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論文關鍵詞：房地產泡沫，土地財政，物業稅，土地銀行

論文摘要：本文對我國房地產業發展的總體態勢、價格上漲因素及與國民經濟的關系等各種觀點進行了述評，指出了我國房地產業宏觀調控過程中貨幣政策與土地財政政策運行中的兩大困境，分析了土地財政政策怪圈，論述了過渡的房產稅、規范的物業稅將要實施的國內外背景，提出了制定中、東、西和城鄉差異化的宏觀調控政策和成立土地銀行的構想，實現我國房地產業的快速、均衡、良性發展。

一、我國房地產業的發展及與國民經濟的關系研究方面

1998年我國住房貨幣化改革以來，房地產價格一路攀升，從指數上看，2004年達到高峰（見圖1）。即便是面臨席卷全球的金融危機，我國房地產價格指數在2008年出現短暫下跌過后，即再次上漲。在積極財政政策和寬松貨幣政策支持下，2009年房地產價格出現了快速上漲的局面，其漲幅甚至超過2007年高峰期，這一年成為15年來房地產價格漲幅最大的一年。全年新房成交價格漲幅超過了20%，達到24%。房地產銷售日漸火爆，乃至向瘋狂演變。2010年中央出重拳遏制房地產價格上漲，到目前為止，雖然銷售量有所萎縮，但價格依然保持堅挺。

圖1：1998-2009年中國房地產價格指數

對于房地產的價格發展趨勢，許多學者從不同角度對這一問題進行了論述，大多數學者認為從長期看，我國房地產價格存在不可逆的上漲趨勢，元真、徐闖、張曉晶、孫濤（2006）研究了房地產周期與金融穩定的關系，指出“在驅動本輪房地產周期的因素中，增長面因素仍會在今后較長一段時期發揮作用，鑒于增長面因素將對未來房地產業發展起到決定性的作用，經過全面權衡，我們認為：無論是房地產業發展還是房地產價格總水平，在今后較長時期內仍然會處在一個穩中趨升的態勢。”劉洪玉（2007）預測房價將繼續上漲，增加住房的有效供給是未來幾年的重要任務。

1、關于房地產在國民經濟中的作用方面。大多數學者都認為房地產行業對于國民經濟發展的推動作用十分顯著。梁云芳、高鐵梅、賀書平（2006）認為“房地產投資的沖擊對國民經濟有著大約10～20年的同向影響，因此，房地產業作為支柱型產業對經濟的發展起著舉足輕重的作用。”此外，“房地產業作為主導型產業，除了對經濟的直接影響之外，可以通過對其他相關行業的帶動作用，對經濟起到間接的影響。”房地產支柱地位通過脈沖響應模型分析得出，房地產行業有投資周期長的特征使其不僅具有前向推動、后向拉動的作用，還具有側向關聯作用，可以帶動眾多產業的發展，從而推動經濟增長。

近幾年，隨著房地產業的飛速發展，在國民經濟中的作用愈發重要。唐志軍、徐會軍、巴曙松（2010）研究了金融危機后我國房地產對于國民經濟的影響，“研究表明，房地產投資額的波動對國內生產總值的增長率有正的影響，當房地產投資額的增長率上升1個百分點時，國內生產總值額增長率上漲0.1181個百分點，且1個單位的房地產投資波動的沖擊對GDP增長率有正向影響。計量結果表明，當房地產價格的增長速度上升1個百分點時，通貨膨脹率則上升0.1118個百分點，且通貨膨脹率對房地產價格波動沖擊的響應比較小。”

也有一些學者研究認為，房地產行業對于國民經濟的促進作用并沒有預想的那么大。劉國慶（2009）研究了房地產行業與相關產業的關系。結果表明我國房地產業發展仍處于粗放階段，對工業、建筑業帶動作用顯著，對物質型產品的投入需求較大，而與批發零售業、紡織業的關聯性微弱。劉維新（2009）提出我們要正確看待房地產行業在國民經濟中的作用，房地產在國民經濟中應當作為先導產業，而不適宜作為支柱產業。

我們認為，隨著我國農村城市化和區域經濟的均衡發展，我國的房地產市場存在著長期看平穩發展、短期中波動式發展的各種基礎和條件。而且在實體經濟產能過剩并亟需調整的背景下，房地產業在國民經濟中的地位會更加重要，對國民經濟的影響從長期看會隨著其他產業的增強而相對減弱，而在目前房地產業收益水平一業獨大，而其他產業被擠出的局面不能改變的情況下，房地產業對國民經濟的影響會越來越大。

2、房地產發展是否存在泡沫。目前我國房地產市場是否存在泡沫頗多爭論，且見仁見智。自從2000年魏杰提出我國房地產市場中存在泡沫之后，許多經濟學者對這一觀點進行了檢驗。周小川（2003）第一次公開指出，貨幣供應量的過度增長轉移到房地產、股票及其他投資價格上，形成資產泡沫，會造成很大的危害。袁志剛、樊瀟彥（2003）利用經濟“泡沫”理論，構造了一個房地產市場的局部均衡模型，給出了地產均衡價格中理性泡沫產生和存在的條件，并且認為我國房地產行業已經形成了泡沫。沈悅、劉洪玉（2004）認為“如果房地產價格的上漲只是投機造成，缺乏相應的經濟基礎支持，這種價格上漲會向市場發出錯誤的信號，造成房地產市場和經濟的虛假繁榮，反而會損害經濟的發展。”姜春海（2005）在袁志剛模型的基礎上，利用房地產供給函數定義并測算了房地產商品的基本價值、泡沫及泡沫度，結果顯示目前房地產市場不但存在泡沫，而且還比較嚴重。

當然，也有部分學者持有房地產中尚不存在泡沫的看法。蕭灼基（2003）認為房屋空置現象只是暫時的，在經濟快速增長階段，商品房出現供求不平衡是市場經濟的必然現象，這種比例失調不是泡沫。黃征學（2004）認為我國房地產價格上漲、住房空置率高都只是表象，通過四大指標的分析可以認為我國房地產市場并沒有出現泡沫。

價格作為一種動態變量，在不同地區、不同時間經常發生著變化。由于我國房地產市場范圍、容量巨大，區域差距巨大，城鄉差距巨大，情況紛紜復雜，各種計量分析中樣本的采集相比于全國房地產市場，始終是小樣本，具有一定的片面性，不能全面客觀地反映這種價格變化的真實情況。局部的泡沫不能代表全國，全國的平均數低下也不能說明某個城市就沒有泡沫，因此力圖從宏觀的角度對于全國房地產價格泡沫做出判斷，我們認為價值不大。

3.房地產價格上漲主要因素分析。（1）供求失衡說。2000年，一些學者從供求角度出發，運用均衡理論，分析了造成房地產價格高漲的因素。盧安，薛毅然提出了我國住房價格剛性的問題，這種剛性主要在于我國房地產高額利潤的轉嫁和“供給方面房地產價格中一些不合理要素人為抬高了價格，以及需求方面居民支出結構和扭曲的預算約束機制支持了房價的剛性”。也有學者認為“一方面，我國目前的商品房供應中的住宅與辦公商業用房的供需比例不匹配。”“另一方面，商品住房供應中的中高檔住房與普通住房比例不匹配。”加之需求方面快速城市化、自主需求、投資需求與供給方面地方政府及開發商利益驅動共同造成了房地產價格的推高效應。

（2）貨幣寬松說。寬松的貨幣政策使得市場流動性充足，在一定程度上成為高房價的推手。周京奎（2005）從房地產價格和貨幣政策之間的關系，通過計量模型的分析，可以看出房地產價格的上漲與寬松的貨幣政策有緊密聯系，“當開發投資和住宅抵押貸款源源不斷涌向房地產業時，消費者會產生價格持續上漲的預期，從而推動住宅價格脫離正常軌道，打破住宅價格與經濟基礎的均衡關系，造成市場虛假繁榮，使社會財富進一步向少數人轉移，嚴重影響社會經濟發展。”因此房地產市場的非理性繁榮需要得到足夠重視。

但是，也有一些學者對于貨幣政策的作用持相反看法。王華（2010）研究了金融危機后我國應用貨幣政策調控房地產市場的作用，結果顯示，我國力圖通過緊縮貨幣政策調控房價的效果不顯著，主要原因在于我國貨幣政策的獨立性不強，利率沒有市場化以及貨幣政策的傳導途徑的不完善。

（3）土地財政推高說。土地財政源于我國于1994年開始實施的分稅制改革。分稅制改革后，我國形成了“財權上移、事權下移”的局面。加之我國上級政府向下級政府的轉移支付能力較弱，地方政府單純依靠財政收入和上級的轉移支付難以滿足財政支出，因此地方政府積極尋求其他財政來源，以土地財政彌補預算內收入的不足。

表1：土地出讓金占地方本級財政收入的比重（單位：億元）

根據財政部統計，2009年，全國土地出讓收入為14239.7億元，比2008年大幅增長43.2%。2009年地方政府本級收入總額為32581億，土地出讓收入，占比接近43.7%。如表2所示，目前全國主要城市，包括北京、上海在內的地方政府財政在很大程度上仍離不開土地出讓金收入。

表2：全國主要城市土地出讓金占比（單位：億元）

土地財政導致土地開發成本上升，最終形成高昂房價，轉嫁給消費者。吳航、竇爾翔（2007）具體分析了我國土地的招拍掛制度及地方政府的利益驅動導致土地價格被炒高。壟斷市場容易人為造成土地供應量不足，一方面引導開發商競相提高競價并囤積土地，另一方面則推動土地價格上漲，進而推動房價上漲，增加了房地產泡沫”。王岳龍、武鵬（2009）通過計量模型分析顯示：土地招拍掛制度使得全國房價整體水平提高13.2%，無論長期還是短期，房價對地價的需求拉動作用明顯，而長期中存在地價對房價成本的推動作用。

（4）羊群心理說。心理因素在很大程度上影響了消費者的消費行為。陳淼峰、陳龍乾（2005）認為社會經濟預期對房地產價格的影響比真實的供求關系大，我國采取的緊縮銀根、限制土地審批、提高銀行存貸款利率等方式并不能抑制高漲的需求及看漲的社會經濟預期，房地產價格會進一步上漲。位志宇、楊忠直、王愛民（2007）從羊群行為的角度探討了房地產價格與宏觀經濟的關系，房價的快速上漲推動了羊群行為的出現，同時羊群行為又進一步導致房價的上漲。劉旦（2008）認為購房者的心理因素對于房價有著很大的影響，通過對我國長三角地區購房者進行問卷調查，分析得出結論，房地產市場中需求超過供給，市場中存在著“買房即掙”的信念，造成了群體性的非理性購買行為，推動了房價的上漲。

（5）調控失敗說。一些學者研究了宏觀調控措施及其他因素對于房價的推動作用。楊玉珍、文林峰（2005）認為2004年實施的調控政策中，金融政策沒有發揮作用，土地政策反而拉升了房價。孫力軍、孫力彬（2006）考察了貨幣政策調控房地產價格的效果，研究結果顯示貨幣政策吸納了金融市場上一部分流動性，起到了抑制房地產價格過快上漲的效果，但不能從根本上消除房地產過熱的情況，要防止房地產過熱需要綜合運用各項政策。劉維新（2006）認為2005年出臺的“國八條”的執行效果不佳其主要原因在于稅收、金融、土地、房屋管理不到位；加之地方政府出于自身經濟利益不愿執行以及開發商刻意炒作使得政策效果大打折扣。

我們認為：我國的房地產業總體發展勢頭良好，已成為國民經濟的支柱產業，價格上漲不均衡，部分中心城市價格上漲過快，已出現泡沫，多數邊遠城市顯得過冷，不足以進行良性開發，區域、城鄉和三次產業的不平衡使得政府一刀切的宏觀調控措施顧此失彼，要使我國房地產市場良性發展，就要從抑制投資需求、投機需求和增加有效供給兩個方面人手，綜合運用貨幣、財政、稅收等手段，有針對性、差異化地調控冷熱并存的房地產市場，使我國的房地產快車駛向促進國民經濟良性發展的軌道。

二、當前我國房地產業的困境與出路

（1）金融危機后世界經濟和我國經濟都存在二次探底的可能性，刺激經濟的政策不敢輕言退出，但是單一的貨幣刺激政策一旦放開則使部分城市的房價陡漲，泡沫橫飛；一旦緊縮則使原本就在寒冬里的地處邊遠城鄉的房地產市場雪上加霜，使這些地區的土地資本化、城鄉一體化的目標更加滯后于全國的平均水平，這一切都使政府處在使用貨幣手段促進房地產業發展和抑制房地產業發展的兩難之中。

從土地稀缺和后發展國家的角度來說，中心城區及其輻射周邊的房地產價格的漸次上漲是規律性的，從本質上說決定房地產價格的是供求，運用均衡理論，從供求角度研究房地產的價格形成機制，評判現實房價與理論狀態下的房價之間的差異是研究問題的基本出發點。均衡理論認為，房地產的供求關系共同決定了房地產的均衡價格，當前房地產價格上漲的主要原因在于供求失衡。影響供給的因素主要有土地供給、資金供給、預期利潤、宏觀政策等，而需求則受到了收入、心理預期、宏觀經濟環境等因素的影響。

解決這一問題的出路在于加大財政和稅收手段的力度，當前正在熱議的物業稅的變種－－房產稅將在幾個城市試點的消息如果得以實施，倒是一種指向性極強的稅收手段。短期看會很有效，但將房產稅應征范圍從經營擴大到保有環節也有其負面效應，一是房產稅主要是抑制需求，并不能解決供給問題，二是用房產稅取代物業稅只是短期的行為，長期看還要使用和國際接軌的規范的物業稅才能從根本上解決土地財政的問題。長期而言，加大財政支持力度，增加福利性保障住房供給是治本之策。

（2）土地財政是地方政府的主要收入來源，也是地方政府和開發商合謀推高房地產價格的制度原因。抑制土地財政會減輕房地產價格上漲的壓力，但是會使地方財政無以為繼，正常運轉都會發生困難；鼓勵土地財政則會使中央政府遏制部分城市房價上漲過快的各種有效政策到地方執行時失效，這是當前政府促進我國房地產行業良性發展遇到的第二個困境。

上述研究已經表明，地方政府的土地財政政策是形成房地產高昂開發成本的基礎原因。地方政府在土地財政的利益驅動下.為了最大化土地升值的收益，一方面利用其在一級土地市場上的絕對壟斷地位制造土地市場“非飽和”的供應狀態，使得土地始終供不應求，另一方面一味抬高地價，加劇了房地產開發商對土地資源稀缺的預期，對開發商不計成本地拿地及囤地行為形成了推波助瀾的作用，使得土地市場運行嚴重背離了價值規律的作用。

圖2：房地產宏觀調控與房價上漲惡性循環圖

更深層次地思考宏觀調控政策失效的原因在于地方政府沒有動力真正落實各項調控政策，因為那意味著房價的下跌，隨之而來的是地價下跌，由于地方政府財政收入對土地財政的依賴，因此地方政府不愿看到這種局面的出現，土地財政自然也就成了高房價的背后推手。

三、對我國房地產行業長期良性發展的幾點思考

1、解決土地財政的根本途徑在于實施與國際接軌的規范的物業稅。現行的土地財政政策，是把70年的土地出讓金一次性收歸地方政府，由此推高了房地產當前價格，透支了房地產行業的成長空間，長期看，使地方財政不可持續。開征物業稅的作用在于把地方政府目前一次性收取土地開發的出讓金收入，轉變為納稅人在物業持有期間持續上繳的稅收，將土地未來收益一次性折現的行為變為平均分攤到未來各期按期固定額度征收，從而改變房屋購買與交易環節成本高、持有環節成本低的現狀：物業稅通過將土地出讓金分年繳納，降低了房地產開發成本，加之增加了房地產保有環節的稅負水平，有效地抑制房地產買賣中的投機行為，使房地產業回歸理性，有效地抑制房地產泡沫的產生。

在國外，物業稅作為地方財政的主要稅種，其征收已經相對成熟。美國物業稅屬于地方稅，各征稅權高度分散，美物業稅稅率由各地方政府根據各自支出規模及可征稅財產估價自行確定，如紐約州的奧爾良縣稅率最高，達到3.05%，最低的物業稅稅率則只有0.12%。不僅各地稅率不同，在不同年份稅率也不相同。如金融危機的襲擊，使得美國許多州紛紛采取措施降低稅率，鼓勵消費者購房。

美國這種稅收格局把地方政府的事權和財權有效地結合起來，調動了地方政府征稅的積極性，并且推動了地方政府基礎設施建設和公共事業的發展。美國這樣一種高度靈活、彈性的物業稅制度，符合各地區經濟發展差異、人民收入水平差異，有利于高收入者多納稅，高收入地區多納稅。這樣一種稅制安排，充分考慮了當地經濟發展水平、居民負擔水平，不僅增加了各地的財政收入，促進各個地區經濟的均衡發展，而且有利于穩定房價，保證居民生活質量，從而推動經濟的良性發展。

我國開征物業稅，涉及多個主體的利益，受到法律、經濟、社會、技術手段等多個方面的制約，需要通盤考慮，謹慎研究，合理開征。

由于我國當前各地房地產市場發展差異較大，城鄉之間、區域之間的不均衡，泡沫嚴重地區、健康發展地區與不成熟地區并存，同一城市中不同區域泡沫程度差別巨大，因此針對全國統一開征物業稅時機并不成熟。另外，由于開征物業稅涉及到原有土地稅負的合理調整，以及我國目前缺乏權威公正的房屋估價制度，這些問題都制約了我國物業稅的開征。依據循序漸進的原則，從房產稅開始，部分城市試點，再過渡到規范的有差別的物業稅是現實的選擇。

2、解決土地供應緊張的根本途徑。即改革現有土地資源配置方式，統籌使用城市住宅建設用地和農村宅基地，成立土地銀行，平衡現已嚴重失衡的土地供求市場和區域間的土地級差收益。我國城市用地緊張與農村土地閑置局面并存，城市住房緊張，農村住房空心化，土地資源的空間配置方式不合理。

針對這一問題，我們要運用創造性的思維，制定靈活的政策對這一問題加以解決。制定閑置標準，解除對農村宅基地流轉的限制，對于購買農村宅基地并從事商業開發的行為，提高其稅負水平，并將稅收轉移用于城市廉租房建設，從而在保障居民居住權的基礎上促進農村城市化、促進城鄉一體化。

為了加快農村土地流轉速度，可以通過設立土地銀行的方式提高農村閑置土地利用效率。在確保農民對于土地具有長期使用權并且出于農民自主自愿的基礎上，允許土地銀行收購農民的閑置宅基地、承包地，但不能將耕地移作他用，開發商通過購買土地銀行的土地進行商業開發，并允許農民將土地收益置換為城市住宅。通過這一手段，實現農村閑置宅基地的直接流轉，將農民收益與房地產市場掛鉤，農民可以分享土地資源升值帶來的收益。但要防止農民將承包地作為宅基地使用。遵循這樣的邏輯，我們認為房地產市場價格適度上漲所造成的泡沫有利于農民土地資產的升值，有利于農民收入的增加，從而在房地產業總體價格上漲過程中，使農民受益。

具有政府背景的土地銀行，在國家宏觀規劃下，可以超時空預收預儲，并規定該銀行的土地級差收益主要用于補償邊遠落后地區，使全國房地產市場的區域差距縮小。通過農村土地置換，城市小塊土地可以實現集約式立體化開發，提高城市吸納人口能力，解決低收入人群住房問題。而對于置換出來的農村土地，允許開發商進行平面式發展，開發高檔商業住宅、別墅，滿足高收人人群的住房需求，并且實現城市人流、資金流、信息流向農村的轉移。通過這樣的制度安排降低城市的負擔，加快推進城鄉一體化進程，增強城市輻射力和區域競爭力。

成立土地銀行的作用可概括為，一是平衡土地供求市場，二是平衡土地的級差收益。通過跨區域、跨城鄉收儲和貸出、售出和置換，從宏觀角度在全國范圍內，保住18億畝土地紅線，調節東、西部、城鄉間土地供求的不平衡；同時通過其部分政府職能，轉移支付，從而起到“損有余以奉不足”的作用。另外，土地銀行與政府土地行政管理部門一個偏重市場調節，一個偏重政府調節，形同政府手中的一對“鴛鴦劍”，便于靈活地調控土地供求市場。

3、充分認識我國住宅的商品屬性和社會福利品的雙重屬性，制定東、中、西部和城鄉間差異化的宏觀調控政策，實現我國房地產業快速、均衡、良性發展。所謂快速發展，是因為我國處在城市化快速發展期，加快住宅的建設及房地產業的發展，是政府的民生工程和最基本的職責所在。居住權作為公民人權的基本內容，理應得到國家的保障。

所謂均衡發展，就是實現中、東、西部房地產業的均衡發展；實現房地產業與其他產業的均衡發展。目前我國房地產行業東中西部發展極不均衡，既存在如：京、滬、深等房地產價格高不可攀的地區、城市，也存在著大量房地產相對穩定發展的中東部地區，同時在西部、邊遠地區還存在著房地產發展緩慢的地區。如地處西部的西寧，在全國所有省會城市中，其房價最低，不及外省區二三線城市。即使和同處西部的周邊城市蘭州、銀川相比，在人口相差無幾、收入水平也相同的條件下，房地產的價格卻大大低于這些城市。

表3：全國主要城市房價漲幅與GDP變化圖

與西寧類似，西部許多城市的房地產業發展還處于較低水平，如圖3所示，西寧、呼和浩特的房價與全國平均水平相比，始終處于偏低狀態。

圖3：西寧、呼和浩特與全國房價對比圖

近年來我國房地產業的火爆吸引了眾多資本的進入，同時出現了產業擠出效應。由于房地產業高額利潤的誘惑，許多非房地產業的民營資本紛紛進入，試圖在豐厚的利潤蛋糕中分一杯羹。如我國傳統產業發達的寧波地區，形成了全民房地產熱。雅戈爾、羅蒙、杉杉、太平鳥這些服裝企業均投資于房地產業，而且大部分的制造業幾乎都開始涉足地產開發了，比如做文具的廣博、做模具的海天、做外貿的布利杰以及做銅的金田銅業等。不僅民營資本進入，而且許多國企攜天量資本涌入這一領域，形成了房地產業資本過度而其他行業資金匱乏的局面。