顯然，作為政府來講，其艱巨任務就是要建立起“有利于體育事業發展的組織架構和適應社會主義市場經濟要求的運作方式”。[3]這也是2002年中央體育工作會議提出的基本要求。

在轉型時期，體育行政管理手段在原有的基礎上不斷創新，具體表現在對行政手段的繼續沿用，對經濟、法制手段的探索和嘗試。其變化特點主要是：以行政指令手段保證奧運項目和重點項目的發展，以經濟手段調控非奧項目和非重點項目的發展和以法律手段來保證競技體育的各項改革等。[4]

1.2政府體育部門的機構改革和職能轉變的挑戰

實際上，政府機構設置的變革，政府管理職權的重新配置等，都與政府管理方式的轉變有著直接關系。[5]我國20世紀90年代以來的體育市場化改革是從政府的組織機構改革開始的，政府體育行政部門也不再直接管理運動項目，但運動項目管理中心直接隸屬于體育行政部門，有一定的行政級別，并被賦予了部分行政管理職能，對所屬運動項目進行全面管理，本質上仍然是政府行為與職能的延伸。

體育體制的基礎是社會、經濟體制。經濟體制轉軌方向也決定了體育體制的轉軌方向。體育體制改革就是從非市場導向體制轉向市場導向體制。這一體制轉軌的含義是什么呢？從管理模式看，從政府直接管理型向社會管理型過渡，就是要從行政式的指令管理變成依照法律通過各種體育社團的社會管理；從資金來源看，非市場導向體制主要靠撥款制，而市場導向體制我們稱之為“撥款制+臨時補貼”；[6]從政府干預特點來看，就是由大包大攬、無所不包轉向集中提供公共物品，主要是全民健康、全民健身，還包括公共體育基礎設施、體育技術標準、體育知識及傳播等。也就是說，政府在市場經濟條件下發展體育的重點將由支持和援助競技體育轉向面向全體人口的健身和健康。按照市場導向體制的要求，政府的職責不是去掙錢、辦運動隊，而是要建立體育市場，監管體育市場和繁榮體育市場，這個職能轉變將是一個重大的轉變，是轉型時期政府角色的轉變，更是體育管理領域面臨的一大挑戰。

1.3國際競技體育新秩序及變化的挑戰

如果說經濟全球化趨勢主要是從思想、觀念方面促使我國體育管理轉變的話，國際競技體育新秩序及其變化將是從措施、手段方面迫使我國政府競技體育管理方式的轉變。自1992年第25屆奧運會被允許職業選手正式參賽以來，國際奧林匹克賽場的純“業余化”被打破，市場化、商業化隨之愈演愈烈。進入新世紀，新任國際奧委會主席羅格先生提出“更干凈、更人性、更團結”的奧運理念。一方面，奧運會積極采取“瘦身方式”、“治假措施”等，在繼續向職業體育開放；另一方面，奧運會不斷受到單項世界錦標賽(含非奧運會項目)及綜合型運動會(如“世界體育大會”等)的挑戰，這一系列的變化，使國際競技體育傳統秩序不斷被打破，新的秩序逐步形成。中國競技體育是國際競技體育大家庭一員，國際競技體育秩序的不斷調整和變化，客觀上逼迫我國要適應并積極應對，調整自己的戰略、目標、項目布局與轉變政府的作為方式。從當前形勢看，我國20年來長期實行的以參加奧運會為最高層次并取得優異成績的競技體育“奧運戰略模式”以及與此相銜接的“全運戰略模式”及其管理方式，將逐漸受到挑戰。怎樣通過競技比賽既達到爭錦標、為國增光的目的，又達到與國家經濟、社會的協調發展，并推動全民族健身意識和健康素質的不斷提高，是擺在當前和今后一個時期政府發展競技體育事業的一項艱巨使命。

1.4社會力量的興起及投資主體多元化的挑戰

在經濟活動中，投資活動主要是一種市場行為，因而，投資主體的角色應該由市場主體——企業來承擔。[7]隨著經濟的發展和體育改革的深入，依靠社會力量辦體育，推行社會化的體育發展模式，已逐漸成為我國體育事業未來的發展方向。與此同時，隨著國家公有制經濟為主體多種所有制經濟成分并存的經濟體制的確立，作為社會子系統的體育領域，決定了其投資主體的多元化也將成為可能。在這一趨勢影響下，由國家一元投資主體辦體育的局面將被打破。實踐中發現，是否還有必要設立省一級專業隊，能否設立單項運動協會下的基地來取代某些項目的常設國家隊，能否在高校、大型企業建立運動訓練基地等，都是值得研討的問題。隨之而來的問題在于政府投資的范圍、作用方式等即將面臨挑戰?？梢韵胂?，在至少相當長一段時期，我國體育將會保持業余競技、職業競技、專業競技三種競技體育體制并行互補模式。如何建立市場經濟基礎上多元化的體育體制和發展模式，將是新時期中國體育改革與發展的重要課題。

1.5發達地區與欠發達地區體育發展差異化的挑戰

中國是世界上經濟發展和社會發展最不平衡的國家之一。東、西部地區條件差異顯著、發展極不平衡是中國國情的基本特征之一。它包括了綜合產出水平和產出效率的差距，居民實際收入水平和消費水平的差距，以及體制、文化背景的差距三個方面。正如胡鞍鋼等人的研究，從國際比較看，中國屬于地區差距最顯著的國家之一。中國不僅在各省之間存在著較為明顯的經濟差距，即使是同在一個省區內部也存在著明顯的地區差距。[8]經濟發展與社會發展是兩個相互緊密聯系，又相互區別的方面。各地區經濟發展的差距決定和影響著社會發展差距，地區社會發展的差距在一定程度上又會反過來影響經濟發展差距。[9]從這個意義上講，經濟是體育的基礎并制約著體育的發展，社會發展與經濟的密切關系同樣決定了社會發展對體育存在一定的影響。

僅以東、西部為例，由于受到地區經濟發展水平、社會發展水平、人力資源條件，以及體育產業化程度的影響，這種發達地區與欠發達地區在體育發展水平與發展速度的差距擴大現象，具體表現在以下幾方面：

(1)競技體育的綜合實力、奧運會貢獻、全運會排名。在特定意義下，競技體育綜合實力所反映的是影響競技體育活動的多種因素共同作用而形成的競技體育發展水平和發展潛力以及在社會中的影響力。目前的研究表明，奧運會得分、全運會得分、入選奧運會代表團人數、健將級運動員人數等主要指標比較能夠直接反映競技體育綜合實力狀況。根據李衛(2001)對1996-2000年奧運會周期的評價研究，東、西部地區競技體育綜合評價分分別為749.47和254.3，東部地區競技體育綜合實力是西部地區的2.85倍，這是一種明顯的傾斜。動態分析表明，在我國競技體育整體水平不斷提升的情況下，東、西部地區競技體育水平的差距正在逐步加大。[10]盡管國家實行了運動員交流、協議記分和“兩次記分”，也有意向西部地區政策傾斜，但是東、西部之間的差距仍然十分明顯，并且與以前相比差距進一步拉大。

(2)體育產業增加值、體育產業吸納就業人數和體育產業結構與分布。我國現階段體育還未達到充分普及，一方面是受限于國民經濟發展水平不高，另一方面是受限于個人經濟實力不強。因此，體育產業化從根本上講還不是傳統意義上的產業，而是在遵循體育發展規律的基礎上，運用產業經營機制和手段改造傳統體育運作模式，將原本被政府納入公共品管理的體育向私人品性質或準公共品性質的體育逐步轉變。讓市場機制在體育資源配置中發揮基礎性作用，從而使一定的公共投資能夠發揮更大的作用，并最大限度地吸引社會資金投資體育，提高體育投資效益，激發體育的內在活力，把體育事業做大做強。但從欠發達地區的發展實踐也不難發現，體育產業化發展程度仍然很低，體育產業增加值太低，體育產業吸納就業人數太少和體育產業結構與分布極不合理等。并且研究還發現，西部地區體育產業還沒有基本確立發展所需的籌資機制。通過市場方式所籌集的資金極其有限，國家財政投入仍然是西部地區體育收入的主要來源，占西部地區省(市、自治區)總數的91.6％。其中，國家財政占當地體育收入超過60％以上的省(市、自治區)達10個，國家財政投入和補助低于體育收入50％的西部地區只有四川(32.9％)和貴州(48.7％)。[11]

(3)體育社會團體的作用發揮。在中國特有的體育管理體制下，西部地區省級體育社團更多地是作為一種全國性社團在縱向上的環節而存在，由于轉型時期的西部地區二元經濟特征明顯，在一定程度上制約了本地區體育社團在功能上的拓展和獨立，往往導致體育社會組織缺乏活力，沒有法律上的保障和經濟效益。加之，我國絕大部分體協都是通過“體制內”成長起來的，它是政府職能轉變、機構改革的產物。因此，行政色彩濃、亞政府、二政府等問題也是制約其社團作用發揮的障礙之一。[12]

2中國體育管理的發展與改革

總體來看，未來中國體育管理的改革和發展是在三股時代潮流(或背景)的匯合點上求生存、求發展的。第一股潮流是傳統計劃經濟體制向現代市場經濟的轉型，以及與其相適應的各種體制的變革。今后的各種社會現象，包括競技體育，最終都可以也必須從這場社會經濟關系、經濟結構和經濟利益的偉大變革中尋找根源。第二股潮流是二元經濟結構的影響。在二元經濟的約束下，我國地區經濟發展的不平衡性將客觀存在，由此造成東、西部地區經濟和社會發展的不平衡性，包括在體育發展上的不平衡性。第三股潮流是世界體育運動的發展和它自身躁動著的變革的趨向。中國體育運動的國際開放，特別是對奧林匹克運動的熱情參與，以及對大眾體育熱潮的主動投入和對體育產業化、商業化的密切關注，注定了中國體育管理的改革和發展也必須順應這一世界潮流。其實，這三股潮流的本質都是經濟性質的，也是客觀存在的。因此，中國未來體育管理發展的首要的和必須的任務是在國家的經濟結構中認定自己的地位。一方面要契合國家和國際體育管理實踐活動的需要，另一方面更要著眼于本地區(省、市自治區)的市場需要。體育管理方式的確立、運動項目的設置、體育資源的配置等最終必須接受市場的考驗。

2.1緊跟世界各國體育管理發展的潮流

從世界范圍來看，目前國際上體育管理可概括為兩種：政府辦體育和社會辦體育。它們的區別體現在辦體育的主體、動力和資源配置方式三方面。政府辦體育的主體是各級政府的體育行政部門，動力源于滿足政府的需求以及由此得到的財政投入和自身擁有的行政權力，資源則是用計劃手段來進行配置；社會辦體育的主體是各類事業法人、社團法人、企業法人和自然人，動力源于滿足大眾多樣化的體育需求以及由此得到的實際利益，而資源是由市場機制來進行配置的。因此，從實質上講，政府辦體育是指通過行政力量來管理體育，而社會辦體育是指通過市場力量來管理體育。

從市場經濟國家管理體育的方式變化來看，社會辦體育是政治民主化、經濟自由化和社會自治化的相伴物，也是個人本位價值觀在體育組織形式上的反映，它是符合社會化大生產和專業化分工需要的。自20世紀60年代開始，出現了世界性的政府改革大趨勢。新的管理理念為各國體育管理方式轉變提供了嶄新的思路，代表著體育管理發展的新趨勢，也是值得我國體育管理未來發展借鑒的。

總體來看，中央政府向地方政府及社會團體分權，努力實現體育管理層次化；體育組織之間的關系日趨協議化；政府與社團結合型的管理模式的基本取向；政府和社會組織的行為重心將依據經濟規律進行定位等是世界各國體育管理改革與發展的基本趨向。

2.2符合市場經濟條件下文化發展的規律

從經濟組織角度看，體育管理機構中有經濟組織但又不全是經濟組織，它還包括公益性事業機構以及社會團體；從功能、價值來看，體育不僅有經濟功能、經濟價值，而且是一種文化現象、具有文化價值，所以體育具有多元價值。這就是說從總體上體育應與市場經濟體制相適應，符合社會主義市場經濟規律，但它又不是單純的經濟現象，不能單純按經濟規律辦事。

體育是人類在社會實踐過程中所創造的產物，它本身就是一種文化現象。[13]作為文化的一個特殊領域，體育自然而然地面臨著如何應對當代文化發展與變革的新課題。隨著經濟的不斷發展，體育在社會中的地位日趨凸現，與體育有關的文化現象與社會的穩定和發展有著密切的關系，它關系到“奧運增光”與“全民健身”“兩個戰略”是否有效實施。因而，體育越來越重視從發展的視角探索與文化的關系，更深層次地認識千差萬別的體育現象，如體育道德、體育行為、體育風尚、體育精神、體育價值等。從文化發展的視角來審視體育既是社會轉型的特殊要求，也是市場經濟條件下體育發展的必然趨勢。

2.3適應我國體育發展的內在要求

我國體育的發展有其自身的規律性和特點，任何墨守成規或是急功近利的管理方式都是行不通的。建國以來，我國體育的發展經歷了開創、快速發展、遭受重創以及走向全面發展和革新四個階段。其管理方式概括起來有兩個顯著特征：

(1)“舉國體制”——我國體育管理的根本制度。“舉國體制”是具有中國特色社會主義體育事業的重要組成部分，是我國競技體育管理的根本制度。在社會主義市場經濟條件下，競技體育“舉國體制”有其新的內涵。即指我國為了在以奧運會為最高層次的國際競技體育大賽上取得優異運動成績，在發展競技體育過程中采取的一種發展方式，一種制度設計。它是以在奧運會等重大國際賽事取得優異成績為目標，以政府為主導，以體育系統為主體，以整合、優化體育資源配置為手段，動員、組織社會力量廣泛參與，在國家層面上形成目標一致、結構合理、管理有序、效率優先、利益兼顧的競技體育組織管理體制。雖然政府主導的傳統“舉國體制”高度集權化，造成政府體育行政部門工作的微觀化、具體化和短期化，面臨困境與挑戰，變革是必然趨勢。但應當承認，我國競技體育在“舉國體制”下，政府在項目管理、運動員選拔、競賽管理、運動隊管理等方面發揮了相當的優勢。

(2)“奧運模式”與“全運模式”——體育管理的中國范式。“奧運模式”與“全運模式”都是我國體育管理的特殊形式，是我國“舉國體制”在運動競賽管理與協調運動訓練體系上的具體體現?！叭\會模式”是具有中國特色的“奧運模式”的支柱之一。新時期“舉國體制”的經濟基礎已經發生改變，現代社會的發展要求注重科教興體，走集約化道路，提高訓練、比賽、管理效益，這是我國競技體育發展的必由之路。新時期，應繼續發揮“奧運模式”在競技體育事業發展中的主導作用，繼續深化競賽改革，完善“全運模式”，更多地向“政府主導，市場化運作”方向努力。目前要進一步解決“全運模式”從各省(市、區)的利益為出發點與“奧運模式”強調以國家利益為重的矛盾，二者必須以新時期的“舉國體制”的內涵為依據不斷調適與完善，尋找出一條利益兼顧、共同發展的有效運行機制。[14]

現階段，我國政府部門檢閱各地區競技體育發展水平的主要方式是對奧運會的貢獻和全運會的成績，并在“舉國體制”下，使地方與中央將兩種方式進行有機統一和整合，促進我國競技體育水平的不斷提高。為此，從競技體育的內在規律與特征出發，我國政府體育管理改革與發展必然考慮以下兩個發展趨勢：第一，我國競技體育項目布局是按照奧運戰略設置的，國內的綜合型大型賽事也在趨于國際化，因此，政府的改革導向與決策方向不應該僅僅是金牌和獎牌的排位，而更多的是這一活動的品牌、形象和公信力等；第二，按照市場經濟的客觀要求，市場化操辦競技體育賽事，已成為必然。

2.4探索政府主導下的體育管理多元化運行機制

根據前面的研究可知，政府體育管理方式(包括國外體育管理模式)的運行與實施主要是通過三個方面展開的：一是行政組織隸屬關系與調適，二是體育資源配置方式，三是政府管理體育的法規體系，即“政府為管理體育事務所制定的各種規章制度和措施”。面對“轉型”，從政府對體育管理方式的應對措施和調適狀況看，這三個方面構成了“管理方式”的主要因素，各因素所起的作用不同便形成了不同的管理方式。依據這三個因素對體育作用的大小來劃分，歸結起來，有三種類型，即“政府直接干預型”、“政府間接管理型”和“結合型”三種類型。三種模式盡管互有區別，但單一主體的管理模式十分少見。因此，反思和借鑒其他國家和地區的經驗，我國都有必要選擇一種以突出政府“主導作用”為特征的“政府干預為主”發展模式。其實現路徑為：增強政府對體育管理的科學性、提高政府體育部門的工作效率、改進政府體育部門的財政制度、加強各省(區、市)區域間的合作等。

從目前我國體育管理中政府行為分析得知，突出表現兩個不同的形象：即政府在體育中的強勢地位與大政府形象，政府在大眾體育中的弱勢狀態與小政府形象。

但是，在一定的歷史時期，尤其是在市場經濟體制和政府職能改革的大背景下，政府在體育管理中的運行機制和行為方式也將發生相應變革，走體育與社會化、市場化、產業化和商業化相結合的道路，從而探索政府、社會、學校共辦職業體育、專業體育、業余體育多元發展的路子。

從我國的體育體制改革的演進過程來看，20世紀50年代建立的“社會分工”模式，經過20世紀60-70年代的實踐，特別是在20世紀80年代開始探索“有計劃的商品經濟”體制下的體育體制，直到20世紀90年代提出以市場為取向的“建設適應社會主義市場經濟體制的體育體制”的改革，實行的都是由政府創租為主的漸進式改革，因此，充分發揮政府在體育職能轉變中的主導作用，就成為構建新時期“組織架構”和“運作方式”的前提和關鍵。[15]

3未來展望

在新世紀，中國政府在體育事業發展中應當選擇什么樣的政府管理方式，這是中國體育體制改革正在探索的問題。中國是發展中國家，剛剛走上社會主義市場經濟之路，建立與社會主義市場經濟體制相適應的體育體制必然要求正確處理體育發展中的政府和市場、政府和社會的關系。也就是說，要有一個與我國社會主義市場經濟發展水平和社會整體發展水平相適應的政府體育管理方式，以及與之相適應的，有利于競爭協作和靈活高效的運行機制。

中國當今體育的改革是一個與世界體育接軌的過程。單就體制改革而言，中國體育體制的轉軌必定是不同于東歐轉軌、東亞方式和西歐的發展模式，中國體育體制的變革過程必定是一場復雜的、系統的、長期的，并且又一定是有階段性的、進步的、不可逆轉的改革過程。展望未來發展，中國的競技體育管理改革是一個充滿著各種社會集體利益沖突的過程，是一個動力與阻力、改革與保守力量相互抗衡、較量、斗爭的過程。我們期望也堅信，在世界體育廣泛交融，在中國體育謀求可持續發展的大勢面前，中國體育管理體制改革絕無回頭路！

在中國體育漸進式的、自上而下的改革模式下，“舉國體制”的改革、訓練體制改革、競賽體制的改革、競技體育職業化等等一系列問題歸根結底都要解決政府職能與市場職能的劃分問題。在這種形勢下，政府體育部門所面臨的考驗，不僅僅是要解決轉型時期體育可持續發展問題，還要突破發達地區與欠發達地區二元經濟的約束，從而實現中國體育的新跨越和可持續協調發展，這是本文研究的目的所在。

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